งบประมาณไทย จ่ายไปที่ไหนบ้าง?
ฉัตร คำแสง
23 May 2022
1O1
“76 จังหวัดได้งบประมาณรวมกันน้อยกว่ากรุงเทพฯ กว่าครึ่งหนึ่ง ท้องถิ่นจัดสรรงบได้เองเพียง 7%” เป็นหนึ่งประโยคที่ใช้สรุปการกระจายงบประมาณของไทย ซึ่งสะท้อนคุณภาพการกระจายอำนาจของไทยที่ดำเนินมา 23 ปี
การกระจายอำนาจของไทยเป็นไปอย่างกระท่อนกระแท่นมาโดยตลอด อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังถูกจำกัดกรอบไว้โดยรัฐบาลส่วนกลางและภูมิภาค นายกท้องถิ่นไม่สามารถบริหารบุคลากรของตนเองได้เองโดยอิสระ และงบประมาณของท้องถิ่นยังคงมีใช้อย่างจำกัดจำเขี่ย ไม่สามารถให้บริการและลงทุนได้อย่างมีประสิทธิภาพหากไม่สามารถเข้าถึงงบของรัฐบาลส่วนกลางหรืองบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัดที่ดูแลโดยผู้ว่าราชการจังหวัด
101 PUB Policy Flash ชิ้นนี้ชวนทุกท่านสำรวจการกระจายตัวของงบประมาณไทยลงพื้นที่จังหวัด ซึ่งเป็นข้อมูลของสำนักงบประมาณ และสำนักงบประมาณของรัฐสภา ที่แสดงให้เห็นถึงการกระจุกตัวของงบประมาณและอำนาจการตัดสินใจใช้งบประมาณที่เป็นอุปสรรคใหญ่ล็อกศักยภาพของท้องถิ่นไทย และช่วยรักษาสถานะความสำคัญของจังหวัดใหญ่และราชการส่วนภูมิภาคเอาไว้
งบประมาณกว่า 2 ใน 3 ลงในกรุงเทพฯ
สำนักงบประมาณได้ทำการจำแนกงบประมาณเพื่อดูว่างบประมาณของไทยลงไปยังพื้นที่แต่ละจังหวัดมากน้อยเพียงใด ซึ่งสามารถจำแนกตามจังหวัดได้ 2,510,898 ล้านบาท หรือราว 81% ของงบประมาณทั้งหมด[1]
กรุงเทพฯ เป็นพื้นที่รับงบประมาณมากที่สุด คือ 1,704,116 ล้านบาท คิดเป็น 68% ขณะที่ อีก 76 จังหวัดที่เหลือได้รับงบประมาณรวมกันเพียง 806,782 ล้านบาท หรือ 32% ซึ่งน้อยกว่างบประมาณที่ลงในกรุงเทพฯ กว่าครึ่งหนึ่ง (ภาพที่ 1) เพราะฉะนั้น งบประมาณกว่า 2 ใน 3 ของงบประมาณกระจุกตัวถูกตัดสินใจอยู่ในกรุงเทพฯ
ภาพที่ 1: การกระจายงบประมาณตามจังหวัด
อย่างไรก็ดี งบประมาณมากถึง 216,370 ล้านบาท หรือ 9% ของงบประมาณนี้ ถูกจัดสรรไปที่นนทบุรี ซึ่งเป็นที่ตั้งของหน่วยงานราชการจำนวนมากของไทย และหากนับรวมงบประมาณที่ลงในกรุงเทพฯ และปริมณฑลทั้ง 5 จังหวัด จะพบว่าได้งบประมาณมากถึง 1,981,005 ล้านบาท ซึ่งคิดเป็นงบประมาณ 79%
ดังนั้น งบประมาณอีก 529,894 ล้านบาทถูกแบ่งกันใน 71 จังหวัดที่เหลือ เฉลี่ยแห่งละ 7,463 ล้านบาทเท่านั้น
งบบุคลากร 97% อยู่ในกรุงเทพและนนทบุรี
งบบุคลากรของไทยมีความกระจุกตัวสูงที่สุด ซึ่งสะท้อนความเป็นรัฐราชการรวมศูนย์ของไทย งบบุคลากรในปี 2022 ตามข้อมูลของสำนักงบประมาณ มีจำนวน 621,375 ล้านบาท แต่ภาพที่ 2 แสดงให้เห็นว่างบประมาณมากถึง 486,389 ล้านบาท หรือ 78% ลงไปที่กรุงเทพมหานคร และงบประมาณอีก 115,128 ล้านบาท คิดเป็น 19% ถูกใช้เป็นงบบุคลากรในจังหวัดนนทบุรี สองส่วนนี้รวมกันคิดเป็น 97% ของงบบุคลากร งบบุคลากรอีก 11,547 ล้านบาทยังเป็นส่วนที่อยู่ในงบกลางซึ่งไม่ได้จำแนกจังหวัด ดังนั้น จังหวัดที่เหลือจึงมีงบบุคลากรเพียง 8,311 ล้านบาท หรือ 1.3% เท่านั้น
