“ส่วนราชการในพระองค์” : คสช. สร้างหน่วยงานพิเศษที่ตรวจสอบไม่ได้ ทำลายระบอบประชาธิปไตยฯ
เมื่อ 19 ก.ค. 2564
โดย iLaw
การออกแบบสังคมแทบจะเป็นเรื่องเดียวกันกับกระบวนการออกกฎหมาย เมื่อการจัดวางโครงสร้างหน่วยงานของรัฐ การจัดสรรงบประมาณ รวมทั้งการวางบทบาทหน้าที่ ต้องทำผ่านกระบวนการออกกฎหมายทั้งการเขียนรัฐธรรมนูญ การออกพระราชบัญญัติ และกฎหมายลูกที่ตามมา ซึ่งตลอดระยะเวลาห้าปี นับตั้งแต่ 22 พฤษภาคม 2557 เมื่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทำรัฐประหาร ก็ได้สร้างระบบกฎหมายของตัวเองขึ้นทำให้ประเทศไทยตกอยู่ใน “สภาวะยกเว้น” ที่การเขียนกฎหมายทั้งหมดและการวางทิศทางให้สังคมไทยอยู่ในมือของคนกลุ่มเดียว และการออก “กฎหมายที่เกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์” ก็เป็นหนึ่งในผลงานเด็ดที่ คสช. สร้างขึ้นในช่วงสภาวะยกเว้นนี้
หัวหน้าคณะรัฐประหาร พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา สร้าง “สภาวะยกเว้น” สำหรับการออกกฎหมายขึ้น โดยการแต่งตั้งคณะกรรรมการร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้มีชัย ฤชุพันธ์ หนึ่งในสมาชิก คสช. นั่งเป็นประธาน แต่งตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ทำหน้าที่พิจารณาออกพระราชบัญญัติ เป็นสภาที่เต็มไปด้วยทหารและอดีตทหารมากกว่าครึ่ง และยังดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีด้วยตัวเอง จึงมีอำนาจออกกฎหมายลำดับรอง เช่น พระราชกฤษฎีกา ด้วยตัวเอง
การปฏิรูปการบริหารข้าราชการในพระองค์ เกิดขึ้นอย่างสำคัญภายใต้สภาวะยกเว้นนี้ และเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ที่สุดนับตั้งแต่พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา โดยการออกกฎหมายสำคัญสามฉบับ ดังนี้
๐ รัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งร่างขึ้นโดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) นำโดยมีชัยฤชุพันธ์ และถูกบังคับผ่านประชามติ ที่ คสช. จัดขึ้นแบบปิดกั้นข้อมูลข่าวสาร
๐ พระราชบัญญัติจัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 ที่ผ่านการพิจารณาโดย สนช. ด้วยการประชุมลับ
๐ พระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ พ.ศ. 2560 (พ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ) ที่พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และเป็นผู้รักษาการตามกฎหมาย
กฎหมายทั้งสามฉบับสรุปใจความสำคัญได้ว่า วางฐานขึ้นเพื่อ ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจจัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์และบริหารงานบุคคล ภายใต้องค์กรที่ตั้งใหม่ ชื่อว่า “ส่วนราชการในพระองค์” ที่รับงบประมาณจากรัฐ แต่ไม่ใช่ส่วนราชการ ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ ระบบกฎหมายอื่นเข้าไปตรวจสอบไม่ได้ และเปิดช่องให้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ก้าวล่วงขัดกับหลักการของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
ไล่เรียงจุดกำเนิด “ส่วนราชการในพระองค์” จากรัฐธรรมนูญ-กฎหมายยุคสนช.
รัฐธรรมนูญ 2560 ประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 6 เมษายน 2560 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทย ที่กล่าวถึง “การจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์” ซึ่งเขียนไว้ในมาตรา 15 วรรคสอง ดังนี้
“การจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยตามที่บัญญัติไว้ในพระราชกฤษฎีกา”
โดยเนื้อหาเช่นในมาตรา 15 วรรคสองนั้น “ไม่เคยมีปรากฏมาก่อน” ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ หน้า เพียงแต่กำหนดว่า “การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่ง ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย” แต่ไม่เคยกำหนดไปถึง “การจัดระเบียบบริหารและการบริหารงานบุคคลข้าราชการในพระองค์” ด้วย
1 พฤษภาคม พ.ศ. 2560 ภายหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญไม่ถึงหนึ่งเดือนเต็ม ก็มีการประกาศพระราชบัญญัติจัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของ สนช. มาโดยการประชุมลับ และไม่เปิดเผยรายงานการประชุม โดยตลอดระยะเวลาการพิจารณา ตั้งแต่การจัดทำร่าง การเสนอ และการอภิปรายเพื่อลงมติ ประชาชนไม่สามารถรับรู้ได้เลยว่า สภา “ตรายาง” ลงมติกันด้วยเหตุและผลอย่างไรบ้าง
พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ ทำให้ชื่อของ “ส่วนราชการในพระองค์” ปรากฏขึ้นเป็นครั้งแรกในระบบกฎหมาย เป็นกฎหมายที่ช่วย “กรุยทาง” ก่อนการออกพระราชกฤษฎีกาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 15 วรรคสอง โดยพ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ มาตรา 4 วรรคสาม กำหนดว่า ส่วนราชการในพระองค์ “ไม่เป็นส่วนราชการ” ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และ “ไม่เป็นหน่วยงานของรัฐ” ตามกฎหมายอื่นใด หมายความว่า ไม่ใช่ทั้งหน่วยงานแบบกระทรวงและกรม และไม่เป็นรัฐวิสาหกิจ หรือองค์การมหาชนด้วย
10 พฤษภาคม 2560 อีกเพียงเก้าวันถัดมา ราชกิจจานุเบกษาก็ประกาศพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามความรัฐธรรมนูญ มาตรา 15 คือพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ ซึ่งมีเนื้อหาสอดรับกับการโอนย้ายกิจการและอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานอื่นไปยังส่วนราชการในพระองค์ ตามที่พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ออกมาก่อนหน้านี้
รื้อทิ้งกฎหมายเดิม สถาปนาระบบใหม่ด้วย พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์
ในหมายเหตุท้ายพ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ ระบุถึงเหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวไว้ว่า
“เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ โดยที่สำนักราชเลขาธิการ สำนักพระราชวัง และกรมราชองครักษ์และหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ กระทรวงกลาโหม เป็นส่วนราชการที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับราชการในพระองค์และพระราชกรณียกิจขององค์พระมหากษัตริย์และพระบรมวงศานุวงศ์ ซึ่งต้องถวายงานตามโบราณราชประเพณีและพระราชอัธยาศัย การปฏิบัติราชการจึงแตกต่างจากส่วนราชการของฝ่ายบริหารทั่วไป กรณีจึงสมควรกำหนดฐานะของส่วนราชการดังกล่าวขึ้นใหม่ ให้เป็นส่วนราชการในพระองค์โดยปฏิบัติราชการขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์ มีการจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลเป็นการเฉพาะให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย เพื่อให้การบริหารราชการในพระองค์เหมาะสมและสอดคล้องกับภารกิจของราชการในพระองค์ และสอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้”
พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ ยังออกมาเพื่อ “กรุยทาง” ให้แก่พระราชกฤษฎีกาที่ออกตามรัฐธรรมนูญมาตรา 15 วรรคสอง โดยกำหนดให้ เมื่อพระราชกฤษฎีกาประกาศใช้
สอง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ลักษณะ 5 ข้าราชการพลเรือนในพระองค์ และมาตรา 127 ซึ่งกำหนดให้การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการพลเรือนในพระองค์พ้นจากตำแหน่งให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย (ดูพ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ก่อนยกเลิกมาตราดังกล่าวได้ที่นี่ และหลังยกเลิกมาตราดังกล่าวที่นี่)
สาม พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 มาตรา 10 (3) และ (4) มาตรา 14 มาตรา 14/1 และมาตรา 42 (6) (7) และ (8) และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งกำหนดให้กรมราชองครักษ์และหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ เป็นส่วนราชการในกระทรวงกลาโหม (ดูพ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 ก่อนยกเลิกมาตราดังกล่าวได้ที่นี่ และหลังยกเลิกมาตราดังกล่าวที่นี่)
ให้พระมหากษัตริย์แต่งตั้ง-ปลดตามพระราชอัธยาศัย ไม่มีผู้ลงนามรับสนองฯ
หลักการพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้ (The King Can Do No Wrong) ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข มีหลักสำคัญว่า การกระทำใดๆ ของพระมหากษัตริย์ ไม่ว่าจะเป็บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการอันเกี่ยวกับราชการแผ่นดินต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอ ตัวอย่างเช่น การประกาศใช้พระราชบัญญัติมาจากการพิจารณาตัดสินใจของรัฐสภา แม้พระมหากษัตริย์ต้องทรงลงพระปรมาภิไธย แต่ก็ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เพราะพระมหากษัตริย์ไม่ใช่ผู้ริเริ่มใช้อำนาจทำสิ่งนั้นเองโดยตรง แต่เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยแทนประชาชน ซึ่งผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการจะเป็นผู้รับผิดชอบในการกระทำเรื่องนั้นแทนพระมหากษัตริย์ พระมหากษัตริย์จึงทำผิดไม่ได้
ก่อนมีรัฐธรรมนูญ 2560 และก่อนมีการตั้ง “ส่วนราชการในพระองค์” รัฐธรรมนูญฉบับก่อหน้านี้ เก้าฉบับ เคยกำหนดให้พระมหากษัตริย์สามารถแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งได้ตามพระราชอัธยาศัย ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2492 รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 รัฐธรรมนูญ 2511 รัฐธรรมนูญ 2517 รัฐธรรมนูญ 2521 รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 แต่การใช้พระราชอำนาจดังกล่าวมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
รัฐธรรมนูญ 2492 กำหนดให้ผู้ลงนามรับสนองฯ คือ องคมนตรี ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาไม่ได้กำหนดตัวผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือปลดข้าราชการในพระองค์ไว้เป็นการเฉพาะ จึงต้องให้รัฐมนตรีคนหนึ่งเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
ก่อนการตั้ง “ส่วนราชการในพระองค์” ขึ้นมาโดย คสช. นั้น เดิมหน่วยงานที่ปฏิบัติภารกิจเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ คือ สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ มีสถานะเป็นหน่วยงานราชการ อยู่ภายใต้โครงสร้างของอำนาจบริหาร โดยในพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทะบวง กรม พุทธศักราช 2484 มาตรา 24 และ มาตรา 25 กำหนดให้สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขานุการในพระองค์ มีสถานะเป็นทะบวงการเมือง อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี ต่อมาในพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2506 มาตรา 31 (3) (4) กำหนดให้สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ เป็นทบวงการเมือง มีฐานะเป็นกรม ในมาตรา 34 และมาตรา 35 ระบุชัดว่าทั้งสองหน่วยงานอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี
พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534 มาตรา 33 (3) (4) กำหนดให้สำนักพระราชวัง สำนักราชเลขาธิการ เป็นส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และในมาตรา 33 วรรคท้าย ระบุสถานะของทั้งสองหน่วยงานว่ามีฐานะเป็นกรม ในมาตรา 35 และมาตรา 36 กำหนดว่าทั้งสองหน่วยงานอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี ส่วนกฎหมายฉบับต่อมา พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มาตรา 46 (1) (2) ได้กำหนดให้ สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ เป็นส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และในมาตรา 46 วรรคสามกำหนดให้ทั้งสองหน่วยงานมีฐานะเป็นกรม อยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี
