รัฐธรรมนูญแห่งอนาคต #1 : เปิดจินตนาการใหม่ หลากโมเดล สสร.เลือกตั้ง

Atukkit Sawangsuk
18h
·
โมเดล สสร.เลือกตั้ง
ของอนุ กมธ. (ใน กมธ.พัฒนาการเมือง)
นำเสนอต่อสภาวันพุธนี้

ปกป้อง จันวิทย์ - Pokpong Junvith
22h
·
[รัฐธรรมนูญแห่งอนาคต #1 : เปิดจินตนาการใหม่ หลากโมเดล สสร.เลือกตั้ง]
ในฐานะประเทศที่เชี่ยวชาญในการ ‘ฉีก’ เอ๊ย ‘ร่าง’ รัฐธรรมนูญ ไทยมีรัฐธรรมนูญมาแล้วทั้งสิ้น 20 ฉบับ ถ้านับการอภิวัฒน์สยาม 2475 เป็นหมุดหมายแรก เราก็เปลี่ยนรัฐธรรมนูญกันทุก 4.6 ปี โดยประมาณ
.
กระนั้น การมีรัฐธรรมนูญเยอะๆ บ่อยๆ ไม่ได้เปิดโลกจินตนาการเรื่องรัฐธรรมนูญของคนไทยมากนัก แต่กลับส่งผลตรงกันข้าม เราผ่านประสบการณ์ร้ายมากกว่าดีจนทำให้หลายคนหมดความไว้เนื้อเชื่อใจในระบบการเมือง และหมดกำลังใฝ่ฝันถึงการสร้างสังคมประชาธิปไตยที่ดีกว่านี้ได้ด้วยมือของเราเอง ซึ่งเป็นพื้นฐานที่สำคัญในการออกแบบรัฐธรรมนูญใหม่ อันเป็นกระบวนการที่ต้องใช้ทั้งความรู้ ความไว้วางใจ ความหวัง และจินตนาการใหม่ทางการเมือง
...............
1. ความชอบธรรม-สภาร่างรัฐธรรมนูญ-รัฐธรรมนูญใหม่
รัฐธรรมนูญคือสัญญาประชาคมของสังคมการเมือง เป็นกติกาสูงสุดที่กำกับชีวิตทางการเมืองของผู้คนและสถาบันต่างๆ ทั้งในเชิงโครงสร้าง พฤติกรรม สัมพันธภาพเชิงอำนาจ และผลลัพธ์จากปฏิสัมพันธ์ต่างๆ
.
เช่นนี้แล้ว หัวใจสำคัญของรัฐธรรมนูญคือความชอบธรรม กล่าวคือเป็นที่ยอมรับโดยถ้วนทั่วและได้รับการเคารพปฏิบัติตาม ซึ่งจะเกิดขึ้นได้ก็ด้วยกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญที่ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างเต็มที่ นับรวมทุกคน โอบรับความหลากหลาย และเป็นเวทีเปิดที่ทุกฝ่ายต่อรองกันได้อย่างเสมอหน้า จนสามารถนำไปสู่ฉันทมติใหม่ที่ยอมรับร่วมกัน และตอบโจทย์แห่งอนาคตได้
.
สภาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีหน้าที่ในการจัดทำรัฐธรรมนูญที่มีความชอบธรรม ควรถูกออกแบบขึ้นภายใต้หลักการพื้นฐานดังต่อไปนี้
.
(1) ความเป็นตัวแทนที่ยึดโยงกับประชาชน (Representation)
.
กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญต้องเป็นประชาธิปไตย สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ควรมีความยึดโยงกับประชาชนให้มากที่สุด ทำหน้าที่เป็นตัวแทนที่สะท้อนเจตจำนงของประชาชนส่วนใหญ่ และมีความพร้อมรับผิดชอบ (accountability) ต่อประชาชน ทั้งนี้ กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญควรมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนกลุ่มต่างๆ อย่างเปิดกว้างหลากหลาย
.
ความท้าทายประการหนึ่งของสภาร่างรัฐธรรมนูญคือ การแสวงหาความสมดุลระหว่างความเป็นตัวแทนประชาชนกับความเป็นผู้เชี่ยวชาญหรือผู้มีประสบการณ์ในการจัดทำรัฐธรรมนูญ เพราะบทบาทของ สสร.สายวิชาการหรือสายประสบการณ์ เช่น นักกฎหมายมหาชน นักรัฐศาสตร์ ผู้เคยดำรงตำแหน่งทางการเมือง (เช่น อดีตนายกฯ อดีตประธานสภา อดีต ส.ส. อดีต สสร.) ยังมีความสำคัญไม่น้อยในกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ เช่น บทบาทในการตั้งคำถามที่ ‘ใช่’ และการจัดกรอบความคิดในการถกเถียงเรื่องรัฐธรรมนูญ, การ shape วาระและวาทกรรมสาธารณะ, การนำเสนอหลักทฤษฎีประกอบการถกเถียง และการแบ่งปันประสบการณ์ในโลกแห่งความเป็นจริง กระนั้นมิได้หมายความว่า ความเป็นผู้เชี่ยวชาญต้องแลกมาด้วยความเป็นตัวแทนประชาชนที่ลดลงแต่อย่างใด แต่เราสามารถออกแบบให้ สสร.สายวิชาการหรือสายประสบการณ์มีความเชื่อมโยงกับประชาชนได้ด้วยเช่นกัน
.
