สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ: สภาที่สองในประวัติศาสตร์การเมืองไทย

โดย สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ
ที่มา ประชาไท

วิทยานิพนธ์ทางนิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ฉบับล่าสุด โดย กร กาญจนพัฒน์ ได้เสนอถึงประวัติความเป็นมาของสภาที่สองในสังคมการเมืองไทยได้อย่างน่าสนใจ โดยพยายามตอบคำถามให้เห็นว่า สภาที่สองหรือที่เรียกกันว่า “วุฒิสภา” ถูกสร้างขึ้นมาในฐานะองค์กรทางการเมืองที่เหนี่ยวรั้งการพัฒนาการของประชาธิปไตยในประเทศไทย

ทั้งนี้ เมื่อแรกของการเกิดระบอบรัฐสภาในประเทศไทยเมื่อ พ.ศ.2475 คณะราษฎรได้สร้าง”สภาราษฎร”ขึ้นเป็นองค์กรสูงสุดของประชาชน แต่สภาราษฎรตามรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2475 นั้นเป็นสภาเดียวที่มีสมาชิก 2 ประเภท คือ ประเภทที่ 1 ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และประเภทที่ 2 ที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะราษฎร แต่ได้มีบทเฉพาะกาลที่จะให้เลิก ส.ส.แต่งตั้งภายใน 10 ปีหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ หรือเมื่อประชาชนไทยอ่านออกเขียนได้เกิด 50 % อย่างไรก็ตาม ใน พ.ศ.2483 สมัยรัฐบาลจอมพล ป.พิบูลสงคราม ได้มีการลงมติให้ยืดอายุ ส.ส.แต่งตั้งออกไปอีก 10 ปี

ต่อมา ใน พ.ศ.2488 เมื่อบ้านเมืองเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น นายปรีดี พนมยงค์ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และฝ่ายคณะราษฎรสายพลเรือน มีความเห็นสอดคล้องกันว่า จะต้องมีการปฏิรูปการเมืองให้เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น และเห็นว่าการมี ส.ส.แต่งตั้งเป็นส่วนหนึ่งของความไม่เป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ ทางออกที่มีการเสนอและเป็นที่ยอมรับในขณะนั้น คือ การเลิก ส.ส.แต่งตั้ง แล้วเปลี่ยนมาใช้ระบอบสองสภา ดังนั้น ในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2489 จึงยุบเลิก ส.ส.ประเภทที่ 2 และตั้งให้มี”พฤฒสภา”แทน โดยให้เป็นสภาที่มีหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุล และเพื่อให้เป็นประชาธิปไตยจึงกำหนดว่า พฤฒิสภาต้องมาจากการเลือกตั้งโดยทางอ้อม

อย่างไรก็ตาม ได้เกิดรัฐประหารเมื่อเดือนพฤศจิกายน พ.ศ.2490 โดยคณะทหารได้ล้มเลิกรัฐธรรมนูญ 2489 แล้วนำธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ.2490 มาใช้ กำหนดให้มีวุฒิสภาเป็นสภาที่มาจากการที่พระมหากษัตริย์ทรงเลือกตั้งให้มีจำนวนเท่าสมาชิกสภาผู้แทน ซึ่งโดยกระบวนการนี้นำมาซึ่งการตั้งวุฒิสภาที่มีสมาชิกมาจากฝ่ายอนุรักษ์นิยมและขุนนางเก่าแทบทั้งหมด และวุฒิสภาที่ตั้งขึ้นนี้จะไม่มีส่วนที่ยึดโยงกับอำนาจประชาชน หลักการมีวุฒิสภาเช่นนี้จะได้รับการรักษาไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2492 ที่ถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับอนุรักษ์นิยมเช่นกัน

ต่อมาเกิดการรัฐประหาร พ.ศ.2494 โยงมาถึงการรัฐประหาร พ.ศ.2500 และ รัฐประหาร พ.ศ.2501 ในระยะนี้ คณะทหารไม่ยอมรับระบบสองสภา ไปใช้สภาเดียวตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2475 ยิ่งหลังจากที่จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ทำการรัฐประหารเมื่อ พ.ศ.2501 ก็กำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญมาทำหน้าทีนิติบัญญัติ โดยสภานี้มาจากการแต่งตั้งจากคณะรัฐประหาร ไม่มีการเลือกตั้งเลย สมาชิกสภานี้ส่วนมากก็คือทหารและข้าราชการ

สภานี้ทำหน้าที่มาจนถึง พ.ศ.2511 รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็ร่างเสร็จ เพื่อรองรับประชาธิปไตยแบบหลอกสมัยจอมพลถนอม กิตติขจร จึงได้มีการรื้อฟื้นระบบสองสภากลับมาใช้ โดยให้มีสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง และมีวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งโดยรัฐบาล วุฒิสภาจึงกลายเป็นสภาที่ช่วยรักษาเสถียรภาพของรัฐบาลทหาร และควบคุมอำนาจสภาผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่ระบอบนี้ก็อยู่ได้ไม่นาน จอมพลถนอม กิตติขจร รำคาญ ส.ส.ที่มาจากเลือกตั้ง จึงก่อการรัฐประหาร พฤศจิกายน พ.ศ.2514 แล้วรื้อฟื้นระบบสภาแต่งตั้งอย่างเดียวอีกครั้ง

หลังจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม เกิดการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้นำเอาระบบสองสภากลับคืนมา โดยรื้อฟื้นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 2492 คือให้พระมหากษัตริย์ทรงเลือกแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา และให้องคมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ รัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้เมื่อเดือนตุลาคม พ.ศ.2517 แต่ถูกพระเจ้าอยู่หัวทักท้วงในเรื่องที่มาของวุฒิสภา สภานิติบัญญัติจึงต้องนำรัฐธรรมนูญกลับไปแก้ไข ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการแทนองคมนตรี แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ใช้เพียงระยะสั้น เพราะเกิดรัฐประหาร 6 ตุลาคม พ.ศ.2519 คณะผู้เผด็จการได้รื้อฟื้นระบบสภาแต่งตั้งสภาเดียวมาใช้เช่นเดิม

จนถึง พ.ศ.2521 ในบรรยากาศทางการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2521 ก็รื้อฟื้นวุฒิสภากลับคืนมา โดยให้วุฒิสภามาจากการแต่งตั้งโดยรัฐบาล และมีหน้าที่เกือบเท่าสภาผู้แทนราษฎร รัฐบาล พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ จึงใช้วุฒิสภาซึ่งประกอบด้วยสมาชิกเป็นทหารและข้าราชการในการสนับสนุนอำนาจของตน แต่ใน พ.ศ.2523 กลับกลายเป็นว่าวุฒิสภาไปให้การสนับสนุน พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ จึงกลายเป็นจุดสิ้นสุดของรัฐบาล พล.อ.เกรียงศักดิ์ และหลังจากนั้น วุฒิสภาก็กลายเป็นสภาค้ำจุนอำนาจของรัฐบาล พล.อ.เปรม

จะเห็นได้ว่า การมีอยู่ของวุฒิสภานั้น กลายเป็นความจำเป็นในการรักษาเสถียรภาพของชนชั้นนำ ทั้งนี้คงต้องอธิบายว่า มาจากการที่ชนชั้นนำในสังคมไทย ไม่เคยไว้ใจประชาชน วิตกเสมอว่า ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนจะทำหน้าที่ไม่ถูกต้อง หรือทำการทุจริต หรือเป็นพวกขาดประสบการณ์ จึงต้องมีวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งเป็นสภาสูงคอยควบคุมเสมอ การมีสภาสูงควบคุมจึงเป็นเฉพาะช่วงที่ชนชั้นปกครองปล่อยให้มีสภาจากการเลือกตั้งเท่านั้น ถ้าเป็นช่วงเผด็จการครั้งใด ก็จะมีการใช้สภาเดียวที่มาจากการแต่งตั้งเป็นการเพียงพอ ไม่ต้องมีสภาอื่นมาถ่วงดุล

แต่ด้วยกระแสการปฏิรูปการเมืองแบบประชาธิปไตย นำมาสู่การใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ที่กำหนดให้มีวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ไม่เป็นสภาแต่งตั้งอีกต่อไป ลักษณะเช่นนี้ทำให้ประชาธิปไตยของไทยมีความสมบูรณ์มากขึ้น แต่ไม่เป็นที่ถูกจริตของฝ่ายชนชั้นนำ เพราะยังหวาดระแวงอีกครั้งว่า การที่วุฒิสมาชิกมาจากเลือกตั้ง จะกลายเป็นเครื่องมือนักการเมือง เป็นสภาผัวสภาเมีย ดังนั้น เมื่อเกิดการรัฐประหาร พ.ศ.2549 จึงได้มีการรื้อฟื้นสภาที่มาจากแต่งตั้งเพียงสภาเดียวอีกครั้งใน พ.ศ.2550 และเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงล้มเลิกแนวคิดเรื่องวุฒิสภาเลือกตั้ง แต่ใช้ระบอบผสมโดยให้มีวุฒิสภาสรรหาเข้ามาด้วย เพื่อสร้างหลักประกันแก่ชนชั้นนำที่วิตกและหวาดกลัวคะแนนเสียงของประชาชน ดังนั้น เราก็จะพบว่า วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ก็ได้กลายเป็นส่วนหนึ่งขององค์กรปฏิปักษ์ประชาธิปไตย ที่เข้าควบคุมขัดขวางการบริหารงานของรัฐบาลจากการเลือกตั้ง และกลายเป็นขบวนการสนับสนุนการรัฐประหารรื้อฟื้นอำนาจเผด็จการ พ.ศ.2557

เมื่อพิจารณาจากแนวโน้มทางประวัติศาสตร์เช่นนี้ ก็คาดการได้เลยว่า ในช่วงของการใช้อำนาจเผด็จการที่จะดำเนินต่อไป ถ้าจะมีสภาก็จะเป็นสภาแต่งตั้งสภาเดียว ไม่ต้องมีการถ่วงดุล แต่ถ้ามีการเลือกตั้งรื้อฟื้นสภาผู้แทนราษฎรเมื่อใด ก็จะมีระบบสองสภา โดยมีวุฒิสภามาควบคุมสภาผู้แทน และจะไม่มีทางเป็นไปได้อีกที่จะมีวุฒิสภาจากการเลือกตั้ง จะต้องมีวิธีการสารพัด ที่จะทำให้วุฒิสภาต้องมาจากการแต่งตั้งหรือลากตั้งอย่างใดอย่างหนึ่ง เพื่อรักษาแบบแผนรังเกียจประชาธิปไตยของชนชั้นนำไทยเอาไว้

และคงเป็นเช่นนี้จนกว่าไทยจะได้เป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์!


เผยแพร่ครั้งแรกใน โลกวันนี้ วันสุข ฉบับที่ 472 วันที่ 12 กรกฎาคม 2557