จากประวัติศาสตร์กฎหมายของไทย จะเห็นได้ว่า แม้พระมหากษัตริย์จะสามารถแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งได้ แต่หน่วยงานที่ข้าราชการเหล่านั้นสังกัด อยู่ภายใต้ระบบบริหาร และมีนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารเป็นผู้บังคับบัญชามาตลอด ผู้ที่ใช้อำนาจบริหารแท้จริงคือ “ฝ่ายบริหาร” พระมหากษัตริย์ไม่สามารถใช้อำนาจได้โดยลำพัง แต่ต้องกระทำโดยคำแนะนำของฝ่ายบริหาร ซึ่งกรณีนี้คือนายกรัฐมนตรี ดังนั้น การแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งในอดีต จึงต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ สอดคล้องกับหลักการที่คุ้มครองให้พระมหากษัตริย์ทรงทำผิดไม่ได้ และสอดคล้องกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
ตัวอย่าง จากยุคก่อน “ส่วนราชการในพระองค์” ที่ปรากฏว่าพระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือให้พ้นจากตำแหน่งต้องมีผู้ลงนามรับสนอง เช่น ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2538 ระบุว่า มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งหม่อมหลวงพีระพงศ์ เกษมศรี จากตำแหน่งรองราชเลขาธิการ ให้ดำรงตำแหน่งราชเลขาธิการ ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ก็คือ บรรหาร ศิลปอาชา นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น หรือประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 26 กรกฎาคม 2547 ระบุว่า มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ พระราชทานพระบรมราชานุมัติให้กำหนดตำแหน่งและแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนในพระองค์ ให้ดำรงตำแหน่งในระดับที่สูงขึ้น จึงแต่งตั้ง นายสมคราม ทรัพย์เจริญ ให้ดำรงตำแหน่งแพทย์ประจำพระองค์ ในระดับที่สูงขึ้น ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ คือ พันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น
ขณะที่การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งในยุคที่มี “ส่วนราชการในพระองค์” แล้วนั้น กลับแตกต่างไป โดยพระมหากษัตริย์มีอำนาจจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลตามพระราชอัธยาศัย หรืออาจกล่าวได้ว่า พระมหากษัตริย์มีอำนาจบริหารองค์กรที่ชื่อว่า “ส่วนราชการในพระองค์” พระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งจึงไม่ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เนื่องจากพระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจบริหารนั้นโดยพระองค์เอง
ตัวอย่างเช่น พระบรมราชโองการ ให้ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารพ้นจากตำแหน่ง ถอดฐานันดรศักดิ์ และยศทหาร ตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรรามาธิบดีศรีสินทรมหาวชิราลงกรณ พระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี พ้นจากตำแหน่งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหาร ถอดฐานันดรศักดิ์และยศทหาร ตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา ตั้งแต่วันที่ 20 ตุลาคม 2562 สะท้อนให้เห็นว่าพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจบริหารข้าราชการในพระองค์ได้อย่างอิสระ
ถึงแม้ว่าพระราชอำนาจดังกล่าวจะมีฐานที่มาจากรัฐธรรมนูญ แต่การที่กฎหมายจากยุค คสช. กำหนดไว้ดังนี้ ก็เท่ากับให้อำนาจพระมหากษัตริย์สามารถใช้อำนาจบริหารได้โดยไม่ต้องมีฝ่ายบริหารที่มีความเชื่อมโยงกับประชาชนเป็นผู้รับผิดชอบ ส่งผลให้พระมหากษัตริย์สามารถใช้อำนาจได้อย่างอิสระ ไม่สอดคล้องกับการจำกัดพระราชอำนาจภายใต้กฎหมาย
เจาะลึกหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัย พระมหากษัตริย์เป็นผู้บัญชาการสูงสุด
พ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ กำหนดโครงสร้างองค์กรของส่วนราชการในพระองค์ ให้ประกอบไปด้วยสามส่วนราชการ มีฐานะเป็นนิติบุคคล ขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์ จำแนกได้ ดังนี้
หนึ่ง สำนักงานองคมนตรี มีหน้าที่สนับสนุนภารกิจขององคมนตรีในการปฏิบัติหน้าที่ถวายพระมหากษัตริย์และการอื่นตามพระราชอัธยาศัย มีเลขาธิการองคมนตรีซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตามพระราชอัธยาศัยเป็นผู้บังคับบัญชาและรับผิดชอบการปฏิบัติราชการ ในกิจการที่เกี่ยวกับบุคคลภายนอก ให้เลขาธิการองคมนตรีเป็นผู้แทนของสำนักงานองคมนตรี
สอง สำนักพระราชวัง มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการในพระองค์ทั่วไป การเลขานุการในพระองค์ การจัดการพระราชวังและงานพระราชพิธี การดูแลรักษาทรัพย์สินของพระมหากษัตริย์และการอื่นตามพระราชอัธยาศัย โดยมีเลขาธิการพระราชวังซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมแต่งตั้งตามพระราชอัธยาศัยเป็นผู้รับผิดชอบการปฏิบัติราชการ ซึ่งจากข้อมูลที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ปัจจุบันพลอากาศเอก สถิตย์พงษ์ สุขวิมล ดำรงตำแหน่งเลขาธิการพระราชวัง และอีกตำแหน่งคือผู้อํานวยการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
สาม หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (หน่วยบัญชาการฯ) มีหน้าที่วางแผน อำนวยการประสานงาน บังคับบัญชา ควบคุม กำกับดูแลและปฏิบัติงานในการถวายอารักขาและถวายพระเกียรติองค์พระมหากษัตริย์ พระราชินี พระรัชทายาท พระบรมวงศานุวงศ์ และบุคคลอื่นตามที่พระมหากษัตริย์ทรงมอบหมาย รวมทั้งการปฏิบัติหน้าที่ทางพระราชพิธีตามที่ได้รับมอบหมาย และการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในเขตพระราชฐาน
แม้หน่วยบัญชาการฯ จะอยู่ภายใต้ส่วนราชการในพระองค์เช่นเดียวกับสำนักงานองคมนตรีและสำนักพระราชวัง แต่มีข้อแตกต่าง คือ หน่วยบัญชาการฯ มีการบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์ ตามที่มาตรา 8 วรรคสอง ของพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ กำหนดว่า “ให้หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์มีการบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์”
นอกจากพระมหากษัตริย์จะเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของหน่วยบัญชาการฯ แล้วยังมีสมาชิกพระราชวงศ์และผู้ที่สัมพันธ์กับพระราชวงศ์อย่างใกล้ชิด ดำรงตำแหน่งระดับบังคับบัญชาส่วนราชการดังกล่าว ตามที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงแต่งตั้ง โดยมีรายละเอียดดังนี้
1) พลเอกหญิง สมเด็จพระนางเจ้าสุทิดา พัชรสุธาพิมลลักษณ พระบรมราชินี ทรงดำรงตำแหน่ง รองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ เป็นผลจากพระบรมราชโองการในราชกิจจานุเบกษาประกาศแต่งตั้งพลเอกหญิง สุทิดา วชิราลงกรณ์ ณ อยุธยา ดำรงตำแหน่ง รองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พลเอกพิเศษ) ลงวันที่ในประกาศ 10 ธันวาคม 2560 ให้มีผลย้อนหลังตั้งแต่ 1 สิงหาคม 2560
ทั้งนี้ ก่อนที่จะดำรงตำแหน่งรองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการฯ ตามประกาศข้างต้น เดิมมีประกาศพระบรมราชโองการ ลงวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา 9 มิถุนายน 2560 ให้พลเอกหญิง สุทิดา วชิราลงกรณ์ ณ อยุธยา นายทหารสัญญาบัตร สังกัดหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ ตําแหน่ง รองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พลเอก) เป็น รองสมุหราชองครักษ์กรมราชองครักษ์ (อัตราเงินเดือน น.9) รับราชการสนองพระเดชพระคุณ ตั้งแต่วันที่ 6 มิถุนายน 2560
หมายความว่า เดิมพลเอกหญิง สุทิดา วชิราลงกรณ์ ณ อยุธยา ได้ดำรงตำแหน่งรองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการฯ อยู่ก่อน แล้วเปลี่ยนไปเป็นรองสมุหราชองครักษ์ และกลับมาเป็นรองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการฯ อีกครั้ง
2) พลเอกหญิง สมเด็จพระเจ้าลูกเธอเจ้าฟ้าพัชรกิติยาภา นเรนทิราเทพยวดี กรมหลวงราชสาริณีสิริพัชร มหาวัชรราชธิดา ทรงดำรงตำแหน่ง เสนาธิการกองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พลเอก) และพระราชพระยศ จากเดิมพลโท เป็นพลเอก ประกาศวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2564 กำหนดให้มีผลย้อนหลังไปหนึ่งวัน คือ 2 กุมภาพันธ์ 2564
ก่อนหน้านี้ สมเด็จพระเจ้าลูกเธอเจ้าฟ้าพัชรกิติยาภา นเรนทิราเทพยวดี กรมหลวงราชสาริณีสิริพัชร มหาวัชรราชธิดา เป็นร้อยเอกหญิง ได้รับพระราชทานยศพลตรีหญิง ตามที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 5 มีนาคม 2561 กำหนดให้มีผลตั้งแต่ 4 มีนาคม 2561 เป็นต้นไป
ภายหลังจากได้รับพระราชทานยศพลตรีหญิงแล้ว พระเจ้าหลานเธอ พระองค์เจ้าพัชรกิติยาภา ได้รับพระราชทานการแต่งตั้งเป็นนายทหารราชองครักษ์พิเศษ ตามประกาศเรื่อง แต่งตั้งนายทหารราชองครักษ์พิเศษ ลงวันที่ 5 มีนาคม 2561 โดยให้มีผลย้อนหลัง ตั้งแต่ 4 มีนาคม 2561
ต่อมา ได้รับพระราชทานพระยศเป็นพลโทหญิงตามที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 30 กันยายน 2562 โดยให้มีผลตั้งแต่ 27 กันยายน 2562
3) พลตรีหญิง เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี รองผู้บังคับการ กรมทหารรักษาวังมหาดเล็ก ราชวัลลภรักษาพระองค์ กองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ และผู้บังคับกองพันราชสำนัก กรมทหารรักษาวังมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ กองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์
สำหรับกรณีของเจ้าคุณพระสินีนาฏ มีความแตกต่างจากกรณีอื่น โดยมีลำดับสถานะที่ปรากฏในราชกิจจานุเบกษา ดังนี้
17 สิงหาคม 2560 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ ประกาศ เรื่อง ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์เป็นกรณีพิเศษ โดยเนื้อหาในประกาศดังกล่าว ระบุว่ามีพระราชโองการโปรดเกล้าฯ พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ให้แก่ พันเอกหญิง สินีนาฏ วงศ์วชิราภักดิ์ ตําแหน่งประจําหน่วยทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ นั่นหมายความว่าในขณะนั้นเจ้าคุณพระสินีนาฏได้ปฏิบัติงานในหน่วยบัญชาการฯ อยู่แล้ว
24 พฤษภาคม 2562 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ประกาศ เรื่อง พระราชทานยศทหารชั้นนายพล และแต่งตั้งข้าราชบริพารในพระองค์ให้ดำรงตำแหน่ง ประกาศดังกล่าวมีใจความว่า ให้ยศทางทหารจากเดิมที่เป็นพันเอก (พิเศษ) หญิง เป็นพลตรีหญิง และดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการกองปฏิบัติการกิจการราชสำนัก กรมกิจการวัง (อ) ทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ กรมฝ่ายเสนาธิการกองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตราพลตรี) ปฏิบัติหน้าที่ รองผู้บังคับการ กรมทหารรักษาวังมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ กองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ และผู้บังคับกองพันราชสำนัก กรมทหารรักษาวังมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ กองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์
28 กรกฎาคม 2562 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ ประกาศ เรื่อง สถาปนาเจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี สาระสำคัญคือการสถาปนา พลตรีหญิง ท่านผู้หญิงสินีนาฏ วงศ์วชิราภักดิ์ ขึ้นเป็น เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี นอกจากนี้แล้ว ในประกาศดังกล่าวยังได้ระบุถึงการปฏิบัติหน้าที่ในหน่วยบัญชาการฯ ของพลตรีหญิง ท่านผู้หญิงสินีนาฏ ซึ่งยังปฏิบัติงานเช่นเดิมกับในประกาศวันที่ 24 พฤษภาคม 2562