(2) การนับรวมทุกคนและความหลากหลาย (Inclusion and diversity)
.
กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญต้องเปิดกว้างให้มากที่สุด โอบรับความหลากหลาย และมีหลักประกันให้กลุ่มคนที่มักไม่ถูกมองเห็น (The Invisibles) เช่น กลุ่มคนที่มีสถานะทางสังคมและเศรษฐกิจต่ำกว่า ขาดอำนาจต่อรองในเชิงทรัพยากร ไม่ได้อยู่บนสนามแข่งขันที่เท่าเทียมในทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ดังนั้น สภาร่างรัฐธรรมนูญควรมีสมาชิกที่สะท้อน ‘เสียง’ ที่หลากหลายในมิติต่างๆ เช่น กลุ่มชาติพันธุ์ เพศสภาพ เยาวชน
.
(3) การมีส่วนร่วมของประชาชนตลอดกระบวนการ (Participation)
.
งานศึกษาเรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญจำนวนหนึ่งชี้ว่า ปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลต่อความสำเร็จของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญอย่างมากคือ ‘ระดับการมีส่วนร่วมของประชาชน' โดยเฉพาะในสังคมที่มีประสบการณ์ความขัดแย้งสูงในสังคมและอยู่ระหว่างการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง การร่างรัฐธรรมนูญที่เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมตลอดกระบวนการจะทำให้เกิดการเจรจาต่อรองระหว่างกลุ่มต่างๆ ภายใต้กระบวนการที่เป็นประชาธิปไตย และมีโอกาสนำไปสู่การสร้างสันติภาพและความมั่นคงของประชาธิปไตยในระยะยาวได้
.
(4) ประสิทธิภาพในการทำงาน (Effectiveness)
.
กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญควรเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ นำไปสู่ผลลัพธ์ปลายทางที่พึงปรารถนาสำหรับทุกคน นั่นคือ การร่างรัฐธรรมนูญของประชาชนที่มีคุณภาพและความชอบธรรมได้สำเร็จ ดังนั้น การออกแบบกระบวนการทำงานของสภาร่างรัฐธรรมนูญมีความสำคัญอย่างยิ่ง ตั้งแต่ขอบเขตอำนาจหน้าที่ของ สสร. จำนวน สสร. กรอบเวลาในการจัดทำ กระบวนการทำงาน การจัดแบ่งหน้าที่รับผิดชอบ การใช้ทรัพยากรอย่างเหมาะสมและคุ้มค่า
...............
2. ระบบเลือกตั้ง สสร. แบบผสมผสาน
ที่ผ่านมา การถกเถียงเรื่องการเลือกตั้ง สสร. ในสังคมไทยมักถูกจำกัดจินตนาการว่า สสร.จากการเลือกตั้งต้องมีที่มาและองค์ประกอบแบบเดียวกันเท่านั้น เช่น มีความเป็นตัวแทนจากการเลือกตั้งเพียงประเภทเดียวที่ใช้ทั้งประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง หรือผ่านการเลือกตั้งรายเขตตามแต่ละจังหวัด ทั้งที่จริงแล้ว เราสามารถออกแบบสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มีองค์ประกอบหลากหลาย เพื่อตอบสนองหลักการพื้นฐานทั้ง 4 ประการข้างต้น โดยยังคงมีที่มาในทางยึดโยงกับประชาชนอย่างเต็มที่ได้
.
คณะอนุกรรมาธิการพิจารณาศึกษาการจัดทำข้อเสนอระบบการเลือกตั้งและแนวทางการทำงานของสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งอยู่ภายใต้คณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมือง การสื่อสารมวลชน และการมีส่วนร่วมของประชาชน สภาผู้แทนราษฎร (ต่อไปจะเรียกชื่อย่อว่า อนุฯ สสร.เลือกตั้ง) ได้จัดทำข้อเสนอเพื่อปลดล็อกจินตนาการให้ประชาชนมองเห็นสารพัดทางเลือกอันแตกต่างหลากหลายของโมเดลสภาร่างรัฐธรรมนูญและระบบเลือกตั้ง โดยเสนอว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญจากการเลือกตั้งไม่จำเป็นต้องมี สสร.ประเภทเดียว แต่สามารถมี สสร.หลายประเภท และแต่ละประเภทมีฐานที่มาแตกต่างกันไป ซึ่งทุกทางล้วนมาจากประชาชน
.
ถ้าออกแบบดีๆ เราก็จะได้ สสร.ที่มีความหลากหลาย แต่มาผสมผสานทำงานร่วมกันอย่างเป็นเอกภาพ (ที่ไม่ได้แปลว่าต้องเหมือนกัน) โดยไม่มีฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดฝ่ายเดียวในสังคมการเมืองไทยสามารถเข้ายึดกุมสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นของตัวเองได้ทั้งหมด
.
