นิธิ เอียวศรีวงศ์: "เสรีภาพจากการบังคับ"

ที่มา มติชน ฉบับวันที่ 17 สิงหาคม พ.ศ. 2558

ตำนานการปฏิรูปเมจิเรื่องหนึ่งที่เล่าซ้ำๆ กันมานานมีว่า ในระหว่างที่ซามูไรชั้นล่างร่วมมือกันปฏิรูปประเทศ ยกเลิกระบบโชกุนและพยายามเรียนรู้และเลียนแบบประเทศตะวันตก เพื่อสร้างความแข็งแกร่งให้แก่ประเทศอยู่นั้น วันหนึ่งซามูไรคนหนึ่งก็ขี่ม้า (ซึ่งเป็นอภิสิทธิ์ที่ซามูไรเท่านั้นทำได้) ผ่านเขตชนบท ชาวนากลุ่มหนึ่งเห็นซามูไรขี่ม้าใกล้เข้ามา ก็พากันคุกเข่าก้มหน้าลงตามประเพณี ซามูไรเห็นเข้าก็หยุดม้าและบอกชาวนาว่า ให้ลุกขึ้นยืน เพราะเราเท่าเทียมกันแล้ว พูดอย่างไร ชาวนาก็ไม่ยอมลุก ซามูไรโกรธมากจึงกระโดดลงจากหลังมา ชักดาบขึ้นพร้อมทั้งสั่งว่า กูบอกว่าเราเท่าเทียมกันแล้ว มึงไม่ต้องคุกเข่าให้ใครอีก ถ้ามึงไม่ยืนกูจะฟันขาดสองท่อนให้หมด เท่านั้นแหละ ชาวนาก็ลุกขึ้นยืนงกๆ เงิ่นๆ ตัวซีดตัวสั่นอยู่ต่อหน้า ซามูไรพอใจที่ทำให้คนเท่าเทียมกันแล้ว ก็กระโดดขึ้นหลังม้าขี่ต่อไป

ประชาธิปไตยไม่อาจเกิดขึ้นได้จากอำนาจบังคับ โดยเฉพาะอำนาจทางทหารที่ก่อรัฐประหารขึ้น ไม่ว่าจะเป็นอำนาจทางทหารภายใน หรืออำนาจทางทหารจากภายนอก

กรณีที่ชอบยกเป็นตัวอย่างอยู่เสมอก็คือการ "ปฏิวัติดอกคาร์เนชั่น" ของโปรตุเกสใน ค.ศ.1975 อ้างว่าทหารทำรัฐประหารแล้วนำประชาธิปไตยที่ยั่งยืนมาให้แก่โปรตุเกสจนถึงทุกวันนี้ แต่นี่เป็นการเล่าเรื่องตอนหัวและตอนท้ายแบบไม่มีตอนกลางเลย ซ้ำยังเล่าแบบรวบรัดเสียอีก ที่จริงทหารโปรตุเกสทำรัฐประหารด้วยเหตุสองอย่างที่ไม่เกี่ยวกับประชาธิปไตยเลย หนึ่งคือไม่พอใจนโยบายอาณานิคมของเผด็จการ ซึ่งเสียทั้งกำลังทรัพย์และกำลังผู้คนที่ถูกเกณฑ์ไปรบกับพวกกู้เอกราชในแอฟริกาไปโดยเปล่าประโยชน์ และสองแย่งอำนาจกันเองในหมู่นายพลของกองทัพ ทั้งทหารที่ก่อรัฐประหารเหล่านี้ก็แตกกันเป็นหลากก๊กหลายเหล่า มีทั้งพวกที่ร่วมกับฝ่ายซ้ายซึ่งมีทุกเฉดสี มีทั้งพวกที่ร่วมกับฝ่ายขวาซึ่งก็มีทุกเฉดสีเหมือนกัน ซ้ำยังมีแรงกดดันอย่างหนักจากมหาอำนาจ ทั้งในยุโรปเอง นาโต และคู่ขัดแย้งใหญ่ของสงครามเย็น ทำนายได้เลยว่ารัฐประหารของกองทัพโปรตุเกสครั้งนั้น จะนำไปสู่การรบกันเองจนเละไปทั้งประเทศ