21 ตุลาคม 2562 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ ประกาศ เรื่อง ให้ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารพ้นจากตำแหน่ง ถอดฐานันดรศักดิ์ และยศทหาร ตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา โดยประกาศดังกล่าวระบุว่าพระบาทสมเด็จพระปรเมนทรรามาธิบดีศรีสินทรมหาวชิราลงกรณ พระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี พ้นจากตำแหน่งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหาร ถอดฐานันดรศักดิ์และยศทหาร ตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา ตั้งแต่วันที่ 20 ตุลาคม 2562 ดังนั้น ในช่วงเวลาดังกล่าว เจ้าคุณพระสินีนาฏจึงไม่ได้ดำรงตำแหน่งใดในหน่วยบัญชาการฯ อีกต่อไป
29 สิงหาคม 2563 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ ประกาศ เรื่อง แต่งตั้งให้ดำรงฐานันดรศักดิ์และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรรามาธิบดีศรีสินทรมหาวชิราลงกรณ พระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัว มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ นางสาวสินีนาฏ วงศ์วชิราภักดิ์ ดำรงฐานันดรศักดิ์ เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี กับตำแหน่งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารและยศทหาร และได้รับพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา สืบเนื่องตลอดมา โดยให้ถือว่า ไม่เคยถูกถอดถอนฐานันดรศักดิ์กับตำแหน่งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารและยศทหารและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรามาก่อน ตั้งแต่วันที่ 28 สิงหาคม 2563
ดังนั้น จึงต้องถือว่า เจ้าคุณพระสินีนาฏ ยังคงดำรงตำแหน่งต่างๆ ในหน่วยบัญชาการฯ ตามในประกาศลงวันที่ 24 พฤษภาคม 2562 และประกาศลงวันที่ 28 กรกฎาคม 2562
ทั้งนี้ ความเคลื่อนไหวครั้งสำคัญที่เกี่ยวข้องกับหน่วยบัญชาการฯ คือ การออกพระราชกำหนดโอนอัตรากำลังพล และงบประมาณบางส่วนของกองทัพบก กองทัพไทย กระทรวงกลาโหม ไปเป็นของหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ซึ่งเป็นส่วนราชการในพระองค์ พ.ศ. 2562 ซึ่งกำหนดให้โอนอัตรากำลังพลและงบประมาณบางส่วนของกองทัพบกกองทัพไทย กระทรวงกลาโหม ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับกรมทหารราบที่ 1 มหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ และกรมทหารราบที่ 11 มหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ ไปเป็นของหน่วยบัญชาการฯ
ไร้กลไกกำกับวินัย เปิดช่องข้าราชการในพระองค์เสี่ยงผลประโยชน์ทับซ้อน
สำหรับข้าราชการพลเรือน ข้าราชการตำรวจ ข้าราชการครู ข้าราชการตุลาการ ข้าราชการอัยการ กฎหมายประกันสิทธิและคุ้มครองสถานะข้าราชการในบางเรื่องให้สูงกว่าประชาชนทั่วไป เช่น การกำหนดความผิดฐานดูหมิ่นเจ้าพนักงาน หรือการกำหนดโทษให้การทำร้ายเจ้าพนักงานขณะปฏิบัติหน้าที่มีโทษสูงกว่าการทำร้ายร่างกายปกติ แต่ขณะเดียวกัน กฎหมายก็กำกับ “วินัยข้าราชการ” ด้วย ซึ่งการฝ่าฝืนวินัยข้าราชการ อาจถูกลงโทษทางวินัย กระทบต่อเงินเดือน ตำแหน่ง หรือแม้กระทั่งสถานะความเป็นข้าราชการ
ตัวอย่างการกำกับวินัยของข้าราชการ เช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 มาตรา 59 (2) กำหนดให้ข้าราชการตุลาการจะต้องไม่เป็นกรรมการ ผู้จัดการ ที่ปรึกษากฎหมาย หรือดำรงตำแหน่งอื่นใดที่มีลักษณะงานคล้ายคลึงกันในห้างหุ้นส่วนบริษัท พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. 2553 มาตรา 67 (6) กำหนดห้ามไม่ให้ข้าราชการอัยการเป็นกรรมการ ผู้จัดการ ที่ปรึกษากฎหมาย หรือดำรงตำแหน่งอื่นใดในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทหรือกิจการอื่นใดที่มีลักษณะทำนองเดียวกับห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่มีวัตถุประสงค์มุ่งหาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน หรือเป็นที่ปรึกษาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือดำรงตำแหน่งอื่นใดในลักษณะเดียวกัน ส่วนกรณีของข้าราชการพลเรือน พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 83 (6) กำหนดห้ามข้าราชการพลเรือนสามัญเป็นกรรมการผู้จัดการ หรือผู้จัดการ หรือดำรงตำแหน่งอื่นใดที่มีลักษณะงานคล้ายคลึงกันนั้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัท ทั้งที่เพื่อป้องกัน “ผลประโยชน์ทับซ้อน” และการใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่เอื้อประโยชน์ให้ตัวเองหรือพวกพ้องโดยทุจริต
สำหรับข้าราชการในพระองค์ของ “ส่วนราชการในพระองค์” นั้น ตามพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ กำหนดให้ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารมีสถานภาพเป็นทหารตามกฎหมายว่าด้วยวินัยทหาร และกฎหมายอื่นๆ และข้าราชการในพระองค์ฝ่ายตำรวจให้มีสถานภาพเป็นข้าราชการตำรวจตามกฎหมายว่าด้วยตำรวจแห่งชาติ ซึ่งในพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 ก็มีบทบัญญัติที่กำหนดวินัยข้าราชการตำรวจไว้ ดังนั้นข้าราชการในพระองค์ทั้งสองฝ่ายดังกล่าว ยังต้องปฏิบัติตามวินัยข้าราชการทหารและวินัยข้าราชการตำรวจเช่นเดียวกับทหารและตำรวจสังกัดหน่วยงานอื่นๆ
ขณะที่องคมนตรีและข้าราชการในพระองค์ฝ่ายพลเรือน ซึ่งเป็นข้าราชการในพระองค์เช่นเดียวกับข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารและข้าราชการในพระองค์ฝ่ายตำรวจนั้น ในพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ กลับไม่ระบุถึงการกำกับวินัยข้าราชการดังกล่าวไว้
ผลของการไม่กำกับวินัยข้าราชการในพระองค์ฝ่ายพลเรือนในพระองค์ คือ ข้าราชการดังกล่าวจะไม่ถูกกำกับวินัยตามหลักเกณฑ์เดียวกับข้าราชการอื่นในหน่วยงานรัฐ จะเห็นได้จากการที่พลอากาศเอก สถิตย์พงษ์ สุขวิมล เลขาธิการพระราชวัง เป็นประธานคณะกรรมการบริษัทปูนซิเมนต์ไทย จำกัด (มหาชน) หรือ SCG ซึ่งมีพระบาทสมเด็จพระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ และเป็นกรรมการที่ไม่เป็นผู้บริหาร ของธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน) ซึ่งมีพระบาทสมเด็จพระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ เป็นต้น
โอนย้ายกำลังข้ามหน่วยงานได้แม้ “ส่วนราชการในพระองค์” จะไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ
ถึงแม้ว่า “ส่วนราชการในพระองค์” จะไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ ไม่ใช่ส่วนราชการ และ “ข้าราชการในพระองค์” จะไม่ใช่ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่รัฐตามนิยามของกฎหมายอื่น แต่พ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ มาตรา 14 กำหนดว่า การโอนข้าราชการในพระองค์ไปเป็นข้าราชการฝ่ายอื่น หรือการโอนข้าราชการฝ่ายอื่นมาเป็นข้าราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยและให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อให้มีการโอนตามพระราชอัธยาศัยต่อไป
จะเห็นได้ว่า แม้ส่วนราชการในพระองค์ จะหลุดพ้นไปจากระบบราชการปกติ แต่ก็ยังมีจุดเกาะเกี่ยวกับหน่วยงานรัฐอื่นๆ ผ่านการโอนย้ายข้าราชการ ซึ่งตั้งแต่ก่อตั้งส่วนราชการในพระองค์ จนถึง 30 มิถุนายน 2564 มีการโอนข้าราชการจากส่วนราชการหรือหน่วยงานรัฐอื่นมาสังกัดส่วนราชการในพระองค์แล้วอย่างน้อยสามครั้ง ดังนี้
ครั้งที่หนึ่ง ให้พลเอก อภิรัชต์ คงสมพงษ์ จากผู้บัญชาการทหารบก ดำรงตำแหน่ง รองเลขาธิการพระราชวัง ระดับ 11 หมายเลข 5 และให้พันตำรวจเอก ณรัชต์ เศวตนันทน์ อธิบดีกรมราชทัณฑ์ ดำรงตำแหน่ง รองเลขาธิการพระราชวัง ระดับ 11 หมายเลข 7 ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 30 กันยายน 2563 อันเป็นวันสิ้นปีงบประมาณรายจ่ายประจำปี และตัดรอบเกษียณอายุราชการ กรณีนี้เป็นการโอนย้ายข้าราชการที่เกษียณอายุราชการให้มาดำรงตำแหน่งในส่วนราชการในพระองค์
ครั้งที่สอง รับโอนข้าราชการฝ่ายอัยการเป็นข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหาร คือ พลโทหญิง สมเด็จพระเจ้าลูกเธอ เจ้าฟ้าพัชรกิติยาภา นเรนทิราเทพยวดี กรมหลวงราชสาริณีสิริพัชร มหาวัชรราชธิดา อัยการผู้เชี่ยวชาญ สำนักงานอัยการภาค 2 สำนักงานอัยการสูงสุด ทรงดำรงตำแหน่ง เสนาธิการกองบัญชาการ ทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พลเอก) และพระราชทานพระยศเป็น พลเอกหญิง โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2564 ให้มีผลตั้งแต่ 2 กุมภาพันธ์ 2564
ครั้งที่สาม รับโอนนายทหารสัญญาบัตรเป็นข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหาร คือ พลตรี สมบัติ ธัญญะวัน ผู้อำนวยการสำนักงานพัฒนาภาค 1 หน่วยบัญชาการทหารพัฒนา กองบัญชาการกองทัพไทย (อัตรา พลตรี) ย้ายมาสังกัด หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ ดำรงตำแหน่ง นายทหารปฏิบัติการพิเศษ สำนักงานนายทหารปฏิบัติการพิเศษในพระองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว หน่วยบัญชาการ ถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พลโท) และพระราชทานยศ พลโท โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา 8 กุมภาพันธ์ 2564 ให้มีผลตั้งแต่ 5 กุมภาพันธ์ 2564
ปี 2564 พระราชทานยศข้าราชการในพระองค์อย่างน้อย 115 คน
ในช่วงไตรมาสแรกของปี 2564 มีพระบรมราชโองการที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาต่อเนื่องอยู่รวม 14 ครั้ง ปรากฏอยู่ในหน้าสื่อหลายสำนัก ซึ่งพระบรมราชโองการหลายฉบับนั้น ล้วนแต่มีเนื้อหาที่ระบุถึงการพระราชทานยศให้แก่ข้าราชการในพระองค์ ทั้งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารและข้าราชการในพระองค์ฝ่ายตำรวจ
จากพระบรมราชโองการทั้งหมด 14 ฉบับ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมพระราชทานยศแก่ข้าราชการในพระองค์รวม 114 คน และมีอีกหนึ่ง
คนที่ได้รับพระราชทานยศทหารชั้นนายพล และแต่งตั้งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารให้ดำรงตำแหน่ง ทั้งหมดล้วนได้รับพระราชทานยศโดยการกำหนดผล “ย้อนหลัง” ไปจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาด้วย ดังนี้
เมื่อไม่ใช่หน่วยงานรัฐ จึงตัดขาดจากระบบตรวจสอบ
การกำหนดสถานะของ “ส่วนราชการในพระองค์” ไม่ให้เป็นส่วนราชการ และหน่วยงานของรัฐ ส่งผลให้ส่วนราชการในพระองค์ที่ตั้งขึ้นโดยระบบกฎหมายของ คสช. กลายเป็นหน่วยงานที่ไม่มีสถานะที่ชัดเจน ขาดความเชื่อมโยงกับกฎหมายอื่นๆ ที่บังคับใช้กับหน่วยงานของรัฐอยู่แล้ว และทำให้องค์กที่มีอำหนาจหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลการทำงานของฝ่ายบริหาร ป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ ไม่สามารถเข้ามาตรวจสอบส่วนราชการในพระองค์ได้
พ.ร.ป.ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 (พ.ร.ป.ป.ป.ช.) เป็นกฎหมายหลักที่กำหนดกลไกตรวจสอบการทุจริตของเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) มีอำนาจหน้าที่ไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ และกำหนดหลักเกณฑ์การยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน ตรวจสอบและเปิดเผยผลการตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินของบุคคลในตำแหน่งสำคัญ
แต่กลไกดังกล่าวก็ไม่อาจบังคับใช้ได้กับข้าราชการในพระองค์ภายใต้สังกัดส่วนราชการในพระองค์ เนื่องจากพ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ มาตรา 4 วรรคท้าย กำหนดว่า บทกฎหมายใดที่บัญญัติถึงคำว่าข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ มิให้หมายความรวมถึงข้าราชการในพระองค์ อีกทั้งในพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ ก็ไม่ได้กำหนดให้ข้าราชการในพระองค์มีสถานะเป็นข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่รัฐตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ดังนั้น ข้าราชการในพระองค์ จึงไม่ถูกตรวจสอบตามกลไกในของ ป.ป.ช.