อย่างไรก็ตาม งบประมาณอุดหนุนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ถูกบันทึกในส่วนกลางเป็นเงินอุดหนุน แต่แท้จริงแล้วยังถูกแตกออกมาเป็นงบบุคลากร งบลงทุน งบดำเนินงาน ซึ่งหากจำแนกออกมาแล้ว ภาพการกระจุกตัวของงบบุคลากรจะลดลงเล็กน้อย กล่าวคือ อยู่ในกรุงเทพฯ และนนทบุรีประมาณ 80% และอยู่ในจังหวัดอื่นที่เหลือราว 20% ใกล้เคียงกับสัดส่วนของกำลังคนในส่วนกลางและภูมิภาคต่อกำลงคนในท้องถิ่น
ภาพที่ 2: การกระจุกตัวของงบบุคลากร
จังหวัดใหญ่ยิ่งได้งบมาก
พื้นที่ที่ได้รับงบประมาณมากเป็นเมืองใหญ่บริเวณกรุงเทพและหัวเมืองตามต่างจังหวัด ซึ่งมักจะเป็นศูนย์รวมของราชการภูมิภาค โดยมี 15 จังหวัดที่ได้รับงบประมาณมากกว่า 10,000 ล้านบาท ดังภาพที่ 3
ภาพที่ 3: จังหวัดที่ได้รับงบประมาณมากกว่า 10,000 ล้านบาท
101 PUB วิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างงบประมาณกับคุณลักษณะของจังหวัด พบว่า งบประมาณมักจะลงไปที่จังหวัดใหญ่ กรุงเทพฯ และนนทบุรีได้งบประมาณมากจนเป็น outlier ของชุดข้อมูลไปแล้ว แต่สำหรับจังหวัดอื่นๆ งบประมาณลงพื้นที่มีความสัมพันธ์กับจำนวนประชากรและขนาดเศรษฐกิจอย่างมาก แต่การจัดงบประมาณไม่ค่อยสัมพันธ์กับรายได้ต่อหัวของประชากรมากนักและยังมีค่าไปในทางบวก แปลว่าจังหวัดที่รวยมักจะได้รับงบประมาณมากกว่า ดังข้อมูลในภาพที่ 4
ดังนั้น งบประมาณที่ลงกรุงเทพฯ นนทบุรี รวมถึงจังหวัดใหญ่ แสดงให้เห็นว่าอำนาจการตัดสินใจในงบประมาณยังค่อนข้างรวมศูนย์อยู่มาก และช่วยรักษาสถานะความสำคัญของจังหวัดใหญ่ต่อไป
ภาพที่ 4: ค่าสหสัมพันธ์ของงบประมาณลงพื้นที่จังหวัดและคุณลักษณะของจังหวัด
ท้องถิ่นจัดงบตัวเองแค่ 7%
งบประมาณที่ลงไปตามจังหวัด 76 จังหวัด มูลค่า 806,782 ล้านบาทในปี 2022 นอกจากจะมีปริมาณเงินไม่สูงแล้ว ยังถูกรวมศูนย์ในอำนาจการตัดสินใจใช้งบประมาณด้วย เพราะผู้จัดงบประมาณส่วนใหญ่นั้นยังเป็นราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ซึ่งควบคุมงบประมาณ 93% ในขณะที่ท้องถิ่นควบคุมงบประมาณ 7% (ภาพที่ 5)
ภาพที่ 5: อำนาจการจัดสรรงบประมาณลงพื้นที่จังหวัด
งบประมาณ 733,123 ล้านบาท หรือ 91% เป็นงบที่ลงไป 76 จังหวัดก็จริง แต่เป็นของกระทรวงต่างๆ ซึ่งรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงและราชการส่วนภูมิภาคควบคุมงบประมาณ แน่นอนว่างบประมาณจำนวนมากจะถูกกระจายไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ระดับย่อย คือ เทศบาลตำบล และองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ผ่านทางกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย แต่นายกเทศมนตรีและนายก อบต. ไม่สามารถจัดการงบประมาณของตนเองได้อย่างเต็มที่ตามโครงสร้างการจัดสรรงบประมาณเช่นนี้
งบประมาณ 17,411 ล้านบาท หรือ 2% ถูกจัดสรรตามงบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัด ซึ่งเป็นงบเสริมให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แต่อยู่ในอำนาจบริหารจัดการของผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งยังเป็นราชการส่วนภูมิภาค ที่ต้องรับผิดชอบต่อกระทรวงมหาดไทย ไม่ได้เป็นตัวแทนของประชาชนในพื้นที่