ฝ่ายที่แก้ปัญหาให้เกิดระเบียบใหม่ขึ้นได้จริงคือประชาชนต่างหาก ชาวโปรตุเกสฝืนคำสั่งห้ามออกนอกบ้านของคณะรัฐประหารพากันหลั่งไหลมาชุมนุมเนืองแน่นไปหมด เอาดอกคาร์เนชั่นสีแดง (ซึ่งมักอธิบายว่า เพราะค่อนข้างเอียงซ้ายจึงใช้สีแดง) ออกมามอบให้ทหาร ผู้ชุมนุมยึดเมืองไปโดยปริยาย และไม่เหลือทางเลือกอื่นใดแก่ทหารทุกกลุ่ม นอกจากต้องเป็นประชาธิปไตยตามความต้องการของประชาชน "ปฏิวัติดอกคาร์เนชั่น" คือความสำเร็จหรือความล้มเหลวในรัฐประหารของทหารโปรตุเกสกันแน่

ในระยะหลัง คสช.มานี้ นักวิชาการและปัญญาชนไทยบางคนชอบอ้างงานศึกษาของฝรั่งว่าการยึดอำนาจของทหาร ไม่จำเป็นจะต้องนำไปสู่ระบอบปกครองที่ไม่ประชาธิปไตยเสมอไป แล้วก็ยกตัวอย่างกรณีโน้นกรณีนี้ขึ้นมาชี้ว่า หลังรัฐประหาร "ประชาธิปไตย" ในประเทศนั้นๆ ขยายตัวขึ้น หรือยั่งยืนขึ้น แต่ทั้งนักวิชาการและปัญญาชนไทย ไม่ได้ลงไปศึกษาตรวจสอบกรณีที่ถูกยกขึ้นมาอ้างอย่างจริงจัง จึงดูเหมือนจะยอมรับตัว "ทฤษฎี" อย่างง่ายเกินไป

ข้อขัดข้องที่สำคัญของ "ทฤษฎี" นี้ในทรรศนะของผมมีสองประการ อันแรกก็คือมีปัจจัยทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมในประวัติศาสตร์ที่สลับซับซ้อนของแต่ละประเทศ ที่เอื้อให้ประเทศหนึ่งกลายเป็นประชาธิปไตย และอีกประเทศหนึ่งกลายเป็นเผด็จการ ซึ่งนักวิชาการฝรั่งที่เสนอ "ทฤษฎี" ทหารนำประชาธิปไตยมาให้มักไม่เอามาเป็นส่วนสำคัญของการวิเคราะห์ (ดังเช่นที่ Barrington Moore ชี้ให้เห็นใน Social Origins of Dictatorship and Democracy อันเป็นหนังสือที่ผมอยากเสนอให้โครงการแปลตำราหลักจากภาษาต่างประเทศของคุณธนาพล อิ๋วสกุล พิจารณาด้วย) ฐานทางเศรษฐกิจ, สังคมและวัฒนธรรมเหล่านี้อาจผลักดันประเทศไปสู่ประชาธิปไตยมากกว่าการรัฐประหารของกองทัพ จนกระทั่งว่าการรัฐประหารอาจเป็นผล ไม่ใช่เหตุก็ได้