โมเดลของอนุฯ สสร.เลือกตั้ง เสนอว่า สสร.ประกอบด้วยสมาชิกจาก 3 กลุ่ม แต่ละกลุ่มมีฐานที่มาแตกต่างกัน แต่ล้วนเชื่อมโยงกับประชาชนทั้งสิ้น ดังต่อไปนี้
:: กลุ่มที่ 1 สสร.ตัวแทนพื้นที่ ::
สะท้อนความเป็นตัวแทนของประชาชนในระดับพื้นที่ มีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน โดยอาจใช้จังหวัด กลุ่มจังหวัด หรือประเทศเป็นเขตเลือกตั้งก็ได้
.
โดยส่วนตัว ผมสนับสนุนให้ใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง ด้วยเห็นว่า แม้ สสร.จะมีบทบาทหน้าที่ในระดับชาติ แต่การให้ สสร.สายตัวแทนประชาชนมาจากการเลือกตั้งในระดับจังหวัดมีข้อดีมากกว่า เพราะทำให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งทุกคนในทุกพื้นที่มีตัวแทนแน่นอนไม่ตกหล่น (ต่างจากกรณีอิงกับกลุ่มอาชีพหรือกลุ่มประเด็น หรือใช้บัญชีเดียวให้เลือกกันในระดับประเทศหรือกลุ่มจังหวัด)
.
นอกจากนั้น สสร.จังหวัดยังมีบทบาทสำคัญในการเป็นเจ้าภาพรับผิดชอบการรับฟังและสำรวจความคิดเห็นของประชาชนในแต่ละจังหวัด รวมถึงเป็นเจ้าภาพในการรณรงค์สร้างความเข้าใจเรื่องรัฐธรรมนูญในการลงประชามติอีกด้วย
.
ขณะที่การใช้ทั้งประเทศเป็นเขตเลือกตั้งมีแนวโน้มจะได้ สสร.ที่เด่นดังระดับชาติ และมีอคติเอนเอียงไปในทางเมืองใหญ่มากเกินไป เพราะเมืองใหญ่มีประชากรจำนวนมาก จึงมีสัดส่วนของเสียง ‘ดัง’ เป็นพิเศษ โดยเฉพาะกรุงเทพมหานคร
.
จำนวน สสร.จังหวัด อาจมีทางเลือกดังนี้ (1) แต่ละจังหวัดมีจำนวนเท่ากัน (2) แต่ละจังหวัดมีจำนวนไม่เท่ากัน โดยคำนึงถึงจำนวนผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งของแต่ละจังหวัด ทั้งนี้ ทุกจังหวัดต้องมี สสร. จำนวนอย่างน้อย 1 คน และอาจมีการกำหนดจำนวน สสร. สูงสุดที่พึงมีในแต่ละจังหวัด เช่น สสร.กรุงเทพฯ มีจำนวนไม่เกิน 5 คน เพื่อมิให้สภาร่างรัฐธรรมนูญมีขนาดใหญ่เกินไป และแต่ละจังหวัดมีจำนวน สสร. ที่ไม่ห่างกันเกินไป (ไม่ Bangkok-centric เกินไป)
.
วิธีเลือกตั้ง สสร.จังหวัด อาจมีทางเลือกดังนี้
.
(1) ใช้ระบบเลือกตั้งแบบเสียงข้างมากธรรมดา (single or multiple non-transferable voting)
.
ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งแต่ละคนอาจเลือก สสร. ได้ 1 คน หรือเลือกได้มากเท่ากับจำนวน สสร.ในเขตเลือกตั้ง โดยผู้สมัคร สสร. ที่ได้คะแนนมากที่สุดตามลำดับจำนวน สสร. ที่พึงมีในแต่ละจังหวัด จะได้รับการเลือกตั้งเป็น สสร.
.
(2) ใช้ระบบเลือกตั้งแบบให้ความเห็นชอบ (approval voting)
.
โดยผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งจะเลือกผู้สมัครกี่คนก็ได้ตามที่ตนชื่นชอบหรือยอมรับ คล้ายเป็นการลงคะแนนเพื่อ ‘อนุมัติ’ ให้ผู้สมัครแต่ละรายเข้ามาทำงาน โดยผู้สมัคร สสร. ที่ได้คะแนนมากที่สุดตามลำดับจำนวน สสร. ที่พึงมีในแต่ละจังหวัด จะได้รับการเลือกตั้งเป็น สสร.
.
(3) ใช้ระบบเลือกตั้งแบบจัดเรียงลำดับความชอบ (preferential voting / Ranked-choice voting)
.
โดยผู้ชนะเลือกตั้งต้องได้รับคะแนนเสียงเกินกว่าครึ่งหนึ่งของผู้ใช้สิทธิเลือกตั้ง ภายใต้ระบบนี้ ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งสามารถจัดเรียงลำดับความชอบของผู้สมัครในเขตของตนได้มากกว่าจำนวน สสร. ที่มีได้จริงในเขตนั้น เช่น จัดลำดับความชอบต่อผู้สมัครรับเลือกตั้งเรียงกัน 3-5 ลำดับ หรือจะให้จัดเรียงกี่คนก็ได้
.
