ที่มา ilaw
หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 24 มิถุนายน 2475 ถึงปัจจุบัน สยาม/ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญรวม 18 ฉบับ และกำลังจะมีฉบับที่ 19 หลังจากพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เผยโรดแมป 3 ขั้น (road map) สู่ประชาธิปไตยเมื่อปลายเดือนมิถุนายนที่ผ่านว่าจะนำร่างรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย เพื่อลงพระปรมาภิไธยให้มีผลบังคับใช้ภายในเดือนกรกฎาคม 2557 นี้
ทั้งนี้สยาม/ประเทศไทย มีการรัฐประหารโดยทหาร 12 ครั้ง และการรัฐประหารแต่ละครั้งนำมาซึ่งการยกเลิกรัฐธรรมนูญเดิม 9 ครั้ง ดังนี้
ที่มา: วันรัฐประหาร >>> นายกรัฐมนตรีที่โดนล้ม >>> หัวคณะรัฐประหาร >>> วันประกาศใช้รัฐ/ธรรมนูญใหม่
(ครั้งที่ 1) 8 พ.ย. 2490 >>> ล้มถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ >>> ผิน ชุณหะวัณ >>> ใช้รธน 9 พ.ย. 2490
(ครั้งที่ 2) 29 พ.ย. 2494 >>> ล้มควง อภัยวงศ์ >>> ป. พิบูลสงคราม >>> ใช้รธน 8 มี.ค. 2495
(ครั้งที่ 3) 20 ต.ค. 2501 >>> ล้มถนอม กิตติขจร >>> สฤษดิ์ ธนะรัชต์ >>> ใช้ธนป 23 ม.ค. 2502
(ครั้งที่ 4) 17 พ.ย. 2514 >>> ล้มถนอม กิตติขจร >>> ถนอม กิตติขจร >>> ใช้ธนป 15 ธ.ค. 2515
(ครั้งที่ 5) 6 ต.ค. 2519 >>> ล้มเสนีย์ ปราโมช>>>สงัด ชลออยู่ >>> ใช้รธน 22 ต.ค. 2519
(ครั้งที่ 6) 20 ต.ค. 2520 >>> ล้มธานินทร์ กรัยวิเชียร >>> สงัด ชลออยู่ >>> ใช้ธนป 9 พ.ย. 2520
(ครั้งที่ 7) 23 ก.พ. 2534 >>> ล้มชาติชาย ชุณหะวัน >>> สุนทร คงสมพงษ์ >>> ใช้ธนป 1 มี.ค. 2534
(ครั้งที่ 8) 19 ก.ย. 2549 >>> ล้มทักษิณ ชินวัตร >>> สนธิ บุญยรัตกลิน >>> ใช้รธน 1 ต.ค. 2549
(ครั้งที่ 9) 22 พ.ค. 2557 >>> ล้มยิ่งลักษณ์ ชินวัตร >>> ประยุทธ์ จันทร์โอชา >>> ???
หมายเหตุ: รธน.ย่อมาจาก รัฐธรรมนูญ, ธนป.ย่อมาจาก ธรรมนูญ
การยกเลิกรัฐธรรมนูญเดิมและร่างรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวขึ้นใหม่ เป็นธรรมเนียมปฏิบัติของคณะรัฐประหาร เนื้อสาระสำคัญภายในรัฐธรรมนูญชั่วคราวในห้วงเวลากว่าเจ็ดทศวรรษมีความคล้ายความต่างกับอยู่บ้างขึ้นอยู่กับบริบทสังคมในช่วงเวลานั้น
ณ ขณะนี้ประเทศไทยกำลังจะมีรัฐธรรมนูญอีกฉบับ จึงน่าย้อนกลับไปดูเนื้อหาของรัฐธรรมนูญหลังรัฐประหารแต่ละฉบับเพื่อเปรียบเทียบและให้เห็นถึงแนวโน้มรัฐธรรมนูญใหม่ที่กำลังจะกำเนิดขึ้นว่าจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร ทั้งนี้จะทำการเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญหลังรัฐประหาร 7 ฉบับ คือ
(1) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉะบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490
(2) ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502
(3) ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515
(4) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519
(5) ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520
(6) ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534
และ (7)รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549
โดยยกเว้นรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 ที่ยังมิได้ประกาศใช้บังคับและรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 (แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495) เนื่องจากไม่ได้มีโครงสร้างแบบรัฐธรรมนูญชั่วคราว
หมายเหตุ: ต่อจากนี้ไปจะขอเรียกว่า "รัฐธรรมนูญชั่วคราว" เพื่อลดความสับสนในชื่อรัฐธรรมนูญและธรรมนูญฉบับรัฐประหารแต่ละฉบับ
นายกรัฐมนตรีมาจากการแต่งตั้ง
คงเป็นเรื่องมหัศจรรย์หากหลังรัฐประหารประเทศไทยมีนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง ด้วยเหตุนี้นับตั้งแต่รัฐประหารปี 2490 เป็นต้นมา รัฐธรรมนูญหลังรัฐประหารทุกครั้งที่มาของนายกรัฐมนตรีจะมาจากการแต่งตั้ง
เช่น รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2502 มาตรา 14 บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง...มีหน้าที่บริหารประเทศ” หรือ รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2534 มาตรา21 “พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งตามคำกราบบังคมทูลของประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ(หัวหน้าคณะรัฐประหาร)...มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินเป็นต้น”