ด้านพ.ร.ป.ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 เป็นกฎหมายอีกหนึ่งฉบับที่กำหนดกลไกตรวจสอบการเงินองค์กรของรัฐหรือองค์กรที่ได้รับเงินอุดหนุนทางใดทางหนึ่งจากรัฐ ซึ่งเรียกว่า “หน่วยรับตรวจ” โดยการตรวจสอบนี้มีอยู่สามมิติ ได้แก่ หนึ่ง การตรวจสอบงบการเงิน ทั้งการจัดเก็บรายได้ การรับ การใช้จ่าย การใช้ประโยชน์ การเก็บรักษา สอง ตรวจว่าการใช้จ่ายเงินหรือการใช้ประโยชน์นั้นเป็นไปตามวัตถุประสงค์ ประหยัด เกิดผลสัมฤทธิ์ และมีประสิทธิภาพหรือไม่ สาม รายงานการเงินของหน่วยรับตรวจ
ทั้งนี้ “หน่วยรับตรวจ” ที่จะอยู่ภายใต้กลไกการตรวจสอบของพ.ร.ป. ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน มาตรา 4 กำหนดไว้ ดังนี้
(1) กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกซื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเป็นกระทรวง ทบวง หรือกรม
(2) หน่วยงานของราชการส่วนภูมิภาค
(3) หน่วยงานของราชการส่วนท้องถิ่น
(4) รัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและตามกฎหมายอื่น
(5) ทุนหมุนเวียน
(6) หน่วยงานอื่นของรัฐ
(7) หน่วยงานที่รัฐมิได้จัดตั้งขึ้นแต่ได้รับเงินอุดหนุน หรือได้รับเงินหรือทรัพย์สินลงทุนจากหน่วยรับตรวจตาม (1) (2) (3) (4) หรือ (6) ซึ่งสถานะของการเป็นหน่วยรับตรวจนั้น จะจำกัดเฉพาะส่วนที่เกี่ยวกับเงินอุดหนุนหรือกิจการดังกล่าว
(8) หน่วยงานอื่นใดหรือกิจการใดที่มีกฎหมายกำหนดให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้ตรวจสอบ หรือที่มีกฎหมายกำหนดให้มีสิทธิร้องขอให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้ตรวจสอบ
อย่างไรก็ดี พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ มาตรา 4 วรรคสาม กำหนดให้ส่วนราชการในพระองค์ไม่เป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และไม่เป็นหน่วยงานของรัฐตามกฎหมายอื่นใด จึงไม่เข้าข่ายเป็นหน่วยรับตรวจ ตามนิยาม (1) (2) (3) (6) อีกทั้งส่วนราชการในพระองค์ไม่ใช่ทุนหมุนเวียน ไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ จึงไม่เข้าข่ายเป็นหน่วยรับตรวจตาม (4) และ (5) และพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ ก็ไม่ได้มีบทบัญญัติที่เปิดทางให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเข้ามาตรวจสอบส่วนราชการในพระองค์ จึงกลายเป็นว่ากลไกตามพ.ร.ป.ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน ก็ไม่สามารถนำไปใช้กับส่วนราชการในพระองค์ได้เช่นกัน
นอกจากเรื่องการใช้จ่ายงบประมาณที่ไม่อาจตรวจสอบได้ตามระบบกฎหมายปกติแล้ว ความรับผิดถ้าหากข้าราชการในพระองค์กระทำละเมิด ไม่ว่าโดยจงใจหรือไม่จงใจ ก่อให้เกิดความเสียหายจาการปฏิบัติหน้าที่ ก็ยังไม่ชัดเจนว่าจะสามารถเรียกร้องความเสียหายได้ตามระบบกฎหมายแบบใด
ตามระบบปกติ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 ที่กำหนดว่า หาก “เจ้าหน้าที่” ซึ่งหมายถึง ข้าราชการ ลูกจ้าง พนักงาน กระทำละเมิดต่อบุคคลภายนอกในระหว่างปฏิบัติหน้าที่ หน่วยงานรัฐจะต้องเป็นผู้รับผิดในความเสียหายนั้น และหน่วยงานก็ยังสามารถไปไล่เบี้ยจากเจ้าหน้าที่ผู้ก่อความเสียหายได้ในภายหลัง หากเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดต่อผู้อื่นโดยไม่ได้จงใจหรือประมาทเลินเล่อแต่ไม่ร้ายแรง หน่วยงานรัฐก็จะไล่เบี้ยกับเจ้าหน้าที่ไม่ได้ กฎหมายดังกล่าวมีขึ้นเพื่อมุ่งหมายจะประกันสิทธิเจ้าหน้าที่ ไม่ให้ต้องรับผิดเป็นการส่วนตัว และประกันสิทธิของประชาชนว่าจะได้รับการชดเชยความเสียหายแน่ๆ แต่กลไกดังกล่าวไม่สามารถนำไปใช้กับข้าราชการในพระองค์ได้
สำหรับแง่มุมของข้าราชการในพระองค์ ซึ่งก็ต้องปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาไม่ต่างจากหน่วยงานรัฐอื่น ตามระบบกฎหมายปกติ เจ้าหน้าที่รัฐจะได้รับความคุ้มครองโดยพ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ถ้าหากมีกรณีเจ้าหน้าที่ถูกสั่งลงโทษโดยไม่เป็นธรรมก็สามารถยื่นอุทธรณ์คำสั่งได้ ถ้าเป็นกรณีที่คำสั่งนั้นออกที่ผู้ออกคำสั่งไม่มีอำนาจหรือหรือเป็นคำสั่งที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือออกโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือเป็นการใช้ดุลยพินิจโดยมิชอบ ก็สามารถฟ้องศาลปกครองให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้นได้ แต่การที่ “ส่วนราชการในพระองค์” ไม่ใช่ส่วนราชการ ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ ทำให้ไม่ตกอยู่ภายใต้นิยาม “หน่วยงานทางปกครอง” ตามพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ศาลปกครองจึงไม่สามารถเข้ามาตรวจสอบส่วนราชการในพระองค์ได้ หากเกิดกรณีที่ผู้บังคับบัญชาออกคำสั่งโดยไม่ถูกต้อง เช่น การโยกย้าย การลงโทษทางวินัย ก็ยังไม่ชัดเจนว่าข้าราชการในพระองค์จะสามารถโต้แย้งคำสั่งตามระบบกฎหมายใดได้
แม้ไม่ใช่หน่วยงานรัฐ แต่ยังรับงบประมาณแผ่นดิน
แม้ว่าส่วนราชการในพระองค์จะแยกขาดจากกลไกการตรวจสอบ พระมหากษัตริย์มีอิสระในการใช้อำนาจบริหาร แต่การดำเนินการของส่วนราชการในพระองค์นั้นยังต้องอาศัย “งบประมาณแผ่นดิน” อยู่
พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ มาตรา 5 กำหนดให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการจัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ส่วนราชการในพระองค์เพื่อปฏิบัติภารกิจด้านต่างๆ ขณะที่รายได้ของส่วนราชการในพระองค์ไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน และในพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ มาตรา 16 กำหนดว่า ในการจัดทำคำของบประมาณ ให้สำนักพระราชวังเป็นผู้รวบรวมความต้องการใช้งบประมาณจากส่วนราชการในพระองค์แต่ละหน่วย เพื่อจัดทำเป็นคำของบประมาณของส่วนราชการในพระองค์ แล้วแจ้งต่อคณะรัฐมนตรีในการพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้แก่ส่วนราชการในพระองค์ต่อไป
กรณีรายได้ของหน่วยงานรัฐอื่น ที่ต้อง “นำส่งคลัง” หมายความว่า จะกลายเป็นรายได้แผ่นดิน และถูกนำไปใช้เป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปีต่อไป แต่รายได้ของ “ส่วนราชการในพระองค์” เมื่อไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน จึงกลายเป็นว่าส่วนราชการในพระองค์ “รับงบประมาณ” แต่เพียงอย่างเดียว หากประกอบกิจการที่มีรายรับเข้ามาบ้าง ไม่ว่ามากหรือน้อยก็ไม่ถูกนำส่งคลังเพื่อไปจัดสรรใช้แก่หน่วยงานอื่นๆ ด้วย
สำหรับงบประมาณที่ส่วนราชการในพระองค์ได้รับอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดิน เป็นดังนี้
อย่างไรก็ดี เนื่องจากสภาวะเศรษฐกิจที่หดตัวจากผลกระทบของโควิด-19 และการประมาณการการจัดเก็บรายได้ของรัฐที่คาดว่าในปีงบประมาณ 2565 รัฐน่าจะจัดเก็บรายได้ได้ลดลง จึงทำให้การตั้งงบประมาณปี 2565 ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ. 2565 อยู่ที่ 3.1 ล้านล้านบาท ซึ่งลดลงจากปีงบประมาณ 2564 ราว 185,962 ล้านบาท หรือ 5.7% ทำให้ภาพรวมงบประมาณหลายๆ หน่วยรับงบประมาณลดลงไปด้วย โดยในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ. 2565 มีการตั้งงบประมาณสำหรับส่วนราชการในพระองค์ที่ 8,761 ล้านบาท ลดลงจากปีงบประมาณ 2564 ราว 219 ล้านบาท คิดเป็น 2.4%
ทั้งนี้การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ. 2565 ในชั้นคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีของสภาผู้แทนราษฎร (กรรมาธิการงบประมาณ) จะมีการเปิดให้หน่วยรับงบประมาณเข้ามาชี้แจงด้วย โดยในการพิจารณาครั้งนี้ มีการจัดให้ “ส่วนราชการในพระองค์” เข้ามาชี้แจงและต้องส่งเอกสารประกอบ ซึ่งกลไกนี้น่าจะเป็นกลไกเดียวที่มีอยู่ที่อาจจะตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของส่วนราชการในพระองค์ได้
เรื่องที่เกี่ยวข้อง:
การออกแบบสังคมแทบจะเป็นเรื่องเดียวกันกับกระบวนการออกกฎหมาย เมื่อการจัดวางโครงสร้างหน่วยงานของรัฐ การจัดสรรงบประมาณ รวมทั้งการวางบทบาทหน้าที่ ต้องทำผ่านกระบวนการออกกฎหมายทั้งการเขียนรัฐธรรมนูญ การออกพระราชบัญญัติ และกฎหมายลูกที่ตามมา ซึ่งตลอดระยะเวลาห้าปี นับตั้งแต่ 22 พฤษภาคม 2557 เมื่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทำรัฐประหาร ก็ได้สร้างระบบกฎหมายของตัวเองขึ้นทำให้ประเทศไทยตกอยู่ใน “สภาวะยกเว้น” ที่การเขียนกฎหมายทั้งหมดและการวางทิศทางให้สังคมไทยอยู่ในมือของคนกลุ่มเดียว และการออก “กฎหมายที่เกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์” ก็เป็นหนึ่งในผลงานเด็ดที่ คสช. สร้างขึ้นในช่วงสภาวะยกเว้นนี้
หัวหน้าคณะรัฐประหาร พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา สร้าง “สภาวะยกเว้น” สำหรับการออกกฎหมายขึ้น โดยการแต่งตั้งคณะกรรรมการร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้มีชัย ฤชุพันธ์ หนึ่งในสมาชิก คสช. นั่งเป็นประธาน แต่งตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ทำหน้าที่พิจารณาออกพระราชบัญญัติ เป็นสภาที่เต็มไปด้วยทหารและอดีตทหารมากกว่าครึ่ง และยังดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีด้วยตัวเอง จึงมีอำนาจออกกฎหมายลำดับรอง เช่น พระราชกฤษฎีกา ด้วยตัวเอง
การปฏิรูปการบริหารข้าราชการในพระองค์ เกิดขึ้นอย่างสำคัญภายใต้สภาวะยกเว้นนี้ และเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ที่สุดนับตั้งแต่พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา โดยการออกกฎหมายสำคัญสามฉบับ ดังนี้
๐ รัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งร่างขึ้นโดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) นำโดยมีชัยฤชุพันธ์ และถูกบังคับผ่านประชามติ ที่ คสช. จัดขึ้นแบบปิดกั้นข้อมูลข่าวสาร
๐ พระราชบัญญัติจัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 ที่ผ่านการพิจารณาโดย สนช. ด้วยการประชุมลับ
๐ พระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ พ.ศ. 2560 (พ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ) ที่พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และเป็นผู้รักษาการตามกฎหมาย
กฎหมายทั้งสามฉบับสรุปใจความสำคัญได้ว่า วางฐานขึ้นเพื่อ ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจจัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์และบริหารงานบุคคล ภายใต้องค์กรที่ตั้งใหม่ ชื่อว่า “ส่วนราชการในพระองค์” ที่รับงบประมาณจากรัฐ แต่ไม่ใช่ส่วนราชการ ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ ระบบกฎหมายอื่นเข้าไปตรวจสอบไม่ได้ และเปิดช่องให้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ก้าวล่วงขัดกับหลักการของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
ไล่เรียงจุดกำเนิด “ส่วนราชการในพระองค์” จากรัฐธรรมนูญ-กฎหมายยุคสนช.
รัฐธรรมนูญ 2560 ประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 6 เมษายน 2560 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทย ที่กล่าวถึง “การจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์” ซึ่งเขียนไว้ในมาตรา 15 วรรคสอง ดังนี้
“การจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยตามที่บัญญัติไว้ในพระราชกฤษฎีกา”
โดยเนื้อหาเช่นในมาตรา 15 วรรคสองนั้น “ไม่เคยมีปรากฏมาก่อน” ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ หน้า เพียงแต่กำหนดว่า “การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่ง ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย” แต่ไม่เคยกำหนดไปถึง “การจัดระเบียบบริหารและการบริหารงานบุคคลข้าราชการในพระองค์” ด้วย
1 พฤษภาคม พ.ศ. 2560 ภายหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญไม่ถึงหนึ่งเดือนเต็ม ก็มีการประกาศพระราชบัญญัติจัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของ สนช. มาโดยการประชุมลับ และไม่เปิดเผยรายงานการประชุม โดยตลอดระยะเวลาการพิจารณา ตั้งแต่การจัดทำร่าง การเสนอ และการอภิปรายเพื่อลงมติ ประชาชนไม่สามารถรับรู้ได้เลยว่า สภา “ตรายาง” ลงมติกันด้วยเหตุและผลอย่างไรบ้าง
พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ ทำให้ชื่อของ “ส่วนราชการในพระองค์” ปรากฏขึ้นเป็นครั้งแรกในระบบกฎหมาย เป็นกฎหมายที่ช่วย “กรุยทาง” ก่อนการออกพระราชกฤษฎีกาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 15 วรรคสอง โดยพ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ มาตรา 4 วรรคสาม กำหนดว่า ส่วนราชการในพระองค์ “ไม่เป็นส่วนราชการ” ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และ “ไม่เป็นหน่วยงานของรัฐ” ตามกฎหมายอื่นใด หมายความว่า ไม่ใช่ทั้งหน่วยงานแบบกระทรวงและกรม และไม่เป็นรัฐวิสาหกิจ หรือองค์การมหาชนด้วย
10 พฤษภาคม 2560 อีกเพียงเก้าวันถัดมา ราชกิจจานุเบกษาก็ประกาศพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามความรัฐธรรมนูญ มาตรา 15 คือพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ ซึ่งมีเนื้อหาสอดรับกับการโอนย้ายกิจการและอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานอื่นไปยังส่วนราชการในพระองค์ ตามที่พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ออกมาก่อนหน้านี้
รื้อทิ้งกฎหมายเดิม สถาปนาระบบใหม่ด้วย พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์
ในหมายเหตุท้ายพ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ ระบุถึงเหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวไว้ว่า
“เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ โดยที่สำนักราชเลขาธิการ สำนักพระราชวัง และกรมราชองครักษ์และหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ กระทรวงกลาโหม เป็นส่วนราชการที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับราชการในพระองค์และพระราชกรณียกิจขององค์พระมหากษัตริย์และพระบรมวงศานุวงศ์ ซึ่งต้องถวายงานตามโบราณราชประเพณีและพระราชอัธยาศัย การปฏิบัติราชการจึงแตกต่างจากส่วนราชการของฝ่ายบริหารทั่วไป กรณีจึงสมควรกำหนดฐานะของส่วนราชการดังกล่าวขึ้นใหม่ ให้เป็นส่วนราชการในพระองค์โดยปฏิบัติราชการขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์ มีการจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลเป็นการเฉพาะให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย เพื่อให้การบริหารราชการในพระองค์เหมาะสมและสอดคล้องกับภารกิจของราชการในพระองค์ และสอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้”
พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ ยังออกมาเพื่อ “กรุยทาง” ให้แก่พระราชกฤษฎีกาที่ออกตามรัฐธรรมนูญมาตรา 15 วรรคสอง โดยกำหนดให้ เมื่อพระราชกฤษฎีกาประกาศใช้
- จะต้องโอนย้ายบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สินรวมไปถึงข้าราชการ ของหลายหน่วยงานที่เดิมเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์โดยตรง คือ สำนักพระราชวังและสำนักราชเลขาธิการ หรือปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่สังกัดอยู่ในส่วนราชการอื่น ได้แก่ กรมราชองครักษ์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ กระทรวงกลาโหม และสำนักงานนายตำรวจราชสำนักประจำ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ไปเป็นของส่วนราชการในพระองค์
- ให้ยกเลิกบทบัญญัติในกฎหมายหลายฉบับ อันได้แก่
สอง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ลักษณะ 5 ข้าราชการพลเรือนในพระองค์ และมาตรา 127 ซึ่งกำหนดให้การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการพลเรือนในพระองค์พ้นจากตำแหน่งให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย (ดูพ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ก่อนยกเลิกมาตราดังกล่าวได้ที่นี่ และหลังยกเลิกมาตราดังกล่าวที่นี่)
สาม พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 มาตรา 10 (3) และ (4) มาตรา 14 มาตรา 14/1 และมาตรา 42 (6) (7) และ (8) และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งกำหนดให้กรมราชองครักษ์และหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ เป็นส่วนราชการในกระทรวงกลาโหม (ดูพ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 ก่อนยกเลิกมาตราดังกล่าวได้ที่นี่ และหลังยกเลิกมาตราดังกล่าวที่นี่)
ให้พระมหากษัตริย์แต่งตั้ง-ปลดตามพระราชอัธยาศัย ไม่มีผู้ลงนามรับสนองฯ
หลักการพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้ (The King Can Do No Wrong) ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข มีหลักสำคัญว่า การกระทำใดๆ ของพระมหากษัตริย์ ไม่ว่าจะเป็บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการอันเกี่ยวกับราชการแผ่นดินต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอ ตัวอย่างเช่น การประกาศใช้พระราชบัญญัติมาจากการพิจารณาตัดสินใจของรัฐสภา แม้พระมหากษัตริย์ต้องทรงลงพระปรมาภิไธย แต่ก็ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เพราะพระมหากษัตริย์ไม่ใช่ผู้ริเริ่มใช้อำนาจทำสิ่งนั้นเองโดยตรง แต่เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยแทนประชาชน ซึ่งผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการจะเป็นผู้รับผิดชอบในการกระทำเรื่องนั้นแทนพระมหากษัตริย์ พระมหากษัตริย์จึงทำผิดไม่ได้
ก่อนมีรัฐธรรมนูญ 2560 และก่อนมีการตั้ง “ส่วนราชการในพระองค์” รัฐธรรมนูญฉบับก่อหน้านี้ เก้าฉบับ เคยกำหนดให้พระมหากษัตริย์สามารถแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งได้ตามพระราชอัธยาศัย ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2492 รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 รัฐธรรมนูญ 2511 รัฐธรรมนูญ 2517 รัฐธรรมนูญ 2521 รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 แต่การใช้พระราชอำนาจดังกล่าวมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
รัฐธรรมนูญ 2492 กำหนดให้ผู้ลงนามรับสนองฯ คือ องคมนตรี ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาไม่ได้กำหนดตัวผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือปลดข้าราชการในพระองค์ไว้เป็นการเฉพาะ จึงต้องให้รัฐมนตรีคนหนึ่งเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
ก่อนการตั้ง “ส่วนราชการในพระองค์” ขึ้นมาโดย คสช. นั้น เดิมหน่วยงานที่ปฏิบัติภารกิจเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ คือ สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ มีสถานะเป็นหน่วยงานราชการ อยู่ภายใต้โครงสร้างของอำนาจบริหาร โดยในพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทะบวง กรม พุทธศักราช 2484 มาตรา 24 และ มาตรา 25 กำหนดให้สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขานุการในพระองค์ มีสถานะเป็นทะบวงการเมือง อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี ต่อมาในพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2506 มาตรา 31 (3) (4) กำหนดให้สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ เป็นทบวงการเมือง มีฐานะเป็นกรม ในมาตรา 34 และมาตรา 35 ระบุชัดว่าทั้งสองหน่วยงานอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี
พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534 มาตรา 33 (3) (4) กำหนดให้สำนักพระราชวัง สำนักราชเลขาธิการ เป็นส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และในมาตรา 33 วรรคท้าย ระบุสถานะของทั้งสองหน่วยงานว่ามีฐานะเป็นกรม ในมาตรา 35 และมาตรา 36 กำหนดว่าทั้งสองหน่วยงานอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี ส่วนกฎหมายฉบับต่อมา พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มาตรา 46 (1) (2) ได้กำหนดให้ สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ เป็นส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และในมาตรา 46 วรรคสามกำหนดให้ทั้งสองหน่วยงานมีฐานะเป็นกรม อยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี
จากประวัติศาสตร์กฎหมายของไทย จะเห็นได้ว่า แม้พระมหากษัตริย์จะสามารถแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งได้ แต่หน่วยงานที่ข้าราชการเหล่านั้นสังกัด อยู่ภายใต้ระบบบริหาร และมีนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารเป็นผู้บังคับบัญชามาตลอด ผู้ที่ใช้อำนาจบริหารแท้จริงคือ “ฝ่ายบริหาร” พระมหากษัตริย์ไม่สามารถใช้อำนาจได้โดยลำพัง แต่ต้องกระทำโดยคำแนะนำของฝ่ายบริหาร ซึ่งกรณีนี้คือนายกรัฐมนตรี ดังนั้น การแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งในอดีต จึงต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ สอดคล้องกับหลักการที่คุ้มครองให้พระมหากษัตริย์ทรงทำผิดไม่ได้ และสอดคล้องกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
ตัวอย่าง จากยุคก่อน “ส่วนราชการในพระองค์” ที่ปรากฏว่าพระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือให้พ้นจากตำแหน่งต้องมีผู้ลงนามรับสนอง เช่น ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2538 ระบุว่า มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งหม่อมหลวงพีระพงศ์ เกษมศรี จากตำแหน่งรองราชเลขาธิการ ให้ดำรงตำแหน่งราชเลขาธิการ ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ก็คือ บรรหาร ศิลปอาชา นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น หรือประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 26 กรกฎาคม 2547 ระบุว่า มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ พระราชทานพระบรมราชานุมัติให้กำหนดตำแหน่งและแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนในพระองค์ ให้ดำรงตำแหน่งในระดับที่สูงขึ้น จึงแต่งตั้ง นายสมคราม ทรัพย์เจริญ ให้ดำรงตำแหน่งแพทย์ประจำพระองค์ ในระดับที่สูงขึ้น ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ คือ พันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น
ขณะที่การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งในยุคที่มี “ส่วนราชการในพระองค์” แล้วนั้น กลับแตกต่างไป โดยพระมหากษัตริย์มีอำนาจจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลตามพระราชอัธยาศัย หรืออาจกล่าวได้ว่า พระมหากษัตริย์มีอำนาจบริหารองค์กรที่ชื่อว่า “ส่วนราชการในพระองค์” พระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งจึงไม่ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เนื่องจากพระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจบริหารนั้นโดยพระองค์เอง
