พิชิต ลิขิตกิจสมบูรณ์ : ต้องมีประชามติร่างรัฐธรรมนูญ 2558

ภาพจาก เดลินิวส์

โดย รศ.ดร.พิชิต ลิขิตกิจสมบูรณ์

ร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ได้ก่อให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง ทั้งจากสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ สื่อมวลชน นักการเมืองทั้งอดีตฝ่ายค้านและอดีตฝ่ายรัฐบาล ตลอดจนนักวิชาการ โดยส่วนใหญ่ชี้ให้เห็นถึงข้อบกพร่องหลายประการของร่างรัฐธรรมนูญนี้ ตลอดจนผลกระทบทางการเมืองและความขัดแย้งที่จะติดตามมาหากมีการประกาศใช้และมีการเลือกตั้งตามร่างรัฐธรรมนูญนี้

ความวิตกกังวลและเสียงวิจารณ์ส่วนใหญ่ไปในทิศทางเดียวกันคือ องค์ประกอบและที่มาของสมาชิกวุฒิสภาที่ดูเหมือนหลากหลาย แต่โดยเนื้อแท้แล้วก็เป็นการ “สรรหา” ทั้งหมด การที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งไม่ต้องสังกัดพรรคการเมือง นายกรัฐมนตรีไม่ต้องมาจากสภาผู้แทนราษฎร การเพิ่มองค์กรใหม่มา “ตรวจสอบ” ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอีกมากมายนับสิบองค์กร เช่น สมัชชาคุณธรรม สภาขับเคลื่อนการปฏิรูป คณะกรรมการโยกย้ายข้าราชการ นอกเหนือไปจากองค์กรเดิมที่มีอยู่แล้ว เช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ผู้ตรวจการแผ่นดิน และศาลรัฐธรรมนูญ เป็นต้น รวมทั้งการกำหนดให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญกระทำได้ยาก

ส่วนใหญ่เห็นพ้องกันว่า อนาคตของการเมืองประเทศไทยหลังการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ 2558 นี้จะเต็มไปด้วยความวุ่นวาย ไร้เสถียรภาพอย่างยิ่ง สภาผู้แทนราษฎรจะเต็มไปด้วยพรรคการเมืองขนาดกลาง-เล็กและกลุ่ม “มุ้งการเมือง” จำนวนมาก สมาชิกสภาจะ “เป็นอิสระ” จากทั้งพรรคและกลุ่มของตน การประชุมสภาเพื่อลงมติในญัตติสำคัญ เช่น การลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรี การผ่านพระราชบัญญัติสำคัญต่าง ๆ เหล่านี้ จะเป็นไปด้วยความวุ่นวายยากลำบาก ข้อกล่าวหาว่า สส. “ขายเสียง” ในสภาจะถูกยกขึ้นมาโจมตีกันอีก ซึ่งเคยเกิดขึ้นมาแล้วในรัฐธรรมนูญก่อนปี 2540

คณะรัฐมนตรีจะเป็นรัฐบาลผสมหลายพรรค การที่ต้องรวมพรรคและกลุ่มเล็กกลุ่มน้อยเพื่อตั้งรัฐบาล จะทำให้เกิดข้อกล่าวว่า มีการวิ่งเต้นต่อรองแย่งเก้าอี้รัฐมนตรี ดังที่เคยมีในอดีต นายกรัฐมนตรีที่มาจาก “คนนอก” แทบจะไม่มีอำนาจในการควบคุมรัฐมนตรีที่เป็นนักการเมืองจากพรรคหรือกลุ่มต่าง ๆ ขณะที่รัฐมนตรีก็ไม่มีอำนาจโยกย้ายข้าราชการ ผลก็คือ จะเป็น “รัฐบาลเป็ดง่อย” ที่ไม่มีนโยบายและแนวทางการบริหารที่เป็นหนึ่งเดียว ไม่มีทิศทางร่วมกัน ไม่สามารถบริหารประเทศได้ ขณะที่การดำเนินงานจริงอยู่ในมือข้าราชการกระทรวงที่รัฐมนตรีไม่อาจสั่งการอะไรได้