ในกรณีที่ผู้สมัครที่ถูกเลือกเป็นลำดับที่ 1 ได้รับคะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาด ก็จะถือว่าได้รับเลือกโดยไม่ต้องมีการนับคะแนนรอบต่อไป แต่หากยังไม่มีผู้ใดที่ได้รับคะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาด ก็จะจัดให้มีการนับคะแนนรอบต่อไป โดยผู้สมัครที่ได้รับคะแนนเสียงต่ำที่สุดในรอบแรกจะถูกตัดทิ้งไปก่อน และมีการถ่ายโอนคะแนนเสียงของผู้สมัครรายนั้นให้แก่ผู้สมัครรายอื่น โดยดูว่าผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งที่ชอบคนที่ถูกตัดทิ้งที่สุดนั้น ออกเสียงเลือกผู้สมัครคนใดเป็นลำดับที่ 2 คะแนนเสียงนั้นก็จะถูกถ่ายโอนไปยังผู้สมัครที่ถูกเลือกเป็นลำดับที่ 2 กระบวนการจะดำเนินต่อไปเช่นนี้เรื่อยๆ จนกระทั่งมีผู้ได้รับคะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาด
.
(4) ใช้ระบบเลือกตั้งแบบให้คะแนนตามลำดับความชอบ (score-voting)
.
เช่น ผู้ใช้สิทธิเลือกผู้สมัคร สสร. ที่ตนชอบที่สุด 3 ลำดับ ลำดับที่หนึ่งได้ 3 คะแนน ลำดับที่สองได้ 2 คะแนน และลำดับที่สามได้ 1 คะแนน เมื่อนับคะแนนรวมทั้งหมด ผู้สมัคร สสร. ที่ได้รับคะแนนมากที่สุดตามลำดับจำนวน สสร. ที่พึงมีในแต่ละจังหวัด ได้รับเลือกตั้งเป็น สสร.
.
ทางเลือกที่ (1) กับ (2) เป็นวิธีที่ให้น้ำหนักความสำคัญกับ ‘กระบวนการ’ (optimize for process) เพราะตรงไปตรงมา เข้าใจง่าย บริหารจัดการเลือกตั้งก็ง่าย ส่วนทางเลือกที่ (3) กับ (4) เป็นวิธีที่ให้น้ำหนักความสำคัญกับ ‘ผลลัพธ์’ (optimize for outcome) เพราะแม้ว่าจะเป็นวิธีที่ยากกว่าสำหรับผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งและคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) แต่เป็นวิธีที่ได้ตัวแทนที่มีความหลากหลาย ต้องตอบสนองประชาชนวงกว้างกว่าฐานเสียงตัวเอง (ต้องหาเสียงให้ไปติดลำดับที่ 2, 3, 4, … ของฐานเสียงอื่นอีกด้วย ไม่ใช่แค่มุ่งเอาชนะใจกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งแล้วจบ)
.
วิธีเช่นนี้เหมาะกับการเลือกสรร สสร. ที่ไม่ต้องการ ‘คนสุดขั้ว’ มาทำหน้าที่ เพราะหน้าที่คือการร่างสัญญาประชาคมใหม่ร่วมกัน เราต้องการ สสร.ที่ตอบสนองกลุ่มฐานเสียงที่กว้างและหลากหลาย นอกจากนั้น ระบบเลือกตั้งแบบ (3) กับ (4) ยังไม่ซ้ำซ้อน โดยต่างจากระบบเลือก ส.ส. อย่างชัดเจน ซึ่งทำให้ได้ สสร. ที่มีลักษณะแตกต่างจาก ส.ส.
:: กลุ่มที่ 2 สสร.สายวิชาการและผู้มีประสบการณ์ ::
สะท้อนความเป็นผู้เชี่ยวชาญหรือผู้มีประสบการณ์ด้านการเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน หรือการร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะช่วยตอบโจทย์ด้านวิชาการและด้านประสบการณ์การเมืองในโลกความเป็นจริงให้กับกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ
.
หลายฝ่ายเห็นว่า การมี สสร.ตัวแทนพื้นที่เพียงประเภทเดียวก็เพียงพอแล้ว ส่วนพวกนักวิชาการหรือผู้มีประสบการณ์ทางการเมืองค่อยตั้งมาเป็นคณะ(อนุ)กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นชุดย่อยภายใต้สภาร่างรัฐธรรมนูญ ก็ได้ ผมไม่เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าว เพราะเชื่อว่ากระบวนการร่างรัฐธรรมนูญต้องการกลุ่มคนที่มีหลักวิชา หลักคิด และประสบการณ์ด้านรัฐธรรมนูญและการเมืองร่วมอยู่ด้วย โดยเฉพาะในการตั้งโจทย์และจัดกรอบความคิดในการยกร่างรัฐธรรมนูญ
.