ตัวอย่างเช่น พระบรมราชโองการ ให้ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารพ้นจากตำแหน่ง ถอดฐานันดรศักดิ์ และยศทหาร ตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรรามาธิบดีศรีสินทรมหาวชิราลงกรณ พระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี พ้นจากตำแหน่งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหาร ถอดฐานันดรศักดิ์และยศทหาร ตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา ตั้งแต่วันที่ 20 ตุลาคม 2562 สะท้อนให้เห็นว่าพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจบริหารข้าราชการในพระองค์ได้อย่างอิสระ
ถึงแม้ว่าพระราชอำนาจดังกล่าวจะมีฐานที่มาจากรัฐธรรมนูญ แต่การที่กฎหมายจากยุค คสช. กำหนดไว้ดังนี้ ก็เท่ากับให้อำนาจพระมหากษัตริย์สามารถใช้อำนาจบริหารได้โดยไม่ต้องมีฝ่ายบริหารที่มีความเชื่อมโยงกับประชาชนเป็นผู้รับผิดชอบ ส่งผลให้พระมหากษัตริย์สามารถใช้อำนาจได้อย่างอิสระ ไม่สอดคล้องกับการจำกัดพระราชอำนาจภายใต้กฎหมาย
เจาะลึกหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัย พระมหากษัตริย์เป็นผู้บัญชาการสูงสุด
พ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ กำหนดโครงสร้างองค์กรของส่วนราชการในพระองค์ ให้ประกอบไปด้วยสามส่วนราชการ มีฐานะเป็นนิติบุคคล ขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์ จำแนกได้ ดังนี้
หนึ่ง สำนักงานองคมนตรี มีหน้าที่สนับสนุนภารกิจขององคมนตรีในการปฏิบัติหน้าที่ถวายพระมหากษัตริย์และการอื่นตามพระราชอัธยาศัย มีเลขาธิการองคมนตรีซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตามพระราชอัธยาศัยเป็นผู้บังคับบัญชาและรับผิดชอบการปฏิบัติราชการ ในกิจการที่เกี่ยวกับบุคคลภายนอก ให้เลขาธิการองคมนตรีเป็นผู้แทนของสำนักงานองคมนตรี
สอง สำนักพระราชวัง มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการในพระองค์ทั่วไป การเลขานุการในพระองค์ การจัดการพระราชวังและงานพระราชพิธี การดูแลรักษาทรัพย์สินของพระมหากษัตริย์และการอื่นตามพระราชอัธยาศัย โดยมีเลขาธิการพระราชวังซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมแต่งตั้งตามพระราชอัธยาศัยเป็นผู้รับผิดชอบการปฏิบัติราชการ ซึ่งจากข้อมูลที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ปัจจุบันพลอากาศเอก สถิตย์พงษ์ สุขวิมล ดำรงตำแหน่งเลขาธิการพระราชวัง และอีกตำแหน่งคือผู้อํานวยการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
สาม หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (หน่วยบัญชาการฯ) มีหน้าที่วางแผน อำนวยการประสานงาน บังคับบัญชา ควบคุม กำกับดูแลและปฏิบัติงานในการถวายอารักขาและถวายพระเกียรติองค์พระมหากษัตริย์ พระราชินี พระรัชทายาท พระบรมวงศานุวงศ์ และบุคคลอื่นตามที่พระมหากษัตริย์ทรงมอบหมาย รวมทั้งการปฏิบัติหน้าที่ทางพระราชพิธีตามที่ได้รับมอบหมาย และการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในเขตพระราชฐาน
แม้หน่วยบัญชาการฯ จะอยู่ภายใต้ส่วนราชการในพระองค์เช่นเดียวกับสำนักงานองคมนตรีและสำนักพระราชวัง แต่มีข้อแตกต่าง คือ หน่วยบัญชาการฯ มีการบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์ ตามที่มาตรา 8 วรรคสอง ของพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ กำหนดว่า “ให้หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์มีการบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์”
นอกจากพระมหากษัตริย์จะเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของหน่วยบัญชาการฯ แล้วยังมีสมาชิกพระราชวงศ์และผู้ที่สัมพันธ์กับพระราชวงศ์อย่างใกล้ชิด ดำรงตำแหน่งระดับบังคับบัญชาส่วนราชการดังกล่าว ตามที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงแต่งตั้ง โดยมีรายละเอียดดังนี้
1) พลเอกหญิง สมเด็จพระนางเจ้าสุทิดา พัชรสุธาพิมลลักษณ พระบรมราชินี ทรงดำรงตำแหน่ง รองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ เป็นผลจากพระบรมราชโองการในราชกิจจานุเบกษาประกาศแต่งตั้งพลเอกหญิง สุทิดา วชิราลงกรณ์ ณ อยุธยา ดำรงตำแหน่ง รองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พลเอกพิเศษ) ลงวันที่ในประกาศ 10 ธันวาคม 2560 ให้มีผลย้อนหลังตั้งแต่ 1 สิงหาคม 2560
ทั้งนี้ ก่อนที่จะดำรงตำแหน่งรองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการฯ ตามประกาศข้างต้น เดิมมีประกาศพระบรมราชโองการ ลงวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา 9 มิถุนายน 2560 ให้พลเอกหญิง สุทิดา วชิราลงกรณ์ ณ อยุธยา นายทหารสัญญาบัตร สังกัดหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ ตําแหน่ง รองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พลเอก) เป็น รองสมุหราชองครักษ์กรมราชองครักษ์ (อัตราเงินเดือน น.9) รับราชการสนองพระเดชพระคุณ ตั้งแต่วันที่ 6 มิถุนายน 2560
หมายความว่า เดิมพลเอกหญิง สุทิดา วชิราลงกรณ์ ณ อยุธยา ได้ดำรงตำแหน่งรองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการฯ อยู่ก่อน แล้วเปลี่ยนไปเป็นรองสมุหราชองครักษ์ และกลับมาเป็นรองผู้บัญชาการ หน่วยบัญชาการฯ อีกครั้ง
2) พลเอกหญิง สมเด็จพระเจ้าลูกเธอเจ้าฟ้าพัชรกิติยาภา นเรนทิราเทพยวดี กรมหลวงราชสาริณีสิริพัชร มหาวัชรราชธิดา ทรงดำรงตำแหน่ง เสนาธิการกองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พลเอก) และพระราชพระยศ จากเดิมพลโท เป็นพลเอก ประกาศวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2564 กำหนดให้มีผลย้อนหลังไปหนึ่งวัน คือ 2 กุมภาพันธ์ 2564
ก่อนหน้านี้ สมเด็จพระเจ้าลูกเธอเจ้าฟ้าพัชรกิติยาภา นเรนทิราเทพยวดี กรมหลวงราชสาริณีสิริพัชร มหาวัชรราชธิดา เป็นร้อยเอกหญิง ได้รับพระราชทานยศพลตรีหญิง ตามที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 5 มีนาคม 2561 กำหนดให้มีผลตั้งแต่ 4 มีนาคม 2561 เป็นต้นไป
ภายหลังจากได้รับพระราชทานยศพลตรีหญิงแล้ว พระเจ้าหลานเธอ พระองค์เจ้าพัชรกิติยาภา ได้รับพระราชทานการแต่งตั้งเป็นนายทหารราชองครักษ์พิเศษ ตามประกาศเรื่อง แต่งตั้งนายทหารราชองครักษ์พิเศษ ลงวันที่ 5 มีนาคม 2561 โดยให้มีผลย้อนหลัง ตั้งแต่ 4 มีนาคม 2561
ต่อมา ได้รับพระราชทานพระยศเป็นพลโทหญิงตามที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 30 กันยายน 2562 โดยให้มีผลตั้งแต่ 27 กันยายน 2562
3) พลตรีหญิง เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี รองผู้บังคับการ กรมทหารรักษาวังมหาดเล็ก ราชวัลลภรักษาพระองค์ กองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ และผู้บังคับกองพันราชสำนัก กรมทหารรักษาวังมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ กองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์
สำหรับกรณีของเจ้าคุณพระสินีนาฏ มีความแตกต่างจากกรณีอื่น โดยมีลำดับสถานะที่ปรากฏในราชกิจจานุเบกษา ดังนี้
17 สิงหาคม 2560 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ ประกาศ เรื่อง ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์เป็นกรณีพิเศษ โดยเนื้อหาในประกาศดังกล่าว ระบุว่ามีพระราชโองการโปรดเกล้าฯ พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ให้แก่ พันเอกหญิง สินีนาฏ วงศ์วชิราภักดิ์ ตําแหน่งประจําหน่วยทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ นั่นหมายความว่าในขณะนั้นเจ้าคุณพระสินีนาฏได้ปฏิบัติงานในหน่วยบัญชาการฯ อยู่แล้ว
24 พฤษภาคม 2562 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ประกาศ เรื่อง พระราชทานยศทหารชั้นนายพล และแต่งตั้งข้าราชบริพารในพระองค์ให้ดำรงตำแหน่ง ประกาศดังกล่าวมีใจความว่า ให้ยศทางทหารจากเดิมที่เป็นพันเอก (พิเศษ) หญิง เป็นพลตรีหญิง และดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการกองปฏิบัติการกิจการราชสำนัก กรมกิจการวัง (อ) ทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ กรมฝ่ายเสนาธิการกองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตราพลตรี) ปฏิบัติหน้าที่ รองผู้บังคับการ กรมทหารรักษาวังมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ กองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ และผู้บังคับกองพันราชสำนัก กรมทหารรักษาวังมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ กองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์
28 กรกฎาคม 2562 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ ประกาศ เรื่อง สถาปนาเจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี สาระสำคัญคือการสถาปนา พลตรีหญิง ท่านผู้หญิงสินีนาฏ วงศ์วชิราภักดิ์ ขึ้นเป็น เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี นอกจากนี้แล้ว ในประกาศดังกล่าวยังได้ระบุถึงการปฏิบัติหน้าที่ในหน่วยบัญชาการฯ ของพลตรีหญิง ท่านผู้หญิงสินีนาฏ ซึ่งยังปฏิบัติงานเช่นเดิมกับในประกาศวันที่ 24 พฤษภาคม 2562
21 ตุลาคม 2562 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ ประกาศ เรื่อง ให้ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารพ้นจากตำแหน่ง ถอดฐานันดรศักดิ์ และยศทหาร ตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา โดยประกาศดังกล่าวระบุว่าพระบาทสมเด็จพระปรเมนทรรามาธิบดีศรีสินทรมหาวชิราลงกรณ พระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี พ้นจากตำแหน่งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหาร ถอดฐานันดรศักดิ์และยศทหาร ตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา ตั้งแต่วันที่ 20 ตุลาคม 2562 ดังนั้น ในช่วงเวลาดังกล่าว เจ้าคุณพระสินีนาฏจึงไม่ได้ดำรงตำแหน่งใดในหน่วยบัญชาการฯ อีกต่อไป
29 สิงหาคม 2563 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ ประกาศ เรื่อง แต่งตั้งให้ดำรงฐานันดรศักดิ์และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรรามาธิบดีศรีสินทรมหาวชิราลงกรณ พระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัว มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ นางสาวสินีนาฏ วงศ์วชิราภักดิ์ ดำรงฐานันดรศักดิ์ เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี กับตำแหน่งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารและยศทหาร และได้รับพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา สืบเนื่องตลอดมา โดยให้ถือว่า ไม่เคยถูกถอดถอนฐานันดรศักดิ์กับตำแหน่งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารและยศทหารและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรามาก่อน ตั้งแต่วันที่ 28 สิงหาคม 2563
ดังนั้น จึงต้องถือว่า เจ้าคุณพระสินีนาฏ ยังคงดำรงตำแหน่งต่างๆ ในหน่วยบัญชาการฯ ตามในประกาศลงวันที่ 24 พฤษภาคม 2562 และประกาศลงวันที่ 28 กรกฎาคม 2562
ทั้งนี้ ความเคลื่อนไหวครั้งสำคัญที่เกี่ยวข้องกับหน่วยบัญชาการฯ คือ การออกพระราชกำหนดโอนอัตรากำลังพล และงบประมาณบางส่วนของกองทัพบก กองทัพไทย กระทรวงกลาโหม ไปเป็นของหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ซึ่งเป็นส่วนราชการในพระองค์ พ.ศ. 2562 ซึ่งกำหนดให้โอนอัตรากำลังพลและงบประมาณบางส่วนของกองทัพบกกองทัพไทย กระทรวงกลาโหม ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับกรมทหารราบที่ 1 มหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ และกรมทหารราบที่ 11 มหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ ไปเป็นของหน่วยบัญชาการฯ
ไร้กลไกกำกับวินัย เปิดช่องข้าราชการในพระองค์เสี่ยงผลประโยชน์ทับซ้อน
