ปฏิรูปกองทัพ: ขั้นตอนการปฏิรูปสู่ ‘ทหารอาชีพ’

เรื่อง: ภัควดี วีระภาสพงษ์

ภาพ: อนุชิต นิ่มตลุง

ที่มา After Shake.net

ผู้เขียนเคยนำเสนอประเด็น ‘การปฏิรูปกองทัพ’ มาบ้างแล้ว[1]

เรื่องการปฏิรูปกองทัพนับเป็นศาสตร์และศิลป์ที่มีการศึกษากันอย่างเป็นระบบ แง่มุมต่างๆ ก็มีมากมาย รวมทั้งตัวอย่างของประเทศต่างๆ

ในบทความนี้ ผู้เขียนจะสรุปแนวคิดบางส่วนจากเว็บไซต์ creativeworldwide.com ซึ่งเป็นเว็บไซต์รวบรวมวิธีการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งด้วยแนวทางสันติวิธี การปฏิรูปกองทัพก็เป็นประเด็นหนึ่งที่เว็บไซต์นี้ยกเป็นหัวข้อสำคัญหัวข้อหนึ่ง โดยนำเสนอ 5 ประเด็นคือ

การสร้างความเชื่อมั่นระหว่างกองทัพกับพลเรือน ความเป็นทหารอาชีพ การปรับโครงสร้างกองทัพ การลดขนาดกองทัพ และการใช้กองกำลังรักษาสันติภาพ

ในที่นี้ ผู้เขียนจะสรุปความเฉพาะส่วนที่ 2 กล่าวคือ การปฏิรูปกองทัพสู่ความเป็นทหารอาชีพ รวมทั้งนำเสนอความคิดเห็นของผู้เขียนเพิ่มเติมเล็กน้อย

วัตถุประสงค์ของการสร้าง ‘ความเป็นทหารอาชีพ’

ความเป็นทหารอาชีพหรือกองทัพอาชีพ (Professionalization of the Military) เป็นประเด็นที่เคยพูดถึงกันมากในสังคมไทยช่วงหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ 2535 แต่น่าเสียดายที่ไม่มีการปฏิรูปกองทัพในด้านนี้กันอย่างจริงจัง

การสร้างความเป็นทหารอาชีพคือกระบวนการสร้างนิยามใหม่ให้แก่บทบาทของกองทัพและปรับโครงสร้างกองทัพให้เป็นสถาบันที่มีบทบาททางการเมืองน้อยลง ปรับปรุงประสิทธิภาพในการปฏิบัติภารกิจ สร้างวินัยให้แก่ทหารทุกระดับและกำหนดความรับผิดรับชอบที่ทหารมีต่อปฏิบัติการของตน ทั้งนี้ เพื่อให้กองทัพมีความเข้มแข็งมากขึ้น ใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น สร้างความสามัคคีและลดการแบ่งฝักฝ่ายเป็นก๊กเป็นเหล่าในสถาบันกองทัพ

การสร้างความเป็นทหารอาชีพอาจริเริ่มโดยกองทัพหรือรัฐบาลพลเรือนก็ได้ แต่ผู้เขียนเชื่อว่าอีกฝ่ายหนึ่งที่ต้องเข้ามามีบทบาทอย่างมากคือภาคประชาชน ภาคประชาชนต้องทำหน้าที่กดดันรัฐบาลและกองทัพให้ดำเนินการปฏิรูปอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งคอยตรวจสอบว่าการปฏิรูปบรรลุเป้าหมายหรือยัง

ประเด็นสำคัญคือกระบวนการทั้งหมดต้องเกิดขึ้นในบรรยากาศที่เป็นมิตรและรับฟังกันและกันของทุกฝ่าย

ผลลัพธ์ที่คาดหวัง

การสร้างความเป็นทหารอาชีพจะช่วยลดโอกาสในการเกิดรัฐประหาร แก้ปัญหาไม่ให้กองทัพเข้ามาแทรกแซงทางการเมืองหรือเข้ามาหาผลประโยชน์จากการเมือง ส่งเสริมให้กองทัพค้ำจุนระบอบประชาธิปไตยและเคารพสิทธิมนุษยชน ลดแรงต้านทานของกองทัพเมื่อต้องถูกลดขนาดลง

การลดขนาดกองทัพลงจะทำให้ประเทศมีงบประมาณมากขึ้นเพื่อนำมาใช้ในการแก้ไขความขัดแย้งของผู้คนภายในประเทศ ป้องกันการเกิดความขัดแย้งในระยะยาว รวมทั้งอาจช่วยลดปัญหาความขัดแย้งกับประเทศเพื่อนบ้านด้วย

ขั้นตอนต่าง ๆ ในการปฏิรูปสู่ความเป็นทหารอาชีพ

เริ่มต้นด้วยการประเมินอย่างรอบด้านถึงผลประโยชน์ ภัยคุกคาม ภารกิจ สมรรถภาพในการรักษาความมั่นคงของกองทัพ

นิยามบทบาทและภารกิจ ข้อกฎหมายและข้อจำกัดตามรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับกองทัพ รวมทั้งความรับผิดชอบที่มีต่อรัฐ

วางหลักการแนวคิดและวินัยของกองทัพอย่างเป็นทางการ บัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรเกี่ยวกับบทบาท ภารกิจ ยุทธศาสตร์ เป้าหมายและความรับผิดชอบ

3.1 แยกความรับผิดชอบของกองทัพออกจากกองกำลังเพื่อความมั่นคงอื่นๆ (เช่น ตำรวจ หน่วยข่าวกรอง ฯลฯ)

3.2 เน้นภารกิจของกองทัพให้อยู่ที่การป้องกันภัยคุกคามจากภายนอกประเทศ

3.3 ลดหรือจำกัดบทบาทของกองทัพในด้านการบังคับใช้กฎหมายและความมั่นคงภายในประเทศ ปรับองค์กรและโครงสร้างของกองทัพให้สอดคล้องกับบทบาทและภารกิจใหม่

3.4 สร้างมาตรฐานและบรรทัดฐานของวิชาชีพเพื่อพัฒนาสมรรถภาพของกองทัพในการปฏิบัติตามภารกิจใหม่

3.5 กำหนดมาตรฐานและคุณสมบัติของทหารในแง่ของการศึกษา การฝึก ประสบการณ์ อายุ และสุขภาพ

3.6 ปรับโครงสร้างของยศและการเลื่อนตำแหน่ง โดยมีกระบวนการที่โปร่งใสมากขึ้น เพื่อลดระบบอุปถัมภ์ เส้นสายและพวกพ้อง

3.7 นิยามและปรับโครงสร้างการบังคับบัญชาให้ชัดเจน

3.8 ปรับปรุงประสิทธิภาพของระบบศาลทหาร และกำหนดให้กองทัพต้องเข้าสู่ระบบศาลพลเรือนในกรณีที่มีการละเมิดหรือทำร้ายพลเรือน

3.9 ปรับเปลี่ยนตำแหน่งที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ของค่ายทหารและการเคลื่อนกำลังพล
เพิ่มพูนความเป็นทหารอาชีพ

4.1 ปฏิรูปหรือสร้างระบบการศึกษาของวิทยาลัยทหารที่สะท้อนถึงหลักการใหม่

4.2 ฝึกอบรมทหารตามหลักการแนวคิดใหม่

4.3 เพิ่มเงินเดือนและสวัสดิการให้เหมาะสม
สร้างความเข้มแข็งของภาคพลเรือนในการควบคุมกองทัพ

5.1 ฝึกอบรมเจ้าหน้าที่พลเรือนเกี่ยวกับหลักการใหม่และระบบการศึกษาของกองทัพ

5.2 ปรับโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติและฝ่ายความมั่นคง (ตำรวจ กองทัพ หน่วยข่าวกรอง ฯลฯ) เพื่อให้เกิดความชัดเจนในโครงสร้างของอำนาจ

5.3 สร้างระบบให้ฝ่ายนิติบัญญัติคานอำนาจฝ่ายบริหารในด้านที่เกี่ยวข้องกับกิจการของกองทัพ

5.4 บัญญัติกฎหมายให้ชัดเจนถึงอำนาจหน้าที่ในยามสงบกับยามเกิดวิกฤตการณ์หรือเกิดสงคราม

