ชำนาญ จันทร์เรือง
จากการที่เรามีรัฐธรรมนูญที่ร่างมา ‘ใช้แล้วก็ทิ้ง ๆๆๆ’ นับแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง ๒๔๗๕
จนถึงปัจจุบันเป็นจำนวนถึง ๑๙ ฉบับ และขณะนี้ก็กำลังร่างฉบับที่ ๒๐/๒ อยู่อย่างขะมักเขม้นหลังจากที่ฉบับที่
๒๐/๑ ถูกคว่ำอย่างไม่เป็นท่าเมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมา
ได้มีการยกประเด็นขึ้นมาว่าอย่ากระนั้นเลยเรามาใช้รัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรกันดีไหม
จะได้ไม่ต้องมีการรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญกันอีก เพราะไม่มีฉบับลายลักษณ์อักษรให้ฉีก
ก่อนอื่นเรามาดูกันก่อนว่ารัฐธรรมนูญนั้นสามารถแบ่งตามวิธีการบัญญัติไว้ได้
๒ ประเภท คือ
๑)
รัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร
(written constitution)
มีขึ้นในสหรัฐอเมริกาเป็นประเทศแรก
ส่วนใหญ่ประเทศต่างๆในโลกจะใช้รัฐธรรมนูญในลักษณะนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศที่เพิ่งได้รับเอกราชหรือเพิ่งเปลี่ยนแปลงการปกครอง
โดยรัฐธรรมนูญประเภทนี้จะเป็นเอกสารฉบับเดียวที่กำหนดกฎเกณฑ์การปกครองประเทศขึ้นไว้
และจัดทำด้วยวิธีการที่แตกต่างจากการจัดทำกฎหมายธรรมดา ปัจจุบันนี้ประเทศต่างๆได้บัญญัติรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษรแล้วเกือบทั้งสิ้น
ยกเว้นอังกฤษที่ยังคงใช้รัฐธรรมนูญที่ไม่ได้บัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรอยู่
ข้อดีและข้อเสียของการมีรัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร
ข้อดี คือ
มีข้อความที่แน่นอน เพราะปรากฏเป็นตัวหนังสือและมีความมั่นคง เพราะจะสามารถใช้จนกว่าจะมีการแก้ไขเพิ่มเติม (ถ้าไม่ถูกฉีกเสียก่อนแบบบ้านเรา)
ข้อเสีย คือ
การกำหนดบทบัญญัติต่างๆเป็นเพียงการคาดการณ์
อาจจะไม่เหมาะสมกับสิ่งที่จะเกิดขึ้นจริงในอนาคตและไม่ยืดหยุ่นตามสถานการณ์ของบ้านเมือง
เพราะมีบทบัญญัติที่ตายตัว การแก้ไขทำได้ค่อนข้างยากและล่าช้า
๒)
รัฐธรรมนูญที่ไม่ได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร(unwritten
constitution)
อาจเรียกอีกอย่างได้ว่ารัฐธรรมนูญแบบจารีตประเพณี
(customary constitution) เพราะเป็นจารีตประเพณีที่เป็นธรรมเนียมปฏิบัติสืบต่อกันมา
โดยมีที่มาจากอังกฤษ
ซึ่งถือว่าเก่าแก่กว่ารัฐธรรมนูญแบบที่บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร
ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญประเภทนี้จะเรียกว่ารัฐธรรมนูญที่ไม่ได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรก็ตาม
แต่ก็มิได้หมายจะไม่มีลายลักษณ์อักษรเลย
เพราะรัฐธรรมนูญประเภทนี้ยังประกอบด้วยกฎหมายต่างๆ ที่ตราออกมา หรือคำพิพากษาของศาลที่ได้รับการยอมรับจนกลายเป็นบรรทัดฐาน
เป็นต้น
ตัวอย่างจารีตประเพณีที่เป็นรัฐธรรมนูญ
เช่น
กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์
