Piyabutr Saengkanokkul - ปิยบุตร แสงกนกกุล
Yesterday·
[ปัญหาทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ กรณี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ดำรงตำแหน่งองคมนตรี]
ประเด็นแรก การลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 11 บัญญัติว่า
“การเลือกและแต่งตั้งองคมนตรีหรือการให้องคมนตรีพ้นจากตําแหน่ง ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย
ให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานองคมนตรีหรือให้ประธานองคมนตรีพ้นจากตําแหน่ง
ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งองคมนตรีอื่นหรือให้องคมนตรีอื่นพ้นจากตําแหน่ง”
พระบรมราชโองการการแต่งตั้ง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่เผยแพร่ ในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 29 พฤศจิกายน 2566 ไม่ปรากฏว่ามีผู้ใดลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
มีผู้กล่าวอ้างว่า องคมนตรีถือเป็นข้าราชการในพระองค์ โดยอ้างรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 15 ที่ว่า “การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตําแหน่ง ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย การจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยตามที่บัญญัติไว้ในพระราชกฤษฎีกา” ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 (ซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ.2560) มาตรา 3 ที่กำหนดให้สำนักงานองคมนตรีเป็นส่วนราชการในพระองค์ และมาตรา 10 ที่กำหนดให้องคมนตรีเป็นข้าราชการในพระองค์ ดังนั้น ในพระบรมราชโองการแต่งตั้งองคมนตรีจึงไม่จำเป็นต้องมีการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
ความเห็นเช่นนี้ไม่ถูกต้อง เพราะ
ประการที่หนึ่ง รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด บรรดาพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาจะขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญมิได้ เมื่อรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 11 วรรคสามว่า “ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งองคมนตรีอื่นหรือให้องคมนตรีอื่นพ้นจากตําแหน่ง” และในพระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 มาตรา 12 วรรคแรก ยังยืนยันไว้ว่า “การแต่งตั้งและการพ้นจากตําแหน่งองคมนตรี ให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย” ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดกระบวนการแต่งตั้งองคมนตรีไว้เช่นไร ก็ต้องถือปฏิบัติเช่นนั้น
ประการที่สอง ไม่มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญมาตราใด พระราชบัญญัติใด หรือพระราชกฤษฎีกาใด กำหนดการแต่งตั้งองคมนตรีไว้เป็นอย่างอื่น (หากมีบทบัญญัติใดในพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกากำหนดไว้ ก็ขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 11 วรรคสาม) ในพระราชกฤษฎีกาฯเอง ยังบอกให้การแต่งตั้งองคมนตรีต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญด้วยซ้ำ ดังนั้น การแต่งตั้งองคมนตรีก็ต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 11 ต้องมีประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
การกล่าวอ้างรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 15 เพื่อมากลบมาตรา 11 วรรคสามนั้น ฟังไม่ขึ้นแม้แต่น้อย เพราะ ในมาตรา 15 ไม่ได้พูดถึงกรณีการแต่งตั้งองคมนตรีอย่างชัดเจน ในขณะที่มาตรา 11 วรรคสาม กำหนดไว้ชัดเจนว่าต้องให้ประธานองคมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งองคมนตรีรายอื่นๆ
หรือหากจะตีความขยายความ มาตรา 15 พิสดารไปไกล ให้หมายถึงการแต่งตั้งข้าราชการในพระองค์ทุกตำแหน่ง รวมทั้งองคมนตรีด้วย ไม่ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ก็นับว่าประหลาด เพราะ ไม่มีตัวอักษรตรงไหนเขียนไว้เช่นนั้น ในขณะที่มาตรา 11 วรรคสามกำหนดกรณีการแต่งตั้งองคมนตรีไว้ชัดเจน หากจะตีความขยายความพิสดารกันแบบนี้ แล้วมาตรา 11 วรรคสามอยู่ตรงไหน จะเขียนไว้ทำไม หากจะตีความพิสดารวิปลาสกันไปถึงเพียงนี้ อย่างไรเสีย บทบัญญัติในมาตรา 11 ซึ่งพูดถึงกรณีเฉพาะองคมนตรี ก็ต้องมาก่อนบทบัญญัติในมาตรา 15 ที่เป็นกรณีทั่วไป ตามหลักการตีความกฎหมายที่ว่า บทบัญญัติเฉพาะพิเศษมาก่อนบทบัญญัติทั่วไป
ประการที่สาม ก่อนหน้านั้น พระบรมราชโองการแต่งตั้ง นายเกษม จันทร์แก้ว เป็นองคมนตรี ในวันที่ 24 มีนาคม 2564 ครั้งหนึ่ง และแต่งตั้ง พล.อ.บัณฑิตย์ มลายอริศูนย์ เป็นองคมนตรี ในวันที่ 21 ตุลาคม 2565 อีกครั้งหนึ่ง ก็ไม่ปรากฏประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเช่นกัน แต่พระบรมราชโองการแต่งตั้ง นายนุรักษ์ มาประณีต เป็นองคมนตรี เมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2563 ปรากฏชื่อ พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ประธานองคมนตรี เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