อีกด้านหนึ่งคือการถอดถอนนายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2490, 2502, 2520, 2534 และ 2549 ให้อำนาจพระมหากษัตริย์และหัวคณะรัฐประหารมีอำนาจปลดนายกรัฐมนตรีได้ ขณะฉบับอื่นมิได้ระบุไว้
รัฐมนตรีจะเป็นข้าราชการประจำไม่ได้
พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา กำลังจะเกษียณอายุราชการในเดือนกันยายน 2557 พร้อมกันนั้น พล.อ.ประยุทธ์เองก็เป็นตัวเก็งในการขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเองด้วย ทำให้มีกระแสข่าวว่าอาจมีการต่ออายุราชการในตำแหน่งผู้บัญชาการทหารบกของเขาออกไปเพื่อควบสองตำแหน่ง ด้วยเหตุนี้จึงมีกระแสว่าอาจมีการเขียนคุณสมบัติให้ "ข้าราชการเป็นรัฐมนตรีได้" ทั้งนี้หากย้อนกลับไปมีเพียงรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2490 และ 2519 เท่านั้นที่ระบุว่ารัฐมนตรีจะเป็นข้าราชการประจำไม่ได้ในขณะที่รัฐธรรมนูญที่เหลือมิได้ระบุไว้ชัดเจนในเรื่องนี้
นายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการ หรือกระทำการใดๆ และให้คำสั่งนั้นชอบด้วยกฎหมาย
เสียงเชียร์จากผู้สนับสนุน คสช.ที่ต้องการเห็นการปฏิรูปแก้ปัญหาประเทศที่มีประสิทธิภาพรวดเร็ว และไม่ต้องการเห็นการรัฐประหารครั้งนี้เสียของอีกครั้ง ทำให้เกิดกระแสข่าวความพยายามปัดฝุ่น “มาตรา 17” ของรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2502 กลับใช้อีกครั้ง โดยมาตรานี้ระบุว่า
“ในระหว่างที่ใช้ธรรมนูญนี้ ในกรณีที่นายกฯ เห็นสมควร เพื่อประโยชน์ในการระงับหรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักร หรือราชบัลลังก์ หรือการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลาย ก่อกวน หรือคุกคามความสงบที่เกิดขึ้นภายในหรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ให้นายกฯ โดยมติของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการ หรือกระทำการใดๆได้ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำเช่นว่านั้นเป็นคำสั่งหรือการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อนายกรัฐมนตรีได้สั่งการหรือกระทำการใดไปตามความในวรรคก่อนแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีแจ้งให้สภาทราบ”
มาตรานี้เปิดโอกาสให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจเบ็ดเสร็จและสามารถใช้อำนาจตามอำเภอใจจนอาจนำไปสู่การละเมิดสิทธิมนุษยชน และขาดการตรวจสอบถ่วงดุล ตัวอย่างในอุดมคติของเผด็จการรุ่นน้องอย่าง จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ซึ่งเป็นผู้ให้กำเนิดมาตรานี้และใช้อย่างได้ผล โดยผลงานของจอมพลสฤษดิ์ คือ การใช้มาตรา 17 ประหารชีวิตคน 11 คน โดยไม่ผ่านการพิสูจน์ความผิดผ่านกระบวนการยุติธรรมเลย
นอกจากรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2502 บทบัญญัติดังกล่าวยังคงสืบทอดต่อเนื่องในรัฐธรรมนูญหลังการรัฐประหารอีกสามฉบับ คือ รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2515 (มาตรา 17),2519 (มาตรา 21) และ 2520 (มาตรา 27)
คณะรัฐประหารมีส่วนร่วมในการปกครองกับรัฐบาล
โดยธรรมเนียมปกติของการรัฐประหารในช่วงหลัง ทหารผู้นำการยึดอำนาจจะไม่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเองเพื่อลดแรงต่อต้านจากภายในและภายนอกประเทศ กระนั้นก็ตามเพื่อความมั่นคงและผลประโยชน์ของคณะผู้ก่อการเองทำให้คณะรัฐประหารต้องคงสถานะของตัวเองไว้ในรัฐธรรมนูญใหม่ร่วมทำงานกับรัฐบาลในทางใดทางหนึ่ง
รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2520 มาตรา 18 “สภานโยบายแห่งชาติมีหน้าอำนาจหน้าที่กำหนดแนวนโยบายแห่งรัฐและให้ความคิดเห็นแก่คณะรัฐมนตรี” และรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2534 มาตรา 19 “สภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติมีอำนาจหน้าที่ร่วมกับคณะรัฐมนตรีในการกำหนดนโยบายบริหารราชการแผ่นดิน...และเสนอแนะให้ความคิดเห็นในเรื่องต่างๆ” ทั้งสองฉบับให้อำนาจคณะรัฐประหารมีส่วนในการกำหนดนโยบายบริการประเทศร่วมกับรัฐบาล