ที่ต้องลงพระปรมาภิไธยเมื่อกฎหมายผ่านการเห็นชอบของรัฐสภา จึงจะมีผลบังคับใช้ โดยรัฐสภาจะนำไปประกาศใช้ทันทีโดยไม่มีพระปรมาภิไธยไม่ได้
ซึ่งเรื่องนี้ไม่ได้มีการบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรแต่อย่างใด
หรืออีกตัวอย่างหนึ่งก็คือ
หลักความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรีนั้นไม่จำเป็นต้องรับผิดชอบต่อสภาขุนนาง (House
of Lords) มีแต่สภาสามัญ (House of Commons) เท่านั้นที่จะเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรีทั้งคณะหรือรายบุคคล
เป็นต้น
ตัวอย่างที่เป็นลายลักษณ์อักษร
เช่น
Magna Carta (1215) เกิดขึ้นในสมัยพระเจ้าจอห์น พระองค์ต้องการเงินทำสงคราม
จึงบังคับให้ประชาชนเสียภาษีมากขึ้น และทำการปกครองโดยการกดขี่ประชาชน
ทำให้ประชาชนเดือดร้อน จนก่อให้เกิดการรวมกำลังต่อต้านพระมหากษัตริย์
และบังคับให้พระเจ้าจอห์นลงพระนามในเอกสารสำคัญที่มีผลทำให้กษัตริย์อังกฤษไม่อาจจะอยู่เหนือกฎหมายได้อีกเลย
ในวันที่ ๑๕ มิถุนายน ค.ศ.๑๒๑๕
โดยพระเจ้าแผ่นดินจะเรียกเก็บภาษีหรือขอราษฎรให้ความช่วยเหลือไม่ได้
นอกจากจะได้รับความยินยอมจากที่ประชุมหัวหน้าราษฎร (Great
Council) ก่อน, การงดใช้กฎหมาย หรือการยกเว้นไม่ใช้กฎหมายบังคับแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่ง
จะกระทำไม่ได้ และบุคคลใดๆ จะถูกจับกุม คุมขัง หน่วงเหนี่ยว หรือ ขับไล่ เนรเทศ
มิได้ นอกจากการนั้นจะเป็นไปโดยคำพิพากษาที่ชอบและตามกฎหมายของบ้านเมือง
และจะต้องได้รับการพิจารณาพิพากษาจากบุคคลชั้นเดียวกัน
Petition of Rights
(1628) เป็นเอกสารที่วางพื้นฐานให้ประชาชนสามารถประท้วงพระมหากษัตริย์ได้
ทั้งในเรื่องของการเก็บภาษีโดยไม่ได้รับความยินยอมจากรัฐสภา
การจับกุมคุมขังตามอำเภอใจ และการกระทำอื่นที่อาจส่งผลกระทบถึงเสรีภาพของประชาชน
ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงจำยอมต่อข้อเรียกร้องเหล่านี้ทุกข้อ
Bill of Rights (1689) เป็นกฎหมายมีเนื้อหาเกี่ยวกับความเป็นอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดี
การดำเนินคดีโดยไม่ล่าช้า
การห้ามกำหนดหลักประกันที่ใช้ในการประกันตัวผู้ต้องหาหรือจำเลยมากเกินไป
และการห้ามลงโทษโดยวิธีการโหดร้ายและผิดปกติธรรมดา ต่อต้านการเรียกค่าปรับที่เกินเลย
การเรียกค่าปรับหรือการริบทรัพย์สินของบุคคลก่อนมีคำตัดสินความผิด ถือเป็นสิ่งผิดกฎหมาย
ฯลฯ
Parliament Act
(1911) ออกโดยรัฐสภาซึ่งบัญญัติว่า รัฐสภาประกอบด้วย ๒ สภา คือสภาสามัญและสภาขุนนาง
พร้อมทั้งกำหนดอำนาจหน้าที่ของแต่ละสภา ตลอดจนกระบวนการที่แต่ละสภาจะต้องปฏิบัติ/Regency
Act (1937) เป็นกฎหมายเกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ยังทรงพระเยาว์และยังไม่บรรลุนิติภาวะ เป็นต้น
สำหรับคำพิพากษาของศาลที่ถือเป็นรัฐธรรมนูญนั้น
จะเป็นคำพิพากษาที่เกี่ยวกับการเมืองการปกครอง เช่น คำพิพากษาในเรื่องของกฎข้อบังคับต่างๆ