ข้อขัดข้องประการที่สองก็คือ เราจะนิยามประชาธิปไตยอย่างไร และจะใช้ดัชนีชี้วัดอะไรที่ให้ผลได้เที่ยงตรง เรื่องนี้ไม่ง่ายเลย กระทรวงต่างประเทศสหรัฐพยายามสร้างดัชนีชี้วัดระบบสังคมและการปกครองประชาธิปไตย (democratic polity) ขึ้นมา แต่ก็ต้องปรับปรุงมาเรื่อยๆ เพราะเห็นช่องโหว่ จนถึงต้นศตวรรษที่ 21 ก็ยังเป็นดัชนีชี้วัดที่แคบมาก เพราะเจาะไปที่สถาบันทางการเมืองที่ทำงานได้สม่ำเสมอ เช่น การเลือกตั้งที่เสรีและเป็นธรรม การเปลี่ยนผ่านของฝ่ายบริหาร การมีพรรคการเมืองที่แข่งขันกันเอง เป็นต้น ซึ่งหากเราเอาดัชนีของ Freedom House ซึ่งแบ่งประเทศออกเป็นเสรี, เสรีบางส่วน และไม่เสรี มาใช้บ้าง (เกณฑ์สำคัญของ Freedom House คือเสรีภาพทางการเมือง และเสรีภาพของพลเมือง) ประเทศที่ถูกจัดว่าเป็นประชาธิปไตยตามดัชนีของสหรัฐ เกือบทั้งหมดล้วนเป็นเพียงประเทศเสรีบางส่วนหรือไม่เสรีทั้งสิ้น ยิ่งเอารายงานขององค์กรนิรโทษกรรมสากลมาส่องด้วย ประเทศเหล่านั้นเกือบทั้งหมดล้วนมีสถิติอันเลวร้ายในเรื่องการบังคับให้สูญหาย, การฆาตกรรมทางการเมือง, การทรมาน, การผูกขาดการสื่อสาร และการก่อการร้ายโดยรัฐ ฯลฯ ทั้งสิ้น

"ทฤษฎี" ที่ว่าในบางกรณี อำนาจทางทหารอาจก่อให้เกิดประชาธิปไตยขึ้นได้ จึงเป็นทฤษฎีที่น่าเคลือบแคลงในด้านการวิเคราะห์ข้อมูลอย่างมาก และเท่าที่ความรู้ของผมมีก็คือ ตราบจนถึงทุกวันนี้ ยังไม่มีใครสามารถระบุให้ชัดเจนได้ว่า "บางกรณี" ที่ว่านั้น ประกอบด้วยเงื่อนไขอะไรบ้าง

หนึ่งในนักวิชาการรุ่นแรกๆ ที่เสนอทฤษฎีนี้คือ Mark Peceny ซึ่งเสนอผลงานร่วมกับคณะหลายชิ้นด้วยกันคือหนังสือ Democracy at the Point of Bayonets (1999), "Forcing Them to be Free," (1999) และ "Military Interventions, Peacekeeping, and the Promotion of Democracy," (2002) กำลังทางทหารที่เขาใช้ในการศึกษาไม่ใช่กองทัพภายในของแต่ละประเทศ แต่ศึกษาจากการใช้กำลังทหารของสหรัฐในประเทศต่างๆ และชี้ให้เห็นว่า 60% กว่าที่สหรัฐเข้าไปแทรกแซงด้วยกำลังทหาร ล้วนกลายเป็นประชาธิปไตยในระดับใดระดับหนึ่งทั้งสิ้น (ส่วนใหญ่ที่ศึกษาคือประเทศในละตินอเมริกา และฟิลิปปินส์)

แต่นักวิชาการอีกกลุ่มหนึ่งซึ่งนำโดย Frederic S. Pearson ตามไปสำรวจประเทศที่ Peceny อ้างว่าเป็นประชาธิปไตย กลับพบว่าไม่อาจนับอย่างนั้นได้เลย หากขยายดัชนีชี้วัดให้รวมถึงดัชนีขององค์กรประชาธิปไตยอื่นๆ หรือแม้แต่ดัชนีระบบสังคมและการปกครองประชาธิปไตยของกระทรวงต่างประเทศสหรัฐเองที่ปรับปรุงในระยะหลัง (Frederic S. Pearson, et.al., "Military Intervention and Prospects for Democratization," International Journal of Peace Studies, XI, 2, 2006) มีประเทศที่เมื่อวัดด้วยดัชนีที่กว้างขึ้น แล้วพบว่าเป็นประชาธิปไตยก็มี (เช่น ปานามา) แต่มันน้อยมากเสียจนไม่มีนัยสำคัญทางสถิติแต่อย่างใด (นั่นคือการแทรกแซงด้วยกำลังทหารนำหรือไม่นำไปสู่ประชาธิปไตย ตอบด้วยสถิติยังไม่ได้) และเขาพบอะไรที่ตลกๆ ด้วยว่า หากใช้บรรทัดฐานของสงครามกลางเมือง กลับปรากฏว่า ประเทศที่ได้ผ่านสงครามกลางเมืองมีแนวโน้มจะกลายเป็นประชาธิปไตยในทางสถิติมากกว่าเสียด้วยซ้ำ นี่ยังไม่นับบรรทัดฐานอื่นๆ ที่ตลกกว่า เช่น ประเทศที่มีคนแคะขี้มูกในที่สาธารณะมาก มีโอกาสทางสถิติจะเป็นประชาธิปไตยมากกว่า เป็นต้น