หากให้นักวิชาการเป็นเพียงคณะ(อนุ)กรรมาธิการยกร่างฯ ที่สภาร่างรัฐธรรมนูญแต่งตั้งขึ้น ก็จะทำได้เพียงการทำงานภายใต้โจทย์และกรอบซึ่งสภาร่างรัฐธรรมนูญกำหนดไว้แล้ว ซึ่งถ้าตั้งโจทย์หรือกรอบที่ ‘ไม่ใช่’ หรือไม่ถูกทิศถูกทางมาตั้งแต่ต้น ก็ยากที่จะทำงานได้สัมฤทธิ์ผล สสร.สายวิชาการฯ มีความจำเป็นที่จะเข้าไปนั่งเป็นส่วนหนึ่งในสภาร่างรัฐธรรมนูญ และร่วมทำงานเคียงข้างกับ สสร.ตัวแทนพื้นที่ที่ใกล้ชิดกับประชาชนและเป็นตัวเชื่อมในการรับฟังความเห็นของประชาชน (แต่สัดส่วนของ สสร.ตัวแทนพื้นที่จะเป็นตัวหลักและมีจำนวนมากกว่า)
.
ที่ผ่านมา เวลานึกถึง สสร.สายวิชาการและผู้มีประสบการณ์ เรามักเคยชินกับ สสร.แต่งตั้งจากผู้มีอำนาจ ห่างไกลประชาชน และห่างไกลประชาธิปไตย แต่เราสามารถออกแบบ สสร.สายวิชาการและผู้มีประสบการณ์ ที่มีความเชื่อมโยงกับประชาชนอย่างเต็มที่ได้ โดยมีทางเลือกดังนี้
.
(1) ใช้ระบบบัญชีรายชื่อ โดยกำหนดให้ทั้งประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง รายชื่อมาจากการสมัครโดยตรงหรือจากการเสนอชื่อจากสถาบันต่างๆ (เน้นสถาบันการศึกษา) โดยได้รับความยินยอมจากผู้สมัคร
.
ทั้งนี้ อาจมีกระบวนการคัดสรรผู้สมัครรอบหนึ่งเพื่อให้บัญชีรายชื่อรอบสุดท้ายมีจำนวนผู้สมัครให้ประชาชนพิจารณาไม่มากจนเกินไป เช่น อาจให้ผู้สมัครคัดเลือกกันเอง หรือตั้งคณะกรรมการคัดสรรเบื้องต้นภายใต้กระบวนการที่อิงกับอำนาจประชาชน จนเหลือประมาณสัก 3-5 เท่าของตำแหน่งที่มีอยู่ เพื่อให้ประชาชนเลือกตั้งต่อไป นอกจากนั้น องค์กรเจ้าภาพที่ดูแลการจัดทำบัญชีรายชื่อแต่ละสาขาเพื่อให้ประชาชนเลือกตั้งอาจมีความแตกต่างกันไปตามความเหมาะสม เช่น บัญชีกฎหมายมหาชนอาจมีที่ประชุมร่วมของคณะนิติศาสตร์ในมหาวิทยาลัยที่คุณสมบัติเข้าข่ายเป็นเจ้าภาพ
.
บัญชีรายชื่ออาจจัดแบ่งเป็นสาขา เช่น จัดแบ่งออกเป็น 5 หมวดหมู่ ได้แก่ ก. กฎหมายมหาชน ข. รัฐศาสตร์-รัฐประศาสนศาสตร์-นโยบายสาธารณะ ค. สังคมศาสตร์สาขาอื่นๆ ง. ผู้มีประสบการณ์ด้านการเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน การร่างรัฐธรรมนูญ และ จ. ผู้มีประสบการณ์ด้านการบริหารหรือขับเคลื่อนงานเชิงสังคมที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ
.
ในส่วนของการเลือกตั้ง อาจเลือกแบบเลือกเป็นบุคคล-แยกตามหมวดหมู่ หรือเลือกเป็นบุคคล-รวมทุกหมวดหมู่เข้าด้วยกัน (ผู้สมัครเลือกว่าตัวเองอยู่หมวดหมู่ใด ผู้ใช้สิทธิเลือกผู้สมัครที่ตนชื่นชอบ แล้วผู้สมัคร สสร.ที่ได้คะแนนสูงสุดตามลำดับจำนวน สสร. ที่พึงมีในแต่ละหมวดหมู่ จะได้รับการเลือกตั้งเป็น สสร.) หรือเลือกเป็นทีม-แต่ละทีมต้องจับกลุ่มให้มีผู้สมัครทุกหมวดหมู่ แล้วให้ประชาชนกาเลือกทีม
.