5.5 พลเรือนมีอำนาจตรวจสอบและกำกับดูแลงบประมาณ หน่วยข่าวกรอง การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ โครงสร้างกองกำลัง การเคลื่อนกำลัง การจัดซื้ออาวุธ การเลื่อนตำแหน่งในกองทัพ

5.6 รัฐธรรมนูญต้องมีบทบัญญัติที่ป้องปรามและลงโทษการแข็งข้อหรือการทำรัฐประหารของกองทัพ

5.7 ให้การศึกษาผู้นำพลเรือนเกี่ยวกับประเด็นด้านความมั่นคง

5.8 สร้างและส่งเสริมให้เกิดผู้เชี่ยวชาญด้านการป้องกันประเทศและยุทธศาสตร์ความมั่นคงที่เป็นพลเรือน

การลดการคอร์รัปชั่นในกองทัพและการเข้าไปพัวพันกับผลประโยชน์ด้านธุรกิจ การจ่ายอามิสสินจ้างใด ๆ ให้ทหารเพื่อการเลื่อนตำแหน่ง การจัดซื้อจัดจ้าง การใช้เส้นสายเพื่อเข้าถึงที่ดินหรือสัญญากับรัฐบาล ฯลฯ ถือว่าผิดกฎหมายทั้งสิ้น

ลดการเข้ามาก้าวก่ายการเมืองและส่งเสริมให้กองทัพค้ำจุนประชาธิปไตย

7.1 การศึกษาและการอบรมในกองทัพต้องเน้นการเคารพสิทธิมนุษยชนและสิทธิของพลเรือน

7.2 นายทหารไม่ควรดำรงตำแหน่งในรัฐบาล

7.3 เน้นย้ำให้กองทหารมีความภักดีต่อรัฐมากกว่าภักดีต่อตัวบุคคลหรือกลุ่มพวกในกองทัพ

ในระหว่างการปฏิรูปกองทัพนั้น มีความเสี่ยงอย่างยิ่งที่กองทัพอาจทำรัฐประหารเพื่อรักษาอำนาจ การจัดเรียงขั้นตอนต่างๆ ของการปฏิรูปจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง ผู้เชี่ยวชาญบางคนให้คำแนะนำว่า ขั้นตอนแรกควรเป็นการกำหนดสายการบังคับบัญชา ภารกิจและการคานอำนาจระหว่างกองกำลังความมั่นคงหน่วยต่างๆ ให้ชัดเจนก่อน รวมทั้งสร้างสภาพแวดล้อมที่ส่งเสริมการกำกับดูแลของรัฐบาลพลเรือน การปฏิรูปกองทัพอาจต้องใช้เวลายาวนานและควรดำเนินการด้วยความรอบคอบระมัดระวัง

รัฐบาลพลเรือนที่จะปฏิรูปกองทัพต้องมีความชอบธรรมทางการเมืองและได้รับฉันทามติจากประชาชน เป็นไปได้ที่กองทัพอาจมีข้อแลกเปลี่ยนในการยอมรับการปฏิรูป เช่น ขอความมั่นใจว่ารัฐบาลพลเรือนจะไม่เข้ามาก้าวก่ายกับกิจการภายในกองทัพมากเกินไป กองทัพจะยังมีบทบาทหลักในด้านความมั่นคง (แม้จะมีการนิยามความหมายของความมั่นคงใหม่) หรืออาจเรียกร้องการนิรโทษกรรมสำหรับความผิดในอดีต เป็นต้น

ทั้งหมดนี้เป็นเรื่องที่ทั้งสังคมต้องร่วมกันพิจารณาเพื่อแลกกับการปฏิรูปกองทัพให้เป็นผลสำเร็จ

****************

[1] “ถ้าข้าพเจ้าเป็นรัฐบาลประชาธิปไตย ข้าพเจ้าจะปฏิรูปกองทัพ” http://prachatham.com/article_detail.php?id=291
“การปฏิรูปกองทัพ: กรณีศึกษาประเทศอินโดนีเซีย”https://www.prachatai.org/journal/2013/01/45031