การจัดตั้งสมัชชาคุณธรรม คณะกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูป คณะกรรมการปฏิรูปภาคส่วนต่าง ๆ ตลอดจนเครือข่าย สภาตรวจสอบภาคพลเมืองจังหวัด รวมกันหลายสิบองค์กร ไม่มีที่มาและองค์ประกอบที่ชัดเจน และคาดว่า จะประกอบด้วย “คนดีที่อ้างคุณธรรมจริยธรรม” แต่ไม่สามารถตรวจสอบได้และไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง คนเหล่านี้เข้ามาใช้ตำแหน่ง สิทธิ งบประมาณของรัฐ และใช้อำนาจตรวจสอบ กระทั่งยื่นถอดถอนนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงได้

เนื่องจากรัฐธรรมนูญเป็นกฎกติกาใหญ่ที่ครอบคลุมทั้งสังคมและมีศักดิ์เหนือกฎหมายอื่น ๆ การแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงต้องทำได้ไม่ง่ายจนเกินไป เพื่อป้องกันการแก้ไขรัฐธรรมนูญแบบฉาบฉวยเพื่อไปสนองผลประโยชน์ระยะสั้น แต่ขณะเดียวกัน การแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ต้องไม่ยากจนเกินไป เพื่อให้รัฐธรรมนูญมีความยืดหยุ่นพอที่จะปรับตัวเข้ากับยุคสมัยและภาวะของบ้านเมืองที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งเพื่อแก้ความขัดแย้งใหญ่ที่ในที่สุดแล้วไม่สามารถยุติได้ภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญเดิม

แต่ร่างรัฐธรรมนูญ 2558 กลับกำหนดให้การแก้ไขใด ๆ ทำได้ยาก คือให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถตีตกร่างแก้ไขได้ทันที หรือให้ร่างแก้ไขต้องผ่านประชามติ ทำให้รัฐธรรมนูญกลายเป็นกรอบกติกาที่แข็งทื่อ ตายตัว ไม่ยืดหยุ่นพอที่จะให้ความขัดแย้งในระบบได้หาทางแก้ไขตนเองภายในกรอบกติกาได้ กฎกติกาข้อใดที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงหรือก่อให้เกิดความขัดแย้งไม่รู้จบ ก็ไม่อาจปรับเปลี่ยนแก้ไขจากภายในตัวรัฐธรรมนูญได้โดยง่ายและทันท่วงที

ภาพจาก Students-Politics.Blogspot

แทบทุกฝ่ายจึงวิจารณ์ไปในทางเดียวกันว่า ร่างรัฐธรรมนูญ 2558 นี้จะก่อให้เกิดปัญหารัฐบาลไม่สามารถบริหารกิจการบ้านเมืองให้ราบรื่นได้ การเมืองไม่มีเสถียรภาพ ยุบสภาแล้วเลือกตั้งบ่อยครั้งมากขึ้น ความขัดแย้งที่ถูกกดทับไว้ในปัจจุบันก็จะปะทุขึ้นอีกหลังเลือกตั้ง และเมื่อเกิดความขัดแย้งขึ้น ก็จะ “ถึงทางตัน” ได้โดยง่าย ซึ่งก็หลีกไม่พ้นที่จะเกิดความวุ่นวายบนท้องถนน ไปจนถึงเกิดรัฐประหารซ้ำอีกจนได้