ขณะที่ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2519 มาตรา 18 “ให้มีสภาที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรีคณะหนึ่ง ซึ่งประกอบด้วยบุคคลในคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน...ให้คณะรัฐมนตรีและสภาที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรีร่วมกำหนดนโยบายเกี่ยวกับความมั่นคงแห่งชาติ” และรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2549 มาตรา 34 ที่บัญญัติว่า “เพื่อประโยชน์ในการรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ...ประธานคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติหรือนายกรัฐมนตรีอาจขอให้มีการประชุมร่วมกัน...เพื่อรวมพิจารณาและแก้ไขปัญหาใดๆ” ทั้งสองฉบับนี้เป็นประเด็นเรื่องความมั่นคงเท่านั้น
ประเด็นเดียวกันสำหรับรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 พล.อ.อ.ประจิน จั่นตอง รองหัวหน้า คสช.กล่าวว่า “คสช. ยังคงอยู่และต้องช่วยกันทำงานต่อไปในช่วงระยะเวลาหนึ่ง โดยทำหน้าที่ร่วมกัน ทุกอย่างกำลังดำเนินไปตามโรดแมปของหัวหน้า คสช. ระยะที่ 2 มีการร่างรัฐธรรมนูญปกครองประเทศชั่วคราว ก็จะมีการตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) คณะรัฐมนตรี (ครม.) สภาปฎิรูปแห่งชาติ (สปช.) โดยทำงานร่วมกับ คสช. ที่ยังคงดำรงอยู่ และทำงานคู่ขนานกันไปจนกว่าจะหมดหน้าที่” ในแง่นี้มีความเป็นไปได้รัฐธรรมนูญชั่วคราวจะมีแนวโน้มที่น่าจะรวบอำนาจในมือ คสช.ให้มากที่สุด เพื่อให้การบริหารงานเป็นไปสะดวกและบรรลุเป้าหมาย ทั้งนี้บทเรียนของรัฐธรรมนูญปี 2549 ที่คณะมนตรีความมั่งคงแห่งชาติ (คมช.) สามารถควบคุมรัฐบาลได้ไม่มากนักน่าจะเป็นบทเรียนที่ดีของ คสช. ทั้งนี้การรวบอำนาจโดยไม่แบ่งปันกับกลุ่มอื่นเลยอาจทำให้ คสช.ถูกกดดันมากขึ้นซึ่งนี่เป็นข้อเสีย
มีวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร
รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2490 เป็นฉบับเดียวที่ระบุให้มีสองสภา คือวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร โดยวุฒิสภามาจากการแต่งตั้ง ส่วนสภาผู้แทนฯ มาจากการเลือกตั้ง ที่น่าสนใจคือ พระมหากษัตริย์สามารถยุบสภาผู้แทนราษฎรได้
สภานิติบัญญัติแห่งชาติจากการแต่งตั้ง
คณะรัฐประหารทุกคณะมีข้ออ้างสำคัญเพื่อรักษาระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข แน่นอนว่ารัฐสภาคือสัญลักษณ์ที่แสดงความเป็นประชาธิปไตย ทำให้รัฐธรรมนูญทุกฉบับต้องบัญญัติให้มีสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อตรากฎหมาย ไม่ต้องพูดถึงการตรวจสอบที่เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นยากมาก สำหรับรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2502 สภานิติบัญญัติและสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นสภาเดียวกัน ขณะที่รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2519 เรียก "สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน" ขณะที่ข่าวแววถึงสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ของรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 จะมาจากการแต่งตั้งโดย คสช. รวม 200 คน
ทีมร่างรัฐธรรมนูญใหม่
การรัฐประหารทุกครั้งต้องฉีกรัฐธรรมนูญทิ้ง และเป็นธรรมเนียมที่ต้องมีรัฐธรรมนูญชั่วคราวเพื่อเตรียมพร้อมไปสู่รัฐธรรมนูญใหม่ที่สมบูรณ์กว่า ด้วยเหตุนี้รัฐธรรมนูญชั่วคราวแต่ละฉบับ จึงกำหนดให้มีคณะกรรมการหรือสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้น โดยในแต่ละฉบับมีรายละเอียดแตกต่างกันไป กล่าวคือ ถ้าไม่ใช่การคัดเลือกด้วยกระบวนการใหม่ก็เป็นสภานิติบัญญัติเลือกขึ้นมา ทั้งนี้มีรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2 ฉบับ คือ ปี 2514 และ 2519 เท่านั้นที่ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอร่างรัฐธรรมนูญถาวรได้เอง
สำหรับรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 มีรายงานว่าจะมีคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร รวม 45 คน โดยการแต่งตั้งจาก คสช.