งบประมาณที่เหลืออีก 56,248 ล้านบาท หรือ 7% เป็นส่วนที่นายกท้องถิ่นสามารถจัดการได้เอง อย่างไรก็ตาม งบประมาณท้องถิ่นจำนวนมากยังถูกใช้เพื่อทำงานฝากจากรัฐบาลส่วนกลาง นอกจากนี้ นายกท้องถิ่นยังต้องให้การสนับสนุนการดำเนินงานของส่วนกลางและภูมิภาคอีกด้วย อาทิ การอุดหนุนการจัดกิจกรรมของผู้ว่าราชการจังหวัด การอุดหนุนการประปาส่วนภูมิภาคและการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคเพื่อขยายเขตการให้บริการ ซึ่งข้อมูลตามสำนักงบประมาณยังไม่สามารถบอกได้ว่างบประมาณที่ท้องถิ่นจ่ายกลับมาให้ส่วนกลางนั้นมีมากน้อยเพียงใด
การกระจายอำนาจบริหารจัดการงบประมาณที่ผ่านมาไม่ใช่การกระจายอำนาจที่แท้จริง ศักยภาพของท้องถิ่นจึงยังถูกล็อกเอาไว้ด้วยราชการส่วนกลางและภูมิภาค ซึ่งต้องได้รับการปลดล็อกเพื่อให้ท้องถิ่นทำงานตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้อย่างเต็มความสามารถมากยิ่งขึ้น
ตอนนี้ประเทศไทยมีการรณรงค์ 2 แคมเปญที่ช่วยเพิ่มอำนาจให้กับท้องถิ่นมากขึ้น คือ การเรียกร้องให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทั้งประเทศต้องมาจากการเลือกตั้ง เหมือนกับกรุงเทพมหานคร ผ่าน Change.org/WeAllVoters แม้จะยังไม่กล่าวถึงการจัดสรรงบประมาณและอำนาจการตัดสินใจมากนัก แต่ก็จะช่วยทำให้งบประมาณตามจังหวัดตอบสนองต่อประชาชนในพื้นที่ได้มากยิ่งขึ้น ในขณะที่แคมเปญปลดล็อกท้องถิ่นของคณะก้าวหน้า https://progressivemovement.in.th/campaign-decentralization ต้องการให้ทำประชามติรายจังหวัดเพื่อให้แต่ละจังหวัดตัดสินใจเองว่าจะมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดหรือไม่ รวมถึงการยุบราชการส่วนภูมิภาคที่ซ้ำซ้อนกันกับท้องถิ่น และยังกำหนดให้มีการแบ่งงบประมาณให้ท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการเองได้มากยิ่งขึ้นด้วย
การเลือกตั้งผู้ว่าฯ กรุงเทพฯ ที่ผ่านมาเป็นไปอย่างคึกคัก มีผู้สมัครที่มีศักยภาพหลายท่านที่นำเสนอนโยบายที่สร้างสรรค์พร้อมพัฒนากรุงเทพฯ ให้ดียิ่งขึ้น แม้กรุงเทพฯ จะมีข้อจำกัดในเชิงอำนาจอยู่ไม่น้อย ส่วนหนึ่งต้องยอมรับว่าเป็นเพราะกรุงเทพฯ ยังมีอำนาจตัดสินใจทางงบประมาณและมีอิสระในการดำเนินงานมากกว่าที่อื่นมาก สิ่งเหล่านี้จะเกิดขึ้นในต่างจังหวัดไม่ได้เลยหากยังไม่มีการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้น
References↑1 งบประมาณไทยปี 2022 มีจำนวนทั้งหมด 3,100,000 ล้านบาท ส่วนที่เหลือเป็นงบกลางที่ไม่ได้แยกตามจังหวัด 587,409 ล้านบาท และอีก 1,692 ล้านบาทเป็นงบประมาณที่จ่ายไปยังต่างประเทศ ข้อมูลการจำแนกงบประมาณลงพื้นที่จังหวัดของสำนักงบประมาณยังมีข้อจำกัด เช่น การลงทุนระบบในส่วนกลางที่ถูกนำไปใช้ประโยชน์ได้ทั่วประเทศจะยังถูกบันทึกเป็นงบกระทรวงที่ลงในกรุงเทพ หรืองบประมาณบางส่วนถูกใช้เพื่อนำเข้าสินค้าจากต่างประเทศแต่ยังถูกบันทึกเป็นงบในประเทศ อย่างไรก็ตาม ข้อมูลดังกล่าวยังสามารถสะท้อนเส้นทางอำนาจของการจัดสรรงบประมาณระดับประเทศได้ค่อนข้างดี
เรื่อง: ฉัตร คำแสง
ภาพประกอบ: ภาพิมล หล่อตระกูล