หรือการตีความกฎหมายอันยึดถือเป็นกฎหมายที่ศาลสร้างขึ้นมาใหม่
ข้อดีและข้อเสียของการมีรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร
ข้อดี คือ
มีลักษณะยืดหยุ่น ไม่ตายตัว สามารถปรับใช้ตามสถานการณ์บ้านเมืองได้ และเนื่องจากเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดโดยวิวัฒนาการจึงไม่มีช่องว่างแห่งรัฐธรรมนูญ
ที่สำคัญที่สุดก็คือสามารถป้องกันการรัฐประหารได้ เพราะความไม่ตายตัวของรัฐธรรมนูญและไม่มีตัวรัฐธรรมนูญให้ฉีกนั่นเอง
ข้อเสีย คือ
ไม่เปิดโอกาสให้ทดลองวิธีใหม่ๆ เพราะต้องใช้ตามวิวัฒนาการที่มีมาแต่เดิมแล้วจึงค่อยๆพัฒนาไป
อย่างไรก็ตามถึงแม้ว่าจะมีการแบ่งรัฐธรรมนูญออกเป็น
๒ ประเภท
แต่ประเทศต่างๆในโลกนี้ต่างก็มีลักษณะของรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรและจารีตประเพณีผสมผสานกันอยู่
แล้วแต่ความเหมาะสมของแต่ละประเทศ
ซึ่งประเทศไทยเราก็เช่นกัน
ที่ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับแล้วฉบับเล่าจะถูกยกเลิกไป
แต่วิวัฒนาการของการเมืองการปกครองไทยเรามีความก้าวหน้ามาโดยลำดับ เช่น
การปกครองท้องถิ่นที่มีวิวัฒนาการเกินกว่าจะถอยหลังกลับไปสู่ยุคดั้งเดิมหรือการตื่นรู้ในสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนทั่วไปที่ได้มีโอกาสลิ้มลองมาแล้ว
ก็ยากที่จะไปปิดกั้นได้อีก เป็นต้น
ฉะนั้น
แม้ว่าจะมีข้อเรียกร้องให้ใช้รัฐธรรมนูญที่ไม่ได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรหรือรัฐธรรมนูญจารีตประเพณีแบบของอังกฤษแทนรัฐธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษรที่กำลังร่างๆกันอยู่ก็ตาม
แต่ด้วยการที่เราได้เลือกใช้รัฐธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษรภายหลังที่ได้เปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ
๒๔๗๕ มาตั้งแต่ต้น จึงเป็นการพ้นวิสัยที่จะเปลี่ยนไปใช้รัฐธรรมนูญแบบจารีตประเพณีเหมือนอังกฤษ
เราจึงมีความจำเป็นที่จะต้องใช้รัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรเป็นหลักต่อไปโดยมีรัฐธรรมนูญที่เป็นจารีตประเพณีเป็นส่วนผสมให้มากขึ้น
สิ่งที่จะทำได้ในปัจจุบันสมัยก็คือ ไม่ว่าคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฯ
จะบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรออกมาอย่างไรก็ตาม เราจะต้องเรียกร้องหรือสร้างเสริมให้มีรัฐธรรมนูญเป็นจารีตประเพณีแบบนานาอารยประเทศ
เช่น การไม่ยอมรับว่าคณะบุคคลที่ใช้กำลังเข้ายึดอำนาจโดยการฉีกรัฐธรรมนูญว่าเป็นรัฏฐาธิปัตย์
โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตีความของศาล ดังเช่น เกาหลีใต้, ตุรกี, กรีซ ฯลฯ
หรือส่งเสริมจารีตประเพณีของสิทธิเสรีภาพของการแสดงออกหรือการชุมนุมโดยสงบและสันติ
ว่าเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานของมนุษย์ทุกคนโดยไม่จำต้องไปขออนุญาