ที่มาเรื่อง ประชาไท
Sun, 2015-04-19
สิริพรรณ นกสวน สวัสดี
เพื่อทำความเข้าใจร่างรัฐธรรมนูญ 2558 และข้อสังเกตบางประการ ขอแบ่งออกเป็น 5 ประเด็น คือ 1.นายกรัฐมนตรี 2. สภาผู้แทนราษฎร 3. วุฒิสภา 4. คณะกรรมการ สภา สมัชชา ที่จัดตั้งตามรัฐธรรมนูญ และ 5. เรื่องโดยรวม
1. นายกรัฐมนตรี
นายกรัฐมนตรีมาจาก "การเลือก" ของ ส.ส. แต่ไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้ง หากมาจากการเลือกตั้ง สภาผู้แทนฯ โหวตโดยใช้คะแนนเสียงเกิน1/2 ในกรณีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง สภาผู้แทนฯ ต้องใช้คะแนนเสียง 2/3 (ม. 172)
กำหนดวาระว่าห้ามเกิน 2 สมัย รัฐธรรมนูญปี 50 ใช้คำว่าห้ามเกิน 8 ปี แปลว่าคราวนี้การดำรงตำแหน่งอาจยิ่งสั้นลง เพราะ 2 วาระ อาจไม่ถึง 8 ปี
นำหลักแบ่งแยกอำนาจแบบฝรั่งเศสซึ่งเคยใช้ใน รัฐธรรมนูญปี 40 กลับมาใช้ กล่าวคือ นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีจะเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาในขณะเดียวกันมิได้ หมายความว่า ส.ส.ต้องลาออกมาเพื่อรับตำแหน่ง รมต.
2. สภาผู้แทนราษฎร
สภาผู้แทนราษฎรจำนวนโดยประมาณ 450 คน มาจาก
ก) เลือกตั้งระบบเสียงข้างมากธรรมดา 1 เขต 1 คน จำนวน 250 คน ดังนั้นเขตเลือกตั้งจะใหญ่ขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ เพราะเปลี่ยนจากเดิม 375 เขต เหลือ 250 เขต
ข) เลือกตั้งแบบผสมเขตและสัดส่วน (MMP) จำนวนประมาณ 200 คน โดยแบ่งประเทศเป็น 6 เขต น่าจะตามที่สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้แบ่งไว้ แต่ละภาคประชากรไม่เท่ากัน ดังนั้นแต่ละเขตอาจมี ส.ส. จำนวนไม่เท่ากัน การเลือกตั้งบัญชีรายชื่อเป็นแบบเปิด ผู้ใช้สิทธิสามารถเลือกผู้สมัครในบัญชีที่พรรค/กลุ่มการเมืองเสนอมา ได้ 1 ชื่อ
ข้อสังเกตคือ ประชาชนมีแนวโน้มเลือกผู้สมัครที่มีชื่อเสียงเป็นที่รู้จัก ส่วนผู้สมัครคนอื่น ๆ ในบัญชี ก็ต้องหาเสียงแข่งกันเพื่อให้ตัวเองถูกเลือก เมื่อเป็นเช่นนี้ เราจะได้เห็นการเลือกตั้งที่เน้นตัวบุคคล มากกว่านโยบายและแบรนด์พรรคการเมือง เคยประเมินประเด็นนี้ไปแล้วว่า จะทำให้พรรคขาดแรงจูงใจนำเสนอนโยบาย ทำให้การซื้อเสียงโดยตัวบุคคลเพิ่มสูงขึ้น และจะทำใหระบบอุปถัมภ์และเจ้าพ่อท้องถิ่นกลับมามีบทบาทในการเมืองระดับชาติ เพราะทั้ง ส.ส เขต และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ เน้นตัวบุคคลทั้งสองระบบ
ประเทศต้นแบบอย่างเยอรมัน และประเทศอื่น ๆ อีก 9 ประเทศที่ใช้ระบบ MMP ใช้ระบบบัญชีรายชื่อแบบปิด ส่วนประเทศที่ใช้ระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิด มักไม่มี ส.ส. เขต เช่น อินโดนีเซีย
ในมาตรา 112 มีข้อกำหนดว่า ผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องเป็นสมาชิกพรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมือง หมายความว่าไม่จำเป็นต้องจัดตั้งพรรคการเมือง เป็นแต่เพียงการรวมกลุ่มอย่างหลวมๆ ซึ่งดูเหมือนจะเอื้อให้เกิดการรวมกลุ่มโดยธรรมชาติ
แต่ในมาตราเดียวกันกลับกำหนดว่าหากพรรคหรือกลุ่มการเมืองส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อในภาคใด ก็ต้องส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขตในภาคนั้นเป็นจำนวนไม่น้อยกว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อด้วย
มองได้ว่าเป็นมาตรการที่สร้างข้อจำกัดให้พรรคขนาดเล็ก เพราะที่ผ่านมาพรรคการเมืองขนาดเล็ก ทุนน้อยประสบปัญหาในการหาผู้ลงสมัครในนามพรรค นอกจากนั้นยังเอื้อพรรคภูมิภาค สกัดพรรคที่ได้รับความนิยมระดับชาติ เช่นพรรครักไทยของคุณชูวิทย์ซึ่งในการเลือกตั้งปี 2554 ส่งแต่บัญชีรายชื่อ ไม่ส่งผู้สมัครระบบเขต
นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญได้ทำให้การการช่องไม่ประสงค์ลงคะแนน มีนัยสำคัญต่อผลเลือกตั้ง โดยกำหนดว่า ผู้สมัครจะได้รับเลือกตั้งต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าคะแนนเสียงที่ไม่เลือกผู้ใดหรือไม่เลือกบัญชีใด (ม113)
การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจโดยสภาผู้แทนฯ ทำได้เช่นเดียวกับที่เคยกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญปี 50 คือ อภิปรายนายกรัฐมนตรีใช้เสียงไม่น้อยกว่า 1/5 อภิปราย รมต รายบุคคล ใช้เสียงไม่น้อยกว่า 1/6 และหลังจาก 2 ปี ลดเหลือเพียง ½ ของฝ่ายค้าน
ผู้เคยถูกถอดถอนหรือถูกตัดสิทธิในการดำรงตำแหน่งทางการเมืองหมดสิทธิลงเลือกตั้ง
3. วุฒิสภาจำนวน 200 คน มาจาก 5 ช่องทาง
ก) 77 คนมาจากการเลือกตั้งจังหวัดละ 1 คน แต่ผู้ลงสมัครต้องผ่านการกลั่นกรองจากคณะกรรมการจังหวัดผู้ทรงคุณวุฒิและคุณธรรม 10 คน ส่วนคณะกรรมการจังหวัดชุดนี้มีที่มาอย่างไร รัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุไว้ ต้องรอดู พรบ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา
ข) ผู้เคยเป็นปลัดกระทรวงหรือเทียบเท่า 10 คน และปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด หรือ ผู้บัญชาการเหล่าทัพ 10 คน โดยเลือกกันเองในแต่ละประเภท
ค) ตัวแทนสภาวิชาชีพ องค์กรวิชาชีพ เลือกกันเอง 15 คน
ง) ผู้แทนองค์กรด้านเกษตรกรรม ด้านแรงงาน ด้านวิชาการ ด้านชุมชน และด้านท้องถิ่น เลือกกันเอง 30 คน
จ) ผู้ทรงคุณวุฒิและคุณธรรมด้านต่างๆ มาจากการสรรหา 58 คน ทั้งนี้คณะกรรมการสรรหาเป็นใครบ้าง มีที่มาอย่างไร ไม่ได้ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ
เช่นเดียวกับ รัฐธรรมนูญ ปี 40 และ 50 ที่กำหนดว่า สว. ต้องสำเร็จการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรี และเหมือน รัฐธรรมนูญ ปี 50 ที่ห้ามเป็นบุพการี คู่สมรส หรือบุตรของ ส.ส. นอกจากนี้ยังห้ามผู้เคยเป็น ส.ส. ภายใน 5 ปี และ เคยดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญภายในระยะเวลา 2 ปี มาเป็น สว.ด้วย
ข้อสังเกตสำคัญคือ มีการเพิ่มอำนาจวุฒิสภาอย่างกว้างขวางและเข้มข้น กล่าวคือ ก) การแต่งตั้งรัฐมนตรีทั้งคณะและรายบุคคลจะต้องผ่านความเห็นชอบจากวุฒิสภา (มาตรา 130) ข) วุฒิสภา 40 คน สามารถเสนอร่างพระราชบัญญัติได้ (มาตรา 147) และ ค) สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต่างมีอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายของอีกฝ่าย (มาตรา 153-154)
จะเห็นได้ว่าเป็นการเพิ่มอำนาจวุฒิสภาจากรัฐธรรมนูญ 40 และ 50 อย่างมาก เมื่อพิจารณาอำนาจที่ใช้ร่วมกับสภาผู้แทนราษฎรในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองด้วยมติ 3/5 ของรัฐสภา (มาตรา 253-254) อาจทำให้มองเบื้องต้นได้ว่าระบบรัฐสภาไทยมีอำนาจหน้าที่คล้ายกับรัฐสภาคู่ที่เท่าเทียมกัน (symmetrical bicameralism) ของสหรัฐอเมริกา
หากแต่ ความแตกต่างที่เด่นชัดคือ สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาของอเมริกา ต่างมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ของไทย ดูเหมือนวุฒิสภาจะมีอำนาจหน้าที่มากกว่าสภาผู้แทนราษฎร
4. คณะกรรมการ สภา สมัชชา และองค์กรที่จัดตั้งตามรัฐธรรมนูญ
ถ้านับไม่ผิด รัฐธรรมนูญได้จัดตั้ง คณะกรรมการ องค์กร สภา สมัชชา ขึ้นมาใหม่ ที่มุ่งหมายให้แสดงบทบาทสำคัญในอนาคตไว้อย่างน้อย 10 องค์กร ได้แก่
1.สภาผู้ทรงคุณวุฒิ คุณธรรม 77 จังหวัด (10 คน) กลั่นกรองผู้สมัคร สว.
2.สภาตรวจสอบภาคพลเมือง (50 คน) ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐภายในเขตจังหวัดของตน 77 จังหวัด
3.สมัชชาคุณธรรมแห่งชาติ
4.คณะกรรมการประเมินผลแห่งชาติ
5.คณะกรรมการดำเนินการแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนโดยระบบคุณธรรม
6.ศาลปกครองแผนกคดีวินัยการคลังและการงบประมาณ
7.คณะกรรมการดำเนินการจัดการเลือกตั้ง (กจต.)
8.ผู้ตรวจการแผ่นดินและพิทักษ์สิทธิมนุษยชน (เป็นการยุบรวมคณะกรรมสิทธิมนุษยชนฯ เดิม เข้ากับผู้ตรวจการแผ่นดิน)
9.คณะกรรมการอิสระเสริมสร้างความปรองดองแห่งชาติ
10.สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศและคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติ
การจัดการเลือกตั้ง จะไม่ได้เป็นหน้าที่ของ กกต แต่จะมี คณะกรรมการดำเนินการจัดการเลือกตั้ง ซึ่งประกอบด้วย ข้าราชการที่แต่งตั้งโดยปลัดกระทรวงกลาโหม ปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ปลัดกระทรวงคมนาคม ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ปลัดกระทรวงสาธารณสุข และผู้บัญชาการตารวจแห่งชาติ มาดำเนินการแทน (มาตรา 268)
5. เรื่องโดยรวม มีประเด็นอื่น ๆ ที่น่าสนใจ เช่น
5.1 ประเด็นที่เกี่ยวข้องกับประชาชน กำหนดไว้ชัดเจนด้วยประโยคว่า
“ประชาชนชาวไทยย่อมมีฐานะเป็นพลเมือง” ความเป็นพลเมืองและหน้าที่ของพลเมือง (มาตรา 26 และ 27) มาก่อนมาตราที่ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทย
คุณสมบัติของพลเมืองเช่น มีค่านิยมที่ดี มีวินัย รู้รักสามัคคี มีความเพียร พึ่งตนเอง เสียภาษีอากรโดยสุจริต ไม่ทำให้เกิดความเกลียดชังกัน ฯลฯ รัฐมีหน้าที่ต้องปลูกฝัง เพื่อสร้างความเป็นพลเมืองตามมาตรานี้
5.2 อำนาจวินิจฉัยของศาลรัฐธรมนูญ ระบุไว้ชัดเจนในมาตรา 7 ว่า สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาลฎีกา ศาลปกครองสูงสุด หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ สามารถขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ชี้ขาดได้ กล่าวคือ ไม่ต้องฟ้องผ่านอัยการสูงสุดตามที่เคยถกเถียงกัน นอกจากนี้ การแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ (เดิม) ของเนื้อหารัฐธรรมนูญ (ใหม่) เสมอ
5.3 พรรคการเมืองจะถูกควบคุมภายใต้แนวคิด “ผู้นำการเมืองที่ดีและระบบผู้แทนที่ดี” มีการใช้คำว่า การสร้างความเป็นประชาธิปไตยในพรรคการเมือง มีความพยายามที่จะให้พรรคจัดการเลือกตั้งขั้นต้น โดยใช้คำว่าหยั่งเสียงประชาชน อย่างไรก็ตาม มาตรการเหล่านี้ จะต้องดู พรบ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง ว่าจะไปไกลแค่ไหน
5.4 การแก้ไขรัฐธรรมนูญ แม้จะมีการเขียนไว้เสมือนทำได้เหมือนภายใต้รัฐธรมนูญ 50 แต่ในทางปฎิบัติ จะเป็นไปได้ยากมาก เพราะมีข้อห้ามหลายประการ เช่น ห้ามเปลี่ยนโครงสร้างและองค์ประกอบของแต่ละสภา ห้ามแก้ไขกลไกที่กระทบวินัยการเงิน การคลัง และการงบประมาณ หลักนิติธรรม ศาล และองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ รวมถึงการปฏิรูปและการสร้างความปรองดอง ข้อห้ามเหล่านี้ครอบคลุมแทบทุกสาระหัวใจของรัฐธรรมนูญ (มาตรา 300) และดังที่กล่าวไว้ข้างต้น ต้องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ อีกทั้งยังต้องผ่านประชามติ (เสียง 1/2) โดยประชาชนอีกด้วย ทุก 5 ปี จะมีคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอิสระประเมินผลการใช้บังคับรัฐธรรมนูญ
5.5 ให้ความคุ้มครองการใช้อำนาจของ คสช. และรัฐบาลปัจจุบัน โดยบทเฉพาะกาลมาตรา 315 ระบุว่าบรรดาการใด ๆ ที่ได้รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 ว่าเป็นการชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญ ให้ถือว่าการนั้นและการกระทำนั้นชอบด้วยรัฐธรรมนูญนี้