อีกเรื่องหนึ่งที่ Pearson และคณะค้นพบอย่างน่าสนใจก็คือ "ประชาธิปไตย" ที่มากับการแทรกแซงทางทหารของสหรัฐในประเทศต่างๆ มักเป็นประโยชน์ทางการเมืองแก่พวกสายกลาง พวกนักปฏิรูปอ่อนๆ (เช่น ทวงคืนผืนป่า หรือสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินและนิวเคลียร์ จัดระเบียบรถรับจ้าง ฯลฯ) "ประชาธิปไตย" ที่ถูกบังคับให้เกิดขึ้นจึงเป็นเพียงรูปแบบที่ชนชั้นนำของสังคมนั้น ซึ่งเคยอาศัยอำนาจเผด็จการยึดกุมอำนาจอยู่แล้ว เลือกรับบางรูปแบบของ "ประชาธิปไตย" ที่ตนจะได้ประโยชน์ต่อไปเท่านั้น ผมยกเรื่องนี้ขึ้นมาเพื่อเตือนสติคนที่ฝากความหวังไว้กับการกดดันของมหาอำนาจตะวันตกมากเกินไป ถึงการกดดันนั้นอาจมีประสิทธิภาพพอจะทำให้ คสช.ต้องจัดการเลือกตั้ง แต่เราก็จะได้ประชาธิปไตยแบบ คสช.กลับคืนมาเท่านั้น พลังที่แท้จริงของประชาธิปไตยมาจากกำลังของประชาชนภายในเป็นสำคัญ อย่าลืมข้อนี้เป็นอันขาด

ยิ่งถ้าเราเอาการแทรกแซงการเมืองด้วยกำลังกองทัพในประวัติศาสตร์เข้ามาร่วมพิจารณา "ทฤษฎี" ทหารสร้างประชาธิปไตยดูจะยิ่งห่างไกลจากความเป็นจริงมากเท่านั้น ในที่นี้ผมขอย้อนกลับไปดูการแทรกแซงการเมืองด้วยกองทัพที่ผ่านมาในประเทศไทย

กองทัพทำรัฐประหารครั้งแรกใน พ.ศ.2490 ผมไม่นับการทำรัฐประหารซ้อนใน 2476 ว่าเป็นการแทรกแซงของกองทัพ เพราะกองทัพทำในนามของคณะราษฎร ด้วยความมั่นใจว่านักการเมืองสายพลเรือนในสภาอีกจำนวนมากที่สนับสนุน และอันที่จริงผู้ที่ทำรัฐประหารครั้งแรกในเมืองไทยคือพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ร่วมกับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ซึ่งได้ระงับใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา อันเป็นอำนาจที่ทั้งนายกรัฐมนตรีและประมุขของรัฐไม่มี กองทัพเพียงแต่ยึดอำนาจคืนเพื่อให้บ้านเมืองดำเนินต่อไปตามรัฐธรรมนูญทุกมาตราเท่านั้น