สำหรับข้าราชการพลเรือน ข้าราชการตำรวจ ข้าราชการครู ข้าราชการตุลาการ ข้าราชการอัยการ กฎหมายประกันสิทธิและคุ้มครองสถานะข้าราชการในบางเรื่องให้สูงกว่าประชาชนทั่วไป เช่น การกำหนดความผิดฐานดูหมิ่นเจ้าพนักงาน หรือการกำหนดโทษให้การทำร้ายเจ้าพนักงานขณะปฏิบัติหน้าที่มีโทษสูงกว่าการทำร้ายร่างกายปกติ แต่ขณะเดียวกัน กฎหมายก็กำกับ “วินัยข้าราชการ” ด้วย ซึ่งการฝ่าฝืนวินัยข้าราชการ อาจถูกลงโทษทางวินัย กระทบต่อเงินเดือน ตำแหน่ง หรือแม้กระทั่งสถานะความเป็นข้าราชการ
ตัวอย่างการกำกับวินัยของข้าราชการ เช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 มาตรา 59 (2) กำหนดให้ข้าราชการตุลาการจะต้องไม่เป็นกรรมการ ผู้จัดการ ที่ปรึกษากฎหมาย หรือดำรงตำแหน่งอื่นใดที่มีลักษณะงานคล้ายคลึงกันในห้างหุ้นส่วนบริษัท พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. 2553 มาตรา 67 (6) กำหนดห้ามไม่ให้ข้าราชการอัยการเป็นกรรมการ ผู้จัดการ ที่ปรึกษากฎหมาย หรือดำรงตำแหน่งอื่นใดในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทหรือกิจการอื่นใดที่มีลักษณะทำนองเดียวกับห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่มีวัตถุประสงค์มุ่งหาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน หรือเป็นที่ปรึกษาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือดำรงตำแหน่งอื่นใดในลักษณะเดียวกัน ส่วนกรณีของข้าราชการพลเรือน พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 83 (6) กำหนดห้ามข้าราชการพลเรือนสามัญเป็นกรรมการผู้จัดการ หรือผู้จัดการ หรือดำรงตำแหน่งอื่นใดที่มีลักษณะงานคล้ายคลึงกันนั้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัท ทั้งที่เพื่อป้องกัน “ผลประโยชน์ทับซ้อน” และการใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่เอื้อประโยชน์ให้ตัวเองหรือพวกพ้องโดยทุจริต
สำหรับข้าราชการในพระองค์ของ “ส่วนราชการในพระองค์” นั้น ตามพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ กำหนดให้ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารมีสถานภาพเป็นทหารตามกฎหมายว่าด้วยวินัยทหาร และกฎหมายอื่นๆ และข้าราชการในพระองค์ฝ่ายตำรวจให้มีสถานภาพเป็นข้าราชการตำรวจตามกฎหมายว่าด้วยตำรวจแห่งชาติ ซึ่งในพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 ก็มีบทบัญญัติที่กำหนดวินัยข้าราชการตำรวจไว้ ดังนั้นข้าราชการในพระองค์ทั้งสองฝ่ายดังกล่าว ยังต้องปฏิบัติตามวินัยข้าราชการทหารและวินัยข้าราชการตำรวจเช่นเดียวกับทหารและตำรวจสังกัดหน่วยงานอื่นๆ
ขณะที่องคมนตรีและข้าราชการในพระองค์ฝ่ายพลเรือน ซึ่งเป็นข้าราชการในพระองค์เช่นเดียวกับข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารและข้าราชการในพระองค์ฝ่ายตำรวจนั้น ในพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ กลับไม่ระบุถึงการกำกับวินัยข้าราชการดังกล่าวไว้
ผลของการไม่กำกับวินัยข้าราชการในพระองค์ฝ่ายพลเรือนในพระองค์ คือ ข้าราชการดังกล่าวจะไม่ถูกกำกับวินัยตามหลักเกณฑ์เดียวกับข้าราชการอื่นในหน่วยงานรัฐ จะเห็นได้จากการที่พลอากาศเอก สถิตย์พงษ์ สุขวิมล เลขาธิการพระราชวัง เป็นประธานคณะกรรมการบริษัทปูนซิเมนต์ไทย จำกัด (มหาชน) หรือ SCG ซึ่งมีพระบาทสมเด็จพระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ และเป็นกรรมการที่ไม่เป็นผู้บริหาร ของธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน) ซึ่งมีพระบาทสมเด็จพระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ เป็นต้น
โอนย้ายกำลังข้ามหน่วยงานได้แม้ “ส่วนราชการในพระองค์” จะไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ
ถึงแม้ว่า “ส่วนราชการในพระองค์” จะไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ ไม่ใช่ส่วนราชการ และ “ข้าราชการในพระองค์” จะไม่ใช่ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่รัฐตามนิยามของกฎหมายอื่น แต่พ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ มาตรา 14 กำหนดว่า การโอนข้าราชการในพระองค์ไปเป็นข้าราชการฝ่ายอื่น หรือการโอนข้าราชการฝ่ายอื่นมาเป็นข้าราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยและให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อให้มีการโอนตามพระราชอัธยาศัยต่อไป
จะเห็นได้ว่า แม้ส่วนราชการในพระองค์ จะหลุดพ้นไปจากระบบราชการปกติ แต่ก็ยังมีจุดเกาะเกี่ยวกับหน่วยงานรัฐอื่นๆ ผ่านการโอนย้ายข้าราชการ ซึ่งตั้งแต่ก่อตั้งส่วนราชการในพระองค์ จนถึง 30 มิถุนายน 2564 มีการโอนข้าราชการจากส่วนราชการหรือหน่วยงานรัฐอื่นมาสังกัดส่วนราชการในพระองค์แล้วอย่างน้อยสามครั้ง ดังนี้
ครั้งที่หนึ่ง ให้พลเอก อภิรัชต์ คงสมพงษ์ จากผู้บัญชาการทหารบก ดำรงตำแหน่ง รองเลขาธิการพระราชวัง ระดับ 11 หมายเลข 5 และให้พันตำรวจเอก ณรัชต์ เศวตนันทน์ อธิบดีกรมราชทัณฑ์ ดำรงตำแหน่ง รองเลขาธิการพระราชวัง ระดับ 11 หมายเลข 7 ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 30 กันยายน 2563 อันเป็นวันสิ้นปีงบประมาณรายจ่ายประจำปี และตัดรอบเกษียณอายุราชการ กรณีนี้เป็นการโอนย้ายข้าราชการที่เกษียณอายุราชการให้มาดำรงตำแหน่งในส่วนราชการในพระองค์
ครั้งที่สอง รับโอนข้าราชการฝ่ายอัยการเป็นข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหาร คือ พลโทหญิง สมเด็จพระเจ้าลูกเธอ เจ้าฟ้าพัชรกิติยาภา นเรนทิราเทพยวดี กรมหลวงราชสาริณีสิริพัชร มหาวัชรราชธิดา อัยการผู้เชี่ยวชาญ สำนักงานอัยการภาค 2 สำนักงานอัยการสูงสุด ทรงดำรงตำแหน่ง เสนาธิการกองบัญชาการ ทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พลเอก) และพระราชทานพระยศเป็น พลเอกหญิง โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2564 ให้มีผลตั้งแต่ 2 กุมภาพันธ์ 2564
ครั้งที่สาม รับโอนนายทหารสัญญาบัตรเป็นข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหาร คือ พลตรี สมบัติ ธัญญะวัน ผู้อำนวยการสำนักงานพัฒนาภาค 1 หน่วยบัญชาการทหารพัฒนา กองบัญชาการกองทัพไทย (อัตรา พลตรี) ย้ายมาสังกัด หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ ดำรงตำแหน่ง นายทหารปฏิบัติการพิเศษ สำนักงานนายทหารปฏิบัติการพิเศษในพระองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว หน่วยบัญชาการ ถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พลโท) และพระราชทานยศ พลโท โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา 8 กุมภาพันธ์ 2564 ให้มีผลตั้งแต่ 5 กุมภาพันธ์ 2564
ปี 2564 พระราชทานยศข้าราชการในพระองค์อย่างน้อย 115 คน
ในช่วงไตรมาสแรกของปี 2564 มีพระบรมราชโองการที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาต่อเนื่องอยู่รวม 14 ครั้ง ปรากฏอยู่ในหน้าสื่อหลายสำนัก ซึ่งพระบรมราชโองการหลายฉบับนั้น ล้วนแต่มีเนื้อหาที่ระบุถึงการพระราชทานยศให้แก่ข้าราชการในพระองค์ ทั้งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารและข้าราชการในพระองค์ฝ่ายตำรวจ
จากพระบรมราชโองการทั้งหมด 14 ฉบับ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมพระราชทานยศแก่ข้าราชการในพระองค์รวม 114 คน และมีอีกหนึ่ง
คนที่ได้รับพระราชทานยศทหารชั้นนายพล และแต่งตั้งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารให้ดำรงตำแหน่ง ทั้งหมดล้วนได้รับพระราชทานยศโดยการกำหนดผล “ย้อนหลัง” ไปจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาด้วย ดังนี้
- 27 มกราคม 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 8 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
- 27 มกราคม 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศทหารชั้นนายพล และแต่งตั้งข้าราชการ ในพระองค์ฝ่ายทหารให้ดำรงตำแหน่ง คือ พันเอกหญิง สุทัตตาภักดิ์ บริรักษ์ภูมินทร์ ตำแหน่ง นายทหารปฏิบัติการ ประจำกรมทหารรักษาวังมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ กองบัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พันเอกพิเศษ) ดำรงตำแหน่ง นายทหาร ปฏิบัติการประจำสำนักงานผู้บัญชาการทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ หน่วยบัญชาการ ถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ (อัตรา พลตรี) และพระราชทานยศ พลตรีหญิง ตั้งแต่วันที่ 26 มกราคม 2564
- 1 กุมภาพันธ์ 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 8 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
- 4 กุมภาพันธ์ 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 8 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564 แ
- 9 กุมภาพันธ์ 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 7 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
- 11 กุมภาพันธ์ 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 7 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
- 16 กุมภาพันธ์ 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 7 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
- 19 กุมภาพันธ์ 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 7 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
- 24 กุมภาพันธ์ 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 7 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
- 1 มีนาคม 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 7 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
- 4 มีนาคม 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 7 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
- 10 มีนาคม 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เนื้อความคือ พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 7 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
- 17 มีนาคม 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายทหารสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 7 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
- 17 มีนาคม 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา พระราชทานยศฝ่ายตำรวจสัญญาบัตรต่ำกว่าชั้นนายพล จำนวน 27 นาย โดยในตอนท้ายระบุว่า ประกาศ ณ วันที่ 19 มกราคม พุทธศักราช 2564
เมื่อไม่ใช่หน่วยงานรัฐ จึงตัดขาดจากระบบตรวจสอบ
การกำหนดสถานะของ “ส่วนราชการในพระองค์” ไม่ให้เป็นส่วนราชการ และหน่วยงานของรัฐ ส่งผลให้ส่วนราชการในพระองค์ที่ตั้งขึ้นโดยระบบกฎหมายของ คสช. กลายเป็นหน่วยงานที่ไม่มีสถานะที่ชัดเจน ขาดความเชื่อมโยงกับกฎหมายอื่นๆ ที่บังคับใช้กับหน่วยงานของรัฐอยู่แล้ว และทำให้องค์กที่มีอำหนาจหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลการทำงานของฝ่ายบริหาร ป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ ไม่สามารถเข้ามาตรวจสอบส่วนราชการในพระองค์ได้
พ.ร.ป.ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 (พ.ร.ป.ป.ป.ช.) เป็นกฎหมายหลักที่กำหนดกลไกตรวจสอบการทุจริตของเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) มีอำนาจหน้าที่ไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ และกำหนดหลักเกณฑ์การยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน ตรวจสอบและเปิดเผยผลการตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินของบุคคลในตำแหน่งสำคัญ
แต่กลไกดังกล่าวก็ไม่อาจบังคับใช้ได้กับข้าราชการในพระองค์ภายใต้สังกัดส่วนราชการในพระองค์ เนื่องจากพ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ มาตรา 4 วรรคท้าย กำหนดว่า บทกฎหมายใดที่บัญญัติถึงคำว่าข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ มิให้หมายความรวมถึงข้าราชการในพระองค์ อีกทั้งในพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ ก็ไม่ได้กำหนดให้ข้าราชการในพระองค์มีสถานะเป็นข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่รัฐตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ดังนั้น ข้าราชการในพระองค์ จึงไม่ถูกตรวจสอบตามกลไกในของ ป.ป.ช.