ส่วนประเด็นใหม่เรื่องสภาปฏิรูปประเทศ (สปร.) มีรวม 250 คน มาจากการสรรหาโดยคณะกรรมการจังหวัด จังหวัดละ 1 คน รวม 77 คน ส่วน 143 คนให้มาจากการสรรหาโดยคณะกรรมการ 10 ชุด เลือกผู้เหมาะสมในแต่ละวิชาชีพ ชุดละ 50 คน และนำรายชื่อทั้ง 500 คนนั้น เสนอให้ คสช.เลือกอีกครั้ง
ประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญ
มีเพียงรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2549 ฉบับเดียวเท่านั้นที่ให้มีการจัดทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร (ปี 2550) น่าสนใจว่ารัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ที่กำลังจะเกิดขึ้นจะมีการกำหนดให้ทำประชามติเพื่อรับร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่จะตามหรือไม่? ซึ่งแนวโน้มมีความเป็นไปได้ที่จะไม่มีการลงประชามติ เนื่องจากมีความเสี่ยงที่จะไม่ผ่านประชามติหากเทียบเคียงกับคะแนนเสียงของพรรคเพื่อไทยในการเลือกตั้งทั่วไปปี 2554 ทั้งนี้หากไม่มีการทำประชามติจะส่งผลต่อวิกฤตความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญใหม่แน่นอน
นิรโทษกรรมคณะรัฐประหาร
ตั้งแต่รัฐธรรมนูญชั่วคราว ปี 2515 เป็นต้นมา คณะรัฐประหารต้องเขียนบทบัญญัติยกเว้นความผิดให้ตัวเองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ เนื่องจากการรัฐประหารที่เกิดขึ้นเป็นการกระทำที่ผิดกฎหมาย ทั้งนี้เพื่อป้องกันถูกเช็คบิลจากฝ่ายตรงข้ามทางการเมืองในภายหลัง สิ่งที่น่าจับตาคือประเด็นนิรโทษกรรมซึ่งคาดการได้ว่าต้องเกิดขึ้นแน่นอนจะกลายเป็นประเด็นร้อนแรงในทางการเมืองอันใกล้นี้หรือไม่?
รับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
จะด้วยความเต็มใจหรือความจำเป็นบางอย่างก็ตามในรัฐธรรมนูญชั่วคราว ปี 2490 2519 และ 2549 บัญญัติเรื่องสิทธิเสรีภาพไว้ในรัฐธรรมนูญ (ทั้งนี้ไม่ต้องกล่าวถึงในทางปฏิบัติว่าสิทธิเสรีภาพได้รับการคุ้งครองจริงหรือไม่) เป็นที่น่าสังเกตว่ารัฐธรรมนูญชั่วคราวที่รับรองเรื่องสิทธิเสรีภาพ นั้นเป็นผลต่อเนื่องจากการล้มรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับก่อนหน้าที่ได้ชื่อว่ามีความเป็นประชาธิปไตยสูง คือ รัฐธรรมนูญปี 2498, 2517 และ 2540 กล่าวถึงรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 มีความเป็นไปได้ที่จะยังมีบทบัญญัติในทำนองนี้อยู่ เหตุคือ คสช.น่าจะต้องการภาพลักษณ์ที่ดีเพื่อให้เป็นที่ยอมรับในสายตานานาชาติ
...
เรื่องเกี่ยวข้อง...