รัฐประหาร 2490 ยกเลิกรัฐธรรมนูญ แล้วบังคับให้ใช้รัฐธรรมนูญใหม่ที่เป็นประชาธิปไตยน้อยลง (ทั้งฉบับใต้ตุ่มและฉบับ 2492 ของประชาธิปัตย์) นายทหารและตำรวจในคณะรัฐประหารค้าฝิ่น, และขายอำนาจผูกขาดของรัฐวิสาหกิจแก่ธุรกิจเอกชน, เข้าไปเป็นกรรมการในธุรกิจเอกชนเพื่อเรียกรับผลประโยชน์, ใช้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศจำนวนมาก โดยไม่มีใครตรวจสอบการใช้จ่ายได้, ทะเลาะกันเองและแตกกันเอง, สร้างประเพณี "คอร์รัปชั่น" ในหมู่นักการเมืองและข้าราชการที่กว้างขวางที่สุดเท่าที่เคยมีหลัง 2475 เป็นต้นมา ทั้งหมดนี้ไม่มีอะไรที่อ้างว่าเป็นประชาธิปไตยสักเรื่องเดียว
รัฐประหาร 2500 และ 2501 จำกัดผู้มีอำนาจให้แคบลงเหลือผู้นำกองทัพเป็นหลัก เป็นการยึดอำนาจเพื่อระงับประชาธิปไตยโดยตรง แต่ในขณะเดียวกันก็ขยายการฉ้อราษฎร์บังหลวงให้กว้างขวางไปกว่าเดิม เกือบจะยึดกุมงบก่อสร้างและจัดซื้อจัดจ้างของราชการมาหาอาณาประโยชน์ทั้งหมด

รัฐประหาร 2514 มีจุดมุ่งหมายจะระงับประชาธิปไตยซึ่งแม้มีอยู่น้อยในรัฐธรรมนูญที่เผด็จการทหารร่างขึ้นเอง

รัฐประหาร 2519 ก็มีจุดมุ่งหมายเดิม คือระงับประชาธิปไตยที่ให้เสรีภาพทางการเมือง และเสรีภาพพลเมือง เพื่อรักษาบทบาทและสถานะอภิสิทธิ์ของกองทัพในทางการเมืองไว้ต่อไป

รัฐประหาร 2520 เกิดจากการแตกกันเองในหมู่ชนชั้นนำและกองทัพ แต่ไม่ได้แตกกันในแง่จุดมุ่งหมาย หากแตกกันในแง่วิธีการที่จะรักษาสถานะอภิสิทธิ์ของกองทัพในทางการเมือง ผลจากรัฐธรรมนูญที่ร่างกันขึ้นใหม่ภายใต้การควบคุมของกองทัพก็คือ กองทัพกลายเป็นผู้กำหนดบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีสืบมาอีกหนึ่งทศวรรษ

รัฐประหาร 2534 กระทำเพื่อรักษาอำนาจของกองทัพซึ่งเริ่มจะเสื่อมสลายลง เพราะความก้าวหน้าของฐานประชาธิปไตยที่ให้อำนาจรัฐบาลพลเรือนมากขึ้น

รัฐประหาร 2549 ก็มีจุดหมายเดียวกัน คือรักษาอภิสิทธิ์ของกองทัพ

รัฐประหาร 2557 นอกจากรักษาอภิสิทธิ์ของกองทัพให้อยู่เหนือการตรวจสอบถ่วงดุลของสถาบันประชาธิปไตยต่างๆ แล้ว ยังมีจุดมุ่งหมายสร้างระบอบปกครองที่สถาบันประชาธิปไตยทั้งหมด จะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของกลุ่มชนชั้นนำตามประเพณีทั้งหมด และตลอดไป

สรุปก็คือ ไม่เคยมีครั้งไหนเลยที่กองทัพเข้าแทรกแซงทางการเมืองเพื่อทำให้ประชาชนมีเสรีภาพ หรือสถาปนาระบอบประชาธิปไตยขึ้นในเมืองไทย ฉะนั้นการที่นักวิชาการและปัญญาชนออกมาเตือนว่า การรัฐประหารของกองทัพอาจนำไปสู่ระบอบประชาธิปไตยก็ได้ ผมจึงไม่ฟังคำเตือนนั้นในกรณีประเทศไทย ตั้งแต่ 2490 จนถึง 2557 มีความเปลี่ยนแปลงสำคัญอะไรในกองทัพไทย ที่เป็นสัญญาณว่ากองทัพไทยกำลังกลายเป็นพลังฝ่ายประชาธิปไตยหรือครับ ผมไม่มีปัญญาญาณจะเห็นได้ ช่วยบอกหน่อย