โดยส่วนตัว ผมไม่ค่อยเห็นด้วยกับการให้เลือก สสร.เป็นทีมมากนัก แต่คิดว่าการเลือกฐานปัจเจกที่เป็นอิสระจะตอบโจทย์เรื่องความหลากหลายได้มากกว่า สำหรับการร่างรัฐธรรมนูญนั้นควรมีตัวแทนที่หลากหลาย เพื่อให้สะท้อนความหลากหลายของสังคมการเมืองที่เป็นจริง และนับรวมทุกคนให้ได้มากที่สุด ต้องพยายามให้ไม่มีบางกลุ่มรู้สึกถูกละเลยหรือพร่องพื้นที่ในการแสดงออก สสร.ไม่ควรทำงานด้วยวัฒนธรรมแบ่งฝ่ายเสียงข้างมาก-เสียงข้างน้อยแบบแข็งตัวตลอดกาลเหมือนฝ่ายค้าน-ฝ่ายรัฐบาล เราจึงจะได้รัฐธรรมนูญที่เป็นที่ยอมรับโดยทั่วกัน
.
(2) ให้ สสร.ตัวแทนพื้นที่ที่ได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเป็นผู้ลงคะแนนคัดเลือก สสร.สายวิชาการและผู้มีประสบการณ์
.
แม้ประชาชนไม่ได้ลงมือเลือก สสร.กลุ่มที่สองนี้เอง แต่ก็ยังถือว่ายึดโยงกับประชาชน เพราะในวันเลือกตั้ง สสร.ตัวแทนพื้นที่ ประชาชนรับรู้ล่วงหน้าว่า สสร.กลุ่มที่หนึ่งจะเป็นผู้คัดเลือกกลุ่มที่สอง (เหมาะสมกว่ายกหน้าที่นี้ให้ ส.ส. เพราะในวันเลือกตั้ง ส.ส. เราไม่เคยรู้ว่า ส.ส.จะมีหน้าที่เลือก สสร.) นอกจากนั้น สสร.ตัวแทนพื้นที่สามารถหาเสียงหรือให้ข้อมูลกับผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งได้ว่า ถ้าเลือกตน ตนจะไปเลือกใครต่อ
.
ถ้าให้น้ำหนักความสำคัญกับ ‘กระบวนการ’ วิธีที่ (2) ก็บริหารจัดการง่ายกว่า แต่ให้น้ำหนักความสำคัญกับ ‘ผลลัพธ์’ แน่นอนว่า วิธีที่ (1) จะทำให้ สสร.กลุ่มที่สองนี้เป็นตัวแทนของประชาชนอย่างแท้จริง ยึดโยงกับประชาชนมากกว่า และมีความชอบธรรมทางการเมืองมากกว่า
.
:: กลุ่มที่ 3: สสร.กลุ่มความหลากหลาย (ตัวแทนเชิงประเด็น) ::
.
สะท้อนความเป็นตัวแทนของกลุ่มคนที่มีสถานะทางสังคมและเศรษฐกิจต่ำกว่า ขาดอำนาจต่อรองในเชิงทรัพยากร ไม่ได้อยู่บนสนามแข่งขันที่เท่าเทียมในทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม เพื่อให้ สสร. มีความหลากหลายในเชิงตัวแทน และเปิดพื้นที่พิเศษให้กับกลุ่มคนที่ไม่ถูกมองเห็นเป็นพิเศษ
.
ความยากสำหรับกลุ่มนี้คือจะกำหนดประเภทหมวดหมู่ของกลุ่มความหลากหลายอย่างไร เพราะมีหลายกลุ่มมากและแบ่งได้หลายมุม เช่น กลุ่มเยาวชน กลุ่มชาติพันธุ์ กลุ่มคนพิการ กลุ่มหลากหลายทางเพศ กลุ่มอาชีพ อีกทั้งอาจมีความซ้อนทับกัน เช่น เยาวชนชาติพันธุ์ผู้มีความหลากหลายทางเพศ
.
ในกรณีที่มีการกำหนดหมวดหมู่หรือคุณสมบัติเฉพาะ ควรกำหนดกลุ่มเฉพาะเชิงประเด็นให้ชัดเจน มีจำนวนจำกัด (ไม่ใช่กำหนดไว้อย่างกว้างขวางที่สุด) เฉพาะที่จำเป็นและสอดคล้องกับเป้าหมายการเปิดพื้นที่ให้แก่คนที่ไม่ถูกมองเห็นและไม่มีตัวแทน และมีการกำหนดคุณสมบัติที่ชัดเจนของแต่ละกลุ่มเฉพาะด้วย
.
ในกรณีที่ไม่มีการกำหนดหมวดหมู่หรือคุณสมบัติเฉพาะ ผู้สมัครลงสมัครได้อย่างอิสระโดยต้องระบุว่าตัวเองเป็นตัวแทนของกลุ่มความหลากหลายหรือกลุ่มประเด็นใด โดยให้ประชาชนตัดสินใจเองว่าจะให้น้ำหนักเลือกกลุ่มหลากหลายใดและเลือกใคร
.
ส่วนวิธีได้มานั้น อาจให้ประชาชนเลือกตั้งโดยตรง ทั้งแบบเลือกเป็นบุคคลตามหมวดหมู่หรือรวมหมวดหมู่ หรือเลือกเป็นทีมที่มีสมาชิกประกอบด้วยกลุ่มความหลากหลายต่างๆ หรืออาจกำหนดให้มีการคัดเลือกกันเองในกลุ่มผู้สมัครแต่ละหมวดหมู่ แล้วส่งรายชื่อให้สภาร่างรัฐธรรมนูญรับรอง หรือถ้าต้องการให้กระบวนการได้มาซึ่ง สสร.กลุ่มที่สามง่ายและกระชับขึ้นก็อาจให้ สสร.ตัวแทนพื้นที่ที่ได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเป็นผู้ลงคะแนนคัดเลือก
...............