ด้านพ.ร.ป.ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 เป็นกฎหมายอีกหนึ่งฉบับที่กำหนดกลไกตรวจสอบการเงินองค์กรของรัฐหรือองค์กรที่ได้รับเงินอุดหนุนทางใดทางหนึ่งจากรัฐ ซึ่งเรียกว่า “หน่วยรับตรวจ” โดยการตรวจสอบนี้มีอยู่สามมิติ ได้แก่ หนึ่ง การตรวจสอบงบการเงิน ทั้งการจัดเก็บรายได้ การรับ การใช้จ่าย การใช้ประโยชน์ การเก็บรักษา สอง ตรวจว่าการใช้จ่ายเงินหรือการใช้ประโยชน์นั้นเป็นไปตามวัตถุประสงค์ ประหยัด เกิดผลสัมฤทธิ์ และมีประสิทธิภาพหรือไม่ สาม รายงานการเงินของหน่วยรับตรวจ
ทั้งนี้ “หน่วยรับตรวจ” ที่จะอยู่ภายใต้กลไกการตรวจสอบของพ.ร.ป. ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน มาตรา 4 กำหนดไว้ ดังนี้
(1) กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกซื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเป็นกระทรวง ทบวง หรือกรม
(2) หน่วยงานของราชการส่วนภูมิภาค
(3) หน่วยงานของราชการส่วนท้องถิ่น
(4) รัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและตามกฎหมายอื่น
(5) ทุนหมุนเวียน
(6) หน่วยงานอื่นของรัฐ
(7) หน่วยงานที่รัฐมิได้จัดตั้งขึ้นแต่ได้รับเงินอุดหนุน หรือได้รับเงินหรือทรัพย์สินลงทุนจากหน่วยรับตรวจตาม (1) (2) (3) (4) หรือ (6) ซึ่งสถานะของการเป็นหน่วยรับตรวจนั้น จะจำกัดเฉพาะส่วนที่เกี่ยวกับเงินอุดหนุนหรือกิจการดังกล่าว
(8) หน่วยงานอื่นใดหรือกิจการใดที่มีกฎหมายกำหนดให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้ตรวจสอบ หรือที่มีกฎหมายกำหนดให้มีสิทธิร้องขอให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้ตรวจสอบ
อย่างไรก็ดี พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ มาตรา 4 วรรคสาม กำหนดให้ส่วนราชการในพระองค์ไม่เป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และไม่เป็นหน่วยงานของรัฐตามกฎหมายอื่นใด จึงไม่เข้าข่ายเป็นหน่วยรับตรวจ ตามนิยาม (1) (2) (3) (6) อีกทั้งส่วนราชการในพระองค์ไม่ใช่ทุนหมุนเวียน ไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ จึงไม่เข้าข่ายเป็นหน่วยรับตรวจตาม (4) และ (5) และพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ ก็ไม่ได้มีบทบัญญัติที่เปิดทางให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเข้ามาตรวจสอบส่วนราชการในพระองค์ จึงกลายเป็นว่ากลไกตามพ.ร.ป.ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน ก็ไม่สามารถนำไปใช้กับส่วนราชการในพระองค์ได้เช่นกัน
นอกจากเรื่องการใช้จ่ายงบประมาณที่ไม่อาจตรวจสอบได้ตามระบบกฎหมายปกติแล้ว ความรับผิดถ้าหากข้าราชการในพระองค์กระทำละเมิด ไม่ว่าโดยจงใจหรือไม่จงใจ ก่อให้เกิดความเสียหายจาการปฏิบัติหน้าที่ ก็ยังไม่ชัดเจนว่าจะสามารถเรียกร้องความเสียหายได้ตามระบบกฎหมายแบบใด
ตามระบบปกติ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 ที่กำหนดว่า หาก “เจ้าหน้าที่” ซึ่งหมายถึง ข้าราชการ ลูกจ้าง พนักงาน กระทำละเมิดต่อบุคคลภายนอกในระหว่างปฏิบัติหน้าที่ หน่วยงานรัฐจะต้องเป็นผู้รับผิดในความเสียหายนั้น และหน่วยงานก็ยังสามารถไปไล่เบี้ยจากเจ้าหน้าที่ผู้ก่อความเสียหายได้ในภายหลัง หากเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดต่อผู้อื่นโดยไม่ได้จงใจหรือประมาทเลินเล่อแต่ไม่ร้ายแรง หน่วยงานรัฐก็จะไล่เบี้ยกับเจ้าหน้าที่ไม่ได้ กฎหมายดังกล่าวมีขึ้นเพื่อมุ่งหมายจะประกันสิทธิเจ้าหน้าที่ ไม่ให้ต้องรับผิดเป็นการส่วนตัว และประกันสิทธิของประชาชนว่าจะได้รับการชดเชยความเสียหายแน่ๆ แต่กลไกดังกล่าวไม่สามารถนำไปใช้กับข้าราชการในพระองค์ได้
สำหรับแง่มุมของข้าราชการในพระองค์ ซึ่งก็ต้องปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาไม่ต่างจากหน่วยงานรัฐอื่น ตามระบบกฎหมายปกติ เจ้าหน้าที่รัฐจะได้รับความคุ้มครองโดยพ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ถ้าหากมีกรณีเจ้าหน้าที่ถูกสั่งลงโทษโดยไม่เป็นธรรมก็สามารถยื่นอุทธรณ์คำสั่งได้ ถ้าเป็นกรณีที่คำสั่งนั้นออกที่ผู้ออกคำสั่งไม่มีอำนาจหรือหรือเป็นคำสั่งที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือออกโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือเป็นการใช้ดุลยพินิจโดยมิชอบ ก็สามารถฟ้องศาลปกครองให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้นได้ แต่การที่ “ส่วนราชการในพระองค์” ไม่ใช่ส่วนราชการ ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ ทำให้ไม่ตกอยู่ภายใต้นิยาม “หน่วยงานทางปกครอง” ตามพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ศาลปกครองจึงไม่สามารถเข้ามาตรวจสอบส่วนราชการในพระองค์ได้ หากเกิดกรณีที่ผู้บังคับบัญชาออกคำสั่งโดยไม่ถูกต้อง เช่น การโยกย้าย การลงโทษทางวินัย ก็ยังไม่ชัดเจนว่าข้าราชการในพระองค์จะสามารถโต้แย้งคำสั่งตามระบบกฎหมายใดได้
แม้ไม่ใช่หน่วยงานรัฐ แต่ยังรับงบประมาณแผ่นดิน
แม้ว่าส่วนราชการในพระองค์จะแยกขาดจากกลไกการตรวจสอบ พระมหากษัตริย์มีอิสระในการใช้อำนาจบริหาร แต่การดำเนินการของส่วนราชการในพระองค์นั้นยังต้องอาศัย “งบประมาณแผ่นดิน” อยู่
พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ มาตรา 5 กำหนดให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการจัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ส่วนราชการในพระองค์เพื่อปฏิบัติภารกิจด้านต่างๆ ขณะที่รายได้ของส่วนราชการในพระองค์ไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน และในพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ มาตรา 16 กำหนดว่า ในการจัดทำคำของบประมาณ ให้สำนักพระราชวังเป็นผู้รวบรวมความต้องการใช้งบประมาณจากส่วนราชการในพระองค์แต่ละหน่วย เพื่อจัดทำเป็นคำของบประมาณของส่วนราชการในพระองค์ แล้วแจ้งต่อคณะรัฐมนตรีในการพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้แก่ส่วนราชการในพระองค์ต่อไป
กรณีรายได้ของหน่วยงานรัฐอื่น ที่ต้อง “นำส่งคลัง” หมายความว่า จะกลายเป็นรายได้แผ่นดิน และถูกนำไปใช้เป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปีต่อไป แต่รายได้ของ “ส่วนราชการในพระองค์” เมื่อไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน จึงกลายเป็นว่าส่วนราชการในพระองค์ “รับงบประมาณ” แต่เพียงอย่างเดียว หากประกอบกิจการที่มีรายรับเข้ามาบ้าง ไม่ว่ามากหรือน้อยก็ไม่ถูกนำส่งคลังเพื่อไปจัดสรรใช้แก่หน่วยงานอื่นๆ ด้วย
สำหรับงบประมาณที่ส่วนราชการในพระองค์ได้รับอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดิน เป็นดังนี้
- พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ. 2561 ส่วนราชการในพระองค์ได้รับ 4,196 ล้านบาท
- พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ. 2562 ส่วนราชการในพระองค์ได้รับ 6,800 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปีงบประมาณ 2561 ราว 2,603 ล้านบาท หรือคิดเป็น 62%
- พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ. 2563 ส่วนราชการในพระองค์ได้รับงบประมาณ 7,685 บาท เพิ่มขึ้น 885 ล้านบาท หรือราว 38%
- พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ. 2564 ส่วนราชการในพระองค์ได้รับงบประมาณที่ 8,980 ล้านบาท เพิ่มขึ้น 1,295 ล้านบาท คิดเป็น 16%
อย่างไรก็ดี เนื่องจากสภาวะเศรษฐกิจที่หดตัวจากผลกระทบของโควิด-19 และการประมาณการการจัดเก็บรายได้ของรัฐที่คาดว่าในปีงบประมาณ 2565 รัฐน่าจะจัดเก็บรายได้ได้ลดลง จึงทำให้การตั้งงบประมาณปี 2565 ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ. 2565 อยู่ที่ 3.1 ล้านล้านบาท ซึ่งลดลงจากปีงบประมาณ 2564 ราว 185,962 ล้านบาท หรือ 5.7% ทำให้ภาพรวมงบประมาณหลายๆ หน่วยรับงบประมาณลดลงไปด้วย โดยในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ. 2565 มีการตั้งงบประมาณสำหรับส่วนราชการในพระองค์ที่ 8,761 ล้านบาท ลดลงจากปีงบประมาณ 2564 ราว 219 ล้านบาท คิดเป็น 2.4%
ทั้งนี้การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ. 2565 ในชั้นคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีของสภาผู้แทนราษฎร (กรรมาธิการงบประมาณ) จะมีการเปิดให้หน่วยรับงบประมาณเข้ามาชี้แจงด้วย โดยในการพิจารณาครั้งนี้ มีการจัดให้ “ส่วนราชการในพระองค์” เข้ามาชี้แจงและต้องส่งเอกสารประกอบ ซึ่งกลไกนี้น่าจะเป็นกลไกเดียวที่มีอยู่ที่อาจจะตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของส่วนราชการในพระองค์ได้
เรื่องที่เกี่ยวข้อง:
เปิดงบประมาณสถาบันพระมหากษัตริย์ 10 ปีย้อนหลัง (บางส่วน)
หลักพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้ (The King Can Do No Wrong) ตามรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ
จาก 40 ถึง 60 เปรียบเทียบบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ หมวดพระมหากษัตริย์
สภาเห็นชอบ พ.ร.ก.โอนอัตรากำลังพลฯ ด้านอนาคตใหม่ค้าน กังวลใช้อำนาจเหมือน ม.44
7 ปี แห่งความถดถอย : “สภาแต่งตั้ง” เล่นใหญ่เพื่อปกป้องพระมหากษัตริย์ และขยายพระราชอำนาจ