ความข้อนี้แสดงให้เห็นถึงความไม่สม่ำเสมอของการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งองคมนตรี ทั้งๆที่กรณีทั้งหมดนี้ ต่างก็อ้างรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 10 และมาตรา 11 ด้วยกันทั้งสิ้น
หากจะอ้างว่าพระบรมราชโองการแต่งตั้งองคมนตรีครั้งหลังๆ ก็ไม่มีประธานองคมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ แล้วเหตุใดการแต่งตั้งนุรักษ์ มาประณีต จึงมีการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ทั้งๆที่อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญและบทบัญญัติแห่งกฎหมายอื่นๆ เหมือนๆกัน และเป็นการแต่งตั้งองคมนตรีในรัชสมัยเดียวกัน
ประการที่สี่ ในพระบรมราชโองการแต่งตั้ง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา มีการอ้างถึงรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 11 ว่า “อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 10 และมาตรา 11 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมแต่งตั้ง พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นองคมนตรี” ดังนั้น ในพระบรมราชโองการนี้เองยืนยันว่าเป็นการนำมาตรา 11 มาใช้แต่งตั้ง พล.อ.ประยุทธ์ เป็นองคมนตรี เมื่อเป็นดังนี้ ก็ต้องเป็นไปตามมาตรา 11 ทุกประการ ซึ่งรวมถึงต้องมีประธานองคมนตรี ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งฉบับนี้ด้วย แต่ปรากฏว่าในพระบรมราชโองการกลับไม่มี
…
ประเด็นที่สอง คุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม
รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 12 บัญญัติว่า
“องคมนตรีต้องไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือดํารงตําแหน่งทางการเมืองอื่น ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดํารงตําแหน่งในองค์กรอิสระ พนักงานรัฐวิสาหกิจ เจ้าหน้าที่อื่น ของรัฐ หรือสมาชิกหรือเจ้าหน้าที่ของพรรคการเมือง หรือข้าราชการเว้นแต่การเป็นข้าราชการในพระองค์ ในตําแหน่งองคมนตรี และต้องไม่แสดงการฝักใฝ่ในพรรคการเมืองใดๆ”
ในการเลือกตั้ง 14 พฤษภาคม 2566 พรรครวมไทยสร้างชาติเสนอชื่อ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี พล.อ.ประยุทธ์ เดินสายรณรงค์หาเสียงร่วมกับพรรครวมไทยสร้างชาติ และพรรครวมไทยสร้างชาติ ก็ชู พล.อ.ประยุทธ์ เป็นจุดขาย จนได้คะแนนในระบบบัญชีรายชื่อมาเป็นจำนวนมาก
รัฐธรรมนูญ และกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ไม่ได้กำหนดไว้ชัดเจนว่าสถานะของการเป็นบุคคลที่พรรคการเมืองเสนอชื่อให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จะพ้นหรือสิ้นสุดลงเมื่อไร และบุคคลนั้นสามารถแสดงเจตนาสละสถานะนี้ได้หรือไม่ อย่างไร?
ในคำแถลง “วางมือทางการเมือง” ของ พล.อ.ประยุทธ์ ที่เผยแพร่ผ่านทางเพจพรรครวมไทยสร้างชาติ เมื่อวันที่ 11 กรกฎาคม ก็ระบุเพียงว่า “จากนี้ไป ผมขอประกาศวางมือทางการเมือง ด้วยการลาออกจากสมาชิกพรรครวมไทยสร้างชาติ” เท่านั้น ไม่ได้กล่าวถึงสถานะแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีแต่อย่างใด และเท่าที่สำรวจตรวจสอบจากข้อมูลข่าวสารต่างๆ ไม่พบว่า พล.อ.ประยุทธ์ ได้แสดงเจตนาสละสถานะแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีของพรรครวมไทยสร้างชาติ หรือเราอาจต้องสอบถามไปยังคณะกรรมการการเลือกตั้งหรือรัฐสภาดูว่า มีกรณีการแสดงเจตนาสละสถานะนี้หรือไม่ อย่างไร
สมมุติว่า ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีว่างลง และต้องมีการเลือกบุคคลมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีกันใหม่ ก็จะเกิดคำถามว่า พล.อ.ประยุทธ์ ยังคงมีสถานะแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีอยู่หรือไม่? สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอชื่อและลงมติให้ความเห็นชอบ พล.อ.ประยุทธ์ ได้หรือไม่? พล.อ.ประยุทธ์ จะลาออกจากตำแหน่งองคมนตรี เพื่อให้สภาให้ความเห็นชอบและมารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้อีกหรือไม่?
แม้ประเด็นเหล่านี้ ยังไม่เคยเกิดกรณีบรรทัดฐาน และยังไม่มีองค์กรตามรัฐธรรมนูญใดชี้ขาด แต่นี่ย่อมแสดงให้เห็นอยู่ในตัวว่า สถานะแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีที่ติดตัว พล.อ.ประยุทธ์ อยู่นี้ อาจส่งผลต่อเนื่องถึงคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของการเป็นองคมนตรี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นที่ว่า การมีสถานะเป็นแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีของพรรครวมไทยสร้างชาติ จะเข้าข่าย “ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอื่น” หรือ “ต้องไม่แสดงการฝักใฝ่ในพรรคการเมืองใดๆ” หรือไม่?