3. โจทย์ที่ต้องพิจารณาเพิ่มเติม
- จำนวน สสร.
อนุฯ สสร.เลือกตั้งส่วนใหญ่เห็นว่าช่วงจำนวน สสร.ที่เหมาะสมคือ 99-200 คน เพื่อ ‘ไม่ให้น้อยเกินไป’ จนทำให้ไม่มีตัวแทนเพียงพอต่อการขับเคลื่อนทุกภารกิจที่เกี่ยวข้อง สามารถรวบรวมความเห็นประชาชนได้ครอบคลุมทุกพื้นที่ หรือสะท้อนความหลากหลายที่มีอยู่ในสังคม และ ‘ไม่ให้มากเกินไป’ จนทำให้ไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ หาข้อสรุปได้ยาก และสิ้นเปลืองงบประมาณ
.
ทั้งนี้ สสร.ตัวแทนพื้นที่ควรเป็นองค์ประกอบหลักของสภาร่างรัฐธรรมนูญ (เกินกึ่งหนึ่ง) ส่วนการจัดแบ่งทำได้หลากหลาย เช่น สูตร 150 คน (120-15-15)
- การรณรงค์หาเสียง
เนื่องจากรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญควรเปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมให้กว้างขวางและคึกคักที่สุด จึงควรให้มีการรณรงค์หาเสียงกันอย่างเต็มที่ (ไม่ใช่แค่แนะนำตัว) ผู้สมัคร สสร. เป็นสมาชิกพรรคการเมืองได้ และพรรคการเมืองสามารถประกาศ endorse (สนับสนุน) ผู้สมัครได้ แต่อาจไม่อนุญาตให้พรรคการเมืองให้การสนับสนุนทางการเงินแก่ผู้สมัคร
- กรอบระยะเวลาทำงาน : ระหว่าง 6-12 เดือน
- การทำงานของ สสร.
ควรให้ สสร.กำหนดกระบวนการทำงานภายในของสภาร่างรัฐธรรมนูญเอง ภายหลังจากที่ได้ สสร.ครบทุกประเภทแล้ว เช่น กลไกและกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญ การรับฟังความคิดเห็น
- การเชื่อมโยงกับรัฐสภา
แม้มีการยุบสภาหรือสภาหมดวาระ ทาง สสร.สามารถปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ โดยไม่ถูกกระทบ เพื่อความต่อเนื่องในการทำงาน
.
นอกจากนั้น ไม่ควรกำหนดให้รัฐสภาต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของ สสร. ก่อนลงประชามติ เพราะ สสร.มีฐานมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงอยู่แล้ว แต่ควรให้ สสร. ส่งร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้สมาชิกรัฐสภาได้มีส่วนร่วมในการอภิปรายแสดงความเห็น (แบบไม่มีการลงมติและไม่มีผลผูกพัน) โดย สสร.อาจนำข้อคิดเห็นจากรัฐสภาไปแก้ไขปรับปรุงร่างฯ ภายใต้กลไกการทำงานที่เป็นอิสระของตัวเอง
- อำนาจในการจัดทำกฎหมายลูก (พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ)
สสร.ควรมีอำนาจในการจัดทำกฎหมายลูก เนื่องจากมีความเข้าใจในรัฐธรรมนูญที่ร่างใหม่อย่างดี และมีช่วงให้ลงมือทำได้ระหว่างที่ส่งรัฐธรรมนูญเข้าสู่กระบวนการออกเสียงประชามติ
- การดำรงตำแหน่งทางการเมืองของ สสร. หลังปฏิบัติหน้าที่เสร็จ
ควรกำหนดให้ สสร. ห้ามลงสมัครรับเลือกตั้งหรือดำรงตำแหน่งทางการเมือง (เช่น ส.ส. ส.ว. รัฐมนตรี ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ) เป็นระยะเวลาหนึ่ง (เช่น 3-5 ปี เป็นต้น) เพื่อป้องกันปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ
...............
4. โมเดลการเลือกตั้ง สสร. สูตรผสมของผม
จากโมเดล สสร.เลือกตั้งของคณะอนุกรรมาธิการ ผู้อ่านทุกท่านสามารถเลือกสูตรผสมของตัวเองได้ว่า หน้าตาของสภาร่างรัฐธรรมนูญที่เราอยากเห็นเป็นเช่นไร มี สสร.กี่ประเภท แต่ละประเภทมีจำนวนเท่าไหร่ ผ่านระบบเลือกตั้งแบบไหนดี
.
สำหรับสภาร่างรัฐธรรมนูญในสูตรผสมของผม ประกอบด้วยสมาชิก 150 คน
.
