ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ภายใต้รัฐบาลเศรษฐา ยังไม่เห็นแสงที่ปลายอุโมงค์

ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ภายใต้รัฐบาลเศรษฐา ยังไม่เห็นแสงที่ปลายอุโมงค์

15 ก.ย. 66
ณัชปกร นามเมือง
Thairath Plus

Summary

• คำแถลงนโยบายของรัฐบาลเศรษฐาถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า ยังมีความไม่ชัดเจนเกี่ยวกับแนวทางที่รัฐบาลจะดำเนินการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ทั้งที่ในการหาเสียงเลือกตั้ง พรรคเพื่อไทยเคยประกาศนโยบายไว้อย่างชัดเจนว่า จะจัดทำ 'รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน'
• มีข้อสั่งการจากนายกรัฐมนตรี เตรียมตั้ง ‘คณะกรรมการศึกษาแนวทางการทำประชามติ’ แต่กลไกนี้ก็ไม่ได้ทำให้ทิศทางการเขียนรัฐธรรมนูญชัดเจนขึ้น และในทางกลับกัน ยังเปิดช่องให้กลุ่มผู้มีอำนาจในรัฐบาลชุดเดิมเข้ามาบิดหลักการได้

ภายใต้คำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ที่นำโดย เศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีจากพรรคเพื่อไทย มีการระบุถึงนโยบายการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไว้ในเอกสารคำแถลงหน้าที่ 6 มีสาระสำคัญว่า

“รัฐบาลจะแก้ปัญหาความเห็นที่แตกต่างในเรื่องรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 เพื่อให้คนไทยได้มีรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น โดยยึดรูปแบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและไม่แก้ไขในหมวดพระมหากษัตริย์

โดยรัฐบาลจะหารือแนวทางในการทำประชามติที่ให้ความสำคัญกับการทำให้ประชาชนทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมออกแบบกฎกติกาที่เป็นประชาธิปไตย ทันสมัยและเป็นที่ยอมรับร่วมกัน รวมถึงการหารือแนวทางการจัดทำรัฐธรรมนูญในรัฐสภา เพื่อให้ประเทศสามารถเดินต่อไปข้างหน้าได้อย่างมั่นคง”

จากคำแถลงนโยบายดังกล่าว ทำให้ถูกวิพากษ์วิจารณ์จากบรรดา สส. พรรคฝ่ายค้าน นำโดยพรรคก้าวไกล ว่ายังมีความไม่ชัดเจนเกี่ยวกับแนวทางที่รัฐบาลจะดำเนินการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ทั้งที่ในการหาเสียงเลือกตั้ง พรรคเพื่อไทยเคยประกาศนโยบายไว้อย่างชัดเจนว่า จะจัดทำ 'รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน' โดยคงรูปแบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนและผ่านขั้นตอนการออกเสียงลงประชามติโดยประชาชน

แม้ว่า เมื่อวันที่ 13 กันยายน 2566 จะมีข้อสั่งการจากนายกรัฐมนตรีให้ ภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรี เป็นผู้รับผิดชอบแต่งตั้ง ‘คณะกรรมการศึกษาแนวทางการทำประชามติ’ แต่กลไกนี้ก็ไม่ได้ทำให้ทิศทางการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ยุคเพื่อไทยมีความชัดเจนขึ้น และในทางกลับกัน ยังเปิดช่องให้กลุ่มผู้มีอำนาจในรัฐบาลชุดเดิมอย่างพรรคพลังประชารัฐและรวมไทยสร้างชาติ เข้ามาบิดหลักการเดิมที่รัฐสภาเคยเห็นชอบกับการให้มีเลือกตั้ง ส.ส.ร. เพื่อมาเขียนรัฐธรรมนูญใหม่

ภายใต้สภาวะทางการเมืองเช่นนี้ จึงอาจจะกล่าวได้ว่า ทิศทางการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ภายใต้รัฐบาลเศรษฐา ยังไม่มีแสงสว่างจากปลายอุโมงค์ให้เห็น

รัฐบาลชี้แจงนโยบาย ไม่มีเลือกตั้ง ส.ส.ร. เพราะต้องฟังความเห็นต่าง

เมื่อวันที่ 11 กันยายน 2566 เศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี ได้กล่าวชี้แจงถึงนโยบายการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ว่า ตามนโยบายรัฐบาล จะไม่แก้ไขในหมวด 1 และหมวด 2 ว่าด้วยเรื่องสถาบันพระมหากษัตริย์ ซึ่งจะดำรงไว้ซึ่งระบอบการปกครองประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ด้าน ชูศักดิ์ ศิรินิล สส.บัญชีรายชื่อ และมือกฎหมายของพรรคเพื่อไทย ได้อภิปรายว่า นโยบายรัฐบาลที่ได้แถลงนั้น มีลักษณะของการขยายความ ปรึกษาหารือ และต้องดำเนินการเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยความรอบคอบรัดกุม และที่ออกมากว้างๆ เพราะที่ประชุมนี้หรือที่ประชุมรัฐสภาในอดีต ยังไม่ตกผลึกกันในเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในหลายเรื่องด้วยกัน เช่น ที่มาของ ส.ส.ร.

ภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรี กล่าวชี้แจงต่อรัฐสภาถึงนโยบายการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ว่า เรื่องรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องที่ต้องยอมรับว่ามีความเห็นแตกต่างหลากหลายกันมาก ส่วนใหญ่คิดว่าการแก้ไขให้เป็นประชาธิปไตยมากขึ้นเป็นสิ่งที่ทุกคนอยากเห็นอยากทำ แต่สิ่งที่เป็นปัญหาคือรายละเอียด โดยรองนายกฯ และรองหัวหน้าพรรคเพื่อไทย กล่าวด้วยว่า

รัฐบาลไม่ลืมว่าได้พูดอะไรกับประชาชน และเราจะทำให้รัฐธรรมนูญใหม่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้นเท่าที่เราสามารถทำได้ จะใช้ความสามารถสุดกำลังให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ตอบสนองประชาชนทุกกลุ่ม

“อยากเรียนให้สมาชิกทุกท่านสบายใจว่า รัฐบาลนี้จะแสดงเจตจำนงที่ชัดเจน ให้เกิดความมั่นใจว่า เราจะดำเนินการให้มีการลงมติให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทันที ในวันพรุ่งนี้ (13 กันยายน) ที่จะมีประชุม ครม. นัดแรก จะมีการพิจารณาเรื่องนี้”

ต่อมาเมื่อวันที่ 13 กันยายน 2566 ที่ประชุม ครม. มีข้อสั่งการจากนายกรัฐมนตรี โดยมอบหมายให้ ภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ เป็นผู้รับผิดชอบแต่งตั้ง ‘คณะกรรมการศึกษาแนวทางการทำประชามติ’ โดยยึดตามแนวทางของศาลรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ โดยจะใช้เวทีรัฐสภาในการหารือรูปแบบแนวทางในการแก้ไขรัฐธรรมนูญและการทำประชามติเพื่อให้ประชาชนทุกภาคส่วนร่วมออกแบบกฎกติกาที่เป็นประชาธิปไตยร่วมกัน

คำถามประชามติการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ มีโอกาสถูกบิดเบือน

จากข้อสั่งการจากนายกรัฐมนตรีที่ให้ตั้งคณะกรรมการศึกษาแนวทางการทำประชามติ ทำให้เห็นว่า รัฐบาลมีแนวโน้มที่จะดำเนินการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการจัดทำรัฐธรรมนูญอยู่ แต่หัวใจสำคัญของการจัดออกเสียงประชามติอย่าง ‘คำถามประชามติ’ ซึ่งเปรียบเสมือนกระดุมเม็ดแรกของการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ หรือกรอบแนวทางการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ยังไม่มีความชัดเจน และมีแนวโน้มจะเปลี่ยนแปลงไปจากหลักการเดิมที่รัฐสภาชุดก่อนได้ให้ความเห็นชอบได้

ชัย วัชรงค์ โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี กล่าวกับสื่อมวลชนหลังการประชุม ครม. ว่า ก่อนหน้านี้ พรรคเพื่อไทยเคยยื่นร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ และผ่านการพิจารณาของรัฐสภา 2 วาระแล้ว แต่สุดท้ายไปติดที่ศาลรัฐธรรมนูญ ว่าต้องไปฟังเสียงของประชาชนก่อน รอบนี้จึงต้องทำประชามติ โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมแสดงความเห็นว่าต้องถามคำถามอะไรบ้าง ไม่ใช่คิดเอง

ส่วนกรณีที่ ‘กลุ่มประชาชนร่างรัฐธรรมนูญ’ ที่นำโดยโครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw) ได้รวบรวมรายชื่อประชาชนเสนอคำถามประชามติมานั้น ขณะนี้ทางสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) กำลังตรวจสอบความถูกต้องของรายชื่อ ก่อนส่งต่อให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (สลค.) ตรวจสอบความถูกต้องซ้ำ แล้วเสนอให้ ครม. พิจารณาต่อไป

โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรีระบุด้วยว่า รัฐบาลไม่ปฏิเสธคำถามจากประชาชน แต่ขณะเดียวกันต้องนำความเห็นของกลุ่มอื่นๆ ที่อาจเห็นต่างมาพิจารณาด้วย เพื่อให้แน่ใจว่าประชาชนมีส่วนร่วมจริงๆ

“ถ้าเรายึดตามที่ iLaw เสนอมา คนที่เขายังไม่ให้ความเห็นผ่าน iLaw ก็จะบอกว่าทำไมไปฟังที่เดียว ดังนั้นจะรอบด้านกว่าไหม ถ้าเปิดรับฟังทุกกลุ่ม”

พริษฐ์ วัชรสินธุ สส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล ได้โพสต์ข้อความบนเฟซบุ๊ก โดยตั้งข้อสังเกตว่า ข้อสั่งการของนายกรัฐมนตรีเป็นการ “ยื้อเวลา ย้อนหลักการ และยอมอำนาจเดิม” เนื่องจากกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อาจจะต้องทำประชามติถึง 3 ครั้ง และมีการเลือกตั้ง ส.ส.ร. อีกหนึ่งครั้ง การตั้งคณะกรรมการศึกษา แทนที่จะมีมติของ ครม. ให้ดำเนินการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่โดย ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้งไปเลย ทำให้ต้องล่วงเวลาออกไป

รวมถึงการตั้งคณะกรรมการศึกษายังทำให้มีโอกาสบิดหลักการเดิมที่รัฐสภาเคยเห็นชอบให้มี ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้งมาก่อน ให้ต้องกลับมาเริ่มต้นใหม่ ซึ่งพริษฐ์มองว่า อาจเป็นการเปิดช่องให้เครือข่ายอำนาจเดิมที่มีผลงานในการขัดขวางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เข้ามาแทรกแซงและสกัดกั้นการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตย

สามแนวทางการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่เป็นไปได้

หากย้อนดูจากข้อเสนอในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ถูกเสนอในการประชุมรัฐสภาสมัยที่แล้ว จะพบว่า มีอยู่อย่างน้อย 3 แนวทาง ที่สามารถนำมาใช้เป็นกรอบในการกำหนดคำถามประชาชน ได้แก่

1. ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ โดย ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้ง

ข้อเสนอการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดย ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้ง มาจากข้อเสนอของภาคประชาชนที่เข้าชื่อเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญตามพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเสนอกฎหมายกว่า 100,732 คน โดยมีสาระสำคัญ คือ ให้มี ส.ส.ร. จำนวน 200 คน ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนทั้งหมด โดยไม่แบ่งเขตเลือกตั้งรายจังหวัด หรือที่เรียกว่า ใช้เขตประเทศทั้งประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง

ระบบเลือกตั้งแบบใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง อาจจะเรียกอีกชื่อได้ว่า เป็นระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนคล้ายกับการเลือกตั้ง สส.แบบบัญชีรายชื่อ ในการเลือกตั้ง ปี 2566 ซึ่งระบบเลือกตั้งดังกล่าวเป็นระบบเลือกตั้งที่สะท้อนเสียงและกลุ่มก้อนของประชาชนจากทั่วทั้งประเทศ ไม่ต้องถูกจำกัดด้วยเขตพื้นที่ และเป็นระบบเลือกตั้งที่เอื้อให้กับกลุ่มประชากรที่มีสัดส่วนน้อยให้ยังมีพื้นที่มากที่สุด ทำให้สัดส่วนของ ส.ส.ร. มีความหลากหลาย

ต่อมา ที่ประชุมรัฐสภาเสียงข้างมาก นำโดยพรรคพลังประชารัฐ พรรคภูมิใจไทย และสมาชิกวุฒิสภามีมติไม่เห็นชอบข้อเสนอดังกล่าว ทำให้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนต้องตกไป แต่พรรคฝ่ายค้านในขณะนั้น ที่นำโดยพรรคเพื่อไทย และพรรคก้าวไกลได้ให้การสนับสนุนข้อเสนอดังกล่าว

ต่อมาหลังการเลือกตั้งในปี 2566 ประชาชนกว่า 205,739 คน ได้สร้างปรากฏการณ์รวบรวมรายชื่อกันเพื่อใช้สิทธิตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชาชน เสนอให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) จัดออกเสียงประชามติเพื่อเปิดทางไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ภายใต้คำถามว่า

“ท่านเห็นชอบหรือไม่ ว่ารัฐสภาต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ โดยสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน”

2. ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ โดย ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้ง และมีเงื่อนไขห้ามแตะต้องหมวดที่ 1 และ 2

ข้อเสนอการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่โดย ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้ง และมีเงื่อนไขห้ามแตะต้องหมวดที่ 1 และ 2 เป็นข้อเสนอในร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของพรรคเพื่อไทย เมื่อปี 2563 โดยมีสาระสำคัญ คือ ให้ใช้วิธีการเลือกตั้งแบบเดียวกับการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา (สว.) เมื่อปี 2543 ที่ใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกและใช้ระบบ ‘รวมเขตเบอร์เดียว’ ซึ่งระบบเลือกตั้งแบบดังกล่าว จะสะท้อนความเป็นตัวแทนในเชิงพื้นที่ และทำให้ ส.ส.ร. มีเขตพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบชัดเจน

อีกทั้งยังมีเงื่อนไขพิเศษว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องห้ามแก้ไขหมวดที่ 1 บททั่วไป และหมวดที่ 2 พระมหากษัตริย์ ซึ่งการออกแบบระบบเลือกตั้ง ส.ส.ร. โดยใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง มีข้อกังวลจะเปิดช่องให้ผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่นนั้นๆ หรือในจังหวัดนั้นๆ จะใช้อิทธิพลของตัวเองลงสมัครรับเลือกตั้ง และได้รับการสนับสนุนจากคนในท้องถิ่นจนได้เข้าไปเป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญ โดยที่ไม่ได้มีนโยบายชัดเจนสำหรับการเขียนรัฐธรรมนูญที่มีผลกับคนทั้งประเทศ

อย่างไรก็ดี ที่ประชุมรัฐสภาชุดก่อน เคยให้ความเห็นชอบกับข้อเสนอที่ให้มี ส.ส.ร. จำนวน 200 คน ที่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขต หรือระบบ ‘หนึ่งเขตหนึ่งคน’ เหมือนกับการเลือกตั้ง สส.เขต ในการเลือกตั้ง ปี 2566 และยังมีเงื่อนไขพิเศษว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องห้ามแก้ไขหมวดที่ 1 บททั่วไป และหมวดที่ 2 พระมหากษัตริย์

แม้ว่าระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขตจะยังมีข้อวิจารณ์อย่างมากว่า เอื้อต่อกลุ่มอิทธิพลนักการเมืองในพื้นที่ แต่มติของรัฐสภาชุดก่อนก็ยืนยันในหลักการว่า ส.ส.ร. ต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

3. ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ โดย ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้งผสมแต่งตั้ง และมีเงื่อนไขห้ามแตะต้องหมวดที่ 1 และ 2

ข้อเสนอการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ โดย ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้งผสมแต่งตั้ง และมีเงื่อนไขห้ามแตะต้องหมวดที่ 1 และ 2 เป็นข้อเสนอของพรรคพลังประชารัฐในสมัยประชุมรัฐสภาชุดก่อน โดยมีสาระสำคัญคือ ให้มี ส.ส.ร. 200 คน โดยแบ่งที่มาออกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่

• 150 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
• 20 คน มาจากการเลือกโดยรัฐสภา
• 20 คน มาจากการเลือกโดยที่ประชุมอธิการบดี โดยแบ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชนหรือรัฐศาสตร์ 10 คน และผู้มีประสบการณ์การเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน หรือการร่างรัฐธรรมนูญ 10 คน
• 10 คน มาจากนักเรียน นิสิต นักศึกษา

โดยวิธีการได้มาซึ่ง ส.ส.ร. จำนวน 150 คนแรกจะใช้วิธีการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตโดยใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง คล้ายกับข้อเสนอของพรรคเพื่อไทย ส่วน ส.ส.ร. อีก 50 คน จะถูกแบ่งเป็น มาจากบุคคลที่รัฐสภา ซึ่งประกอบไปด้วย สส. และ สว. เลือกมา 20 คน และในจำนวนนี้ต้องใกล้เคียงกับอัตราส่วนของจำนวน สส. และ สว. ซึ่งหมายความว่า จะได้ ส.ส.ร. ที่ สว. คัดเลือกเองเข้ามาด้วย

ส่วนถัดมาอีก 20 คน ให้มาจากที่ประชุมอธิการบดีแห่งประเทศไทยเป็นคนคัดเลือกจากผู้ที่ได้รับคะแนนสูงสุดว่าเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชน สาขารัฐศาสตร์ หรือมีประสบการณ์ด้านการบริหารราชแผ่นดิน เป็นต้น และสุดท้าย 10 คน ให้มาจากนักเรียน นิสิต นักศึกษา แต่ให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เป็นผู้คัดเลือกนักเรียน นิสิต นักศึกษา

นอกจากนี้ ในข้อเสนอของพรรคพลังประชารัฐ ยังกำหนดให้การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญโดย ส.ส.ร. ต้องแจ้งคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนฯ วุฒิสภา องค์กรตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง เพื่อแสดงความคิดเห็นหรือมีข้อเสนอแนะอื่นใดในการจัดทำรัฐธรรมนูญเป็นการเฉพาะ ซึ่งมีข้อกังวลว่าจะเปิดช่องให้ฝ่ายการเมืองและองคาพยพเดิมของรัฐบาล พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เข้ามาแทรกแซงการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่

นอกจากนี้ ในข้อเสนอของพรรคพลังประชารัฐยังมีข้อเสนอเดียวกับพรรคเพื่อไทย คือ การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องห้ามแก้ไขหมวดที่ 1 บททั่วไป และหมวดที่ 2 พระมหากษัตริย์ ซึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า เป็นการจำกัดอำนาจของ ส.ส.ร. ในการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่อีกเช่นเดียวกัน