แม้ว่า จะยังมีขั้นตอนที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญต้องนำเอาข้อเสนอแนะไปปรับปรุงร่างรัฐธรรมนูญ แล้วนำเข้าสู่การพิจารณาของสภาปฏิรูปแห่งชาติอีกครั้ง แต่แนวโน้มคือ คณะกรรมาธิการคงจะแก้ไขในส่วนที่ไม่ใช่สาระสำคัญ โดยปัญหาสำคัญข้างต้นจะยังคงอยู่ในร่างสุดท้าย ฉะนั้น การที่จะรอจนถึงคราวที่ร่างสุดท้ายเข้าสู่สภาปฏิรูปแห่งชาติอีกครั้งจึงอาจจะสายเกินไป ทั้งมีแนวโน้มว่า สภาปฏิรูปแห่งชาติจะลงมติรับร่างรัฐธรรมนูญนี้ในที่สุด เพราะหากไม่รับ สภาปฏิรูปชุดปัจจุบันก็จะต้องยุติลงทันที

จึงได้มีข้อเสนอจากหลายฝ่าย ทั้งนักการเมืองและนักวิชาการ ให้มีการลงเสียงประชามติว่า ประชาชนจะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญนี้ เพื่อเป็นด่านสุดท้ายก่อนที่ร่างนี้จะผ่านไปสู่การนำขึ้นทูลเกล้าและประกาศใช้ต่อไป นี่เป็นข้อเสนอที่มีน้ำหนักและอาจเป็นทางออกไปจากวิกฤตร่างรัฐธรรมนูญนี้ได้ เพื่อให้โอกาสประชาชนได้ศึกษาร่างรัฐธรรมนูญโดยละเอียด ได้ถกเถียง แสดงความคิดเห็น แล้วตัดสินใจด้วยตนเองว่า จะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญนี้

แม้ว่า รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 จะไม่มีขั้นตอนการลงเสียงประชามติในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญก็ตาม แต่รัฐธรรมนูญชั่วคราวก็เปิดช่องให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ โดยให้คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และคณะรัฐมนตรีร่วมกันเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญชั่วคราว เข้าสู่ที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำการแก้ไขรัฐธรรมนูญชั่วคราว โดยระบุว่า หลังจากที่สภาปฏิรูปแห่งชาติลงมติรับร่างรัฐธรรมนูญ 2558 แล้ว ก็ให้มีการลงเสียงประชามติว่าด้วยร่างรัฐธรรมนูญก่อน ต่อเมื่อประชามติมีผลเป็น “รับร่าง” แล้ว จึงจะนำร่างนั้นขึ้นทูลเกล้า

ถ้าผลการลงประชามติคือ ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ก็จะต้องมีกระบวนร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งหมดทันที ซึ่งจะต้องไม่หวนกลับไปสู่กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่โดยคณะกรรมาธิการยกร่างและสภาปฏิรูปชุดใหม่ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 เพราะกระบวนการดังกล่าวไม่มีความน่าเชื่อถือและขาดความชอบธรรมไปแล้วจากการไม่ผ่านประชามติ ในประเด็นนี้ ก็มีข้อเสนอใหม่ที่หลากหลาย ทั้งให้นำรัฐธรรมนูญฉบับเก่า เช่น ฉบับ 2540 หรือ 2550 มาปรับใช้แล้วเลือกตั้งทันที หรือข้อเสนอให้จัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ แล้วจึงค่อยมีการเลือกตั้ง

ภาพจาก ประชาไท

ทั้งนี้ ผู้กุมอำนาจควรจะต้องรับฟังกระแสความคิดเห็นและข้อเสนอให้มีการลงเสียงประชามติ เพราะหากดึงดันไม่ให้มีการลงเสียงประชามติ แล้วมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2558 ฉบับสภาปฏิรูปไปในที่สุด ปัญหาความขัดแย้งใหญ่ที่ถูกอำนาจรัฐประหารกดไว้ชั่วคราวก็จะปะทุกลับขึ้นมาอีก และครั้งนี้จะเป็นความขัดแย้งใหญ่ว่าด้วยความไม่ชอบธรรมของรัฐธรรมนูญ 2558 รวมถึงการเลือกตั้งและการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้

ตีพิมพ์ครั้งแรกใน “โลกวันนี้วันสุข”
ฉบับวันศุกร์ที่ 8 พฤษภาคม 2558