(1) สสร.ตัวแทนพื้นที่ จำนวน 120 คน ตามสัดส่วนจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแต่ละจังหวัด ทั้งนี้ แต่ละจังหวัดมี สสร. อย่างต่ำ 1 คน (แคปล่าง) และอย่างสูงไม่เกิน 5 คน (แคปบน) โดย สสร.จังหวัดมาจากการเลือกตั้งแบบจัดเรียงลำดับความชอบหรือแบบให้คะแนนตามลำดับความชอบ
.
จำนวน สสร.แต่ละจังหวัด (รวมทั้งสิ้น 120 คน) เป็นไปดังนี้
.
1 คน : ตราด ระนอง สมุทรสงคราม สิงห์บุรี ชัยนาท นครนายก พังงา มุกดาหาร แม่ฮ่องสอน ลำพูน สตูล อ่างทอง อำนาจเจริญ อุทัยธานี กระบี่ จันทบุรี ชุมพร ตาก น่าน บึงกาฬ ประจวบคีรีขันธ์ ปราจีนบุรี พะเยา พัทลุง พิจิตร เพชรบุรี แพร่ ภูเก็ต ยโสธร ยะลา สมุทรสาคร สระแก้ว หนองคาย หนองบัวลำภู อุตรดิตถ์ กำแพงเพชร ฉะเชิงเทรา ตรัง นครพนม ลำปาง เลย สระบุรี สุโขทัย นราธิวาส ปัตตานี ระยอง ลพบุรี
.
2 คน: กาญจนบุรี พระนครศรีอยุธยา พิษณุโลก ราชบุรี สุพรรณบุรี กาฬสินธุ์ นครปฐม นครสวรรค์ เพชรบูรณ์ มหาสารคาม ชัยภูมิ เชียงราย ปทุมธานี สกลนคร สุราษฎร์ธานี นนทบุรี ร้อยเอ็ด สมุทรปราการ สุรินทร์ สงขลา
.
3 คน: ศรีสะเกษ ชลบุรี เชียงใหม่ นครศรีธรรมราช บุรีรัมย์ อุดรธานี ขอนแก่น อุบลราชธานี
.
4 คน: นครราชสีมา
.
5 คน: กรุงเทพมหานคร
.
(2) สสร.สายวิชาการและผู้มีประสบการณ์ จำนวน 30 คน โดยมีสาขาต่างๆ ในบัญชีรายชื่อดังต่อไปนี้
.
ก. กฎหมายมหาชน จำนวน 8 คน
ข. รัฐศาสตร์-รัฐประศาสนศาสตร์-นโยบายสาธารณะ จำนวน 4 คน
ค. สังคมศาสตร์สาขาอื่นๆ จำนวน 4 คน
ง. ผู้มีประสบการณ์ด้านการเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน การร่างรัฐธรรมนูญ จำนวน 8 คน
จ. ผู้มีประสบการณ์ด้านการบริหารหรือขับเคลื่อนงานเชิงสังคมที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ จำนวน 6 คน (กำหนดคุณสมบัติในทางที่ทำให้กลุ่มนี้ทำหน้าที่เสมือน สสร.กลุ่มความหลากหลายที่เป็นตัวแทนเชิงประเด็นไปด้วย)
.
สสร.สายวิชาการและผู้มีประสบการณ์มาจากการเลือกตั้งโดยตรงผ่านระบบบัญชีรายชื่อ (โดยมีกระบวนการคัดสรรแต่ละบัญชีที่อิงกับอำนาจประชาชนมาแล้วชั้นหนึ่ง จนในแต่ละบัญชีเหลือผู้สมัครไม่เกิน 3-5 เท่าของจำนวน สสร.ที่พึงมีในแต่ละบัญชี)
..................
เช้าวันพุธที่ 31 มกราคมนี้ ทางอนุฯ สสร.เลือกตั้ง จะนำเสนอรายงานผลการศึกษาเรื่องโมเดล สสร.เลือกตั้งในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชวนทุกคนติดตามรับชมกันครับ
.
ผู้สนใจสามารถดาวน์โหลดรายงานฉบับสมบูรณ์ว่าด้วย สสร.เลือกตั้งได้ที่ (https://t.ly/4C0oQ)
..................
หมายเหตุ: คณะอนุฯ สสร.เลือกตั้ง ประกอบด้วย พริษฐ์ วัชรสินธุ, สิริพรรณ นกสวน สวัสดี, เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง, เอกพันธุ์ ปิณฑวณิช, ณัชปกร นามเมือง, นันทวัฒน์ ศักดิ์สกุลคุณากร, ปัญญารัตน์ นันทภูษิตานนท์, อนุสรณ์ เอี่ยมสะอาด, ณัฐนันท์ กัลยาศิริ และปกป้อง จันวิทย์
.
ขอบคุณ ฉัตร คำแสง และเจณิตตา จันทวงษา ที่ช่วยกันคิดๆ เขียนๆ เรื่องสภาร่างรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ครั้ง 101 PUB

(https://www.facebook.com/photo/?fbid=122115579572175365&set=a.122113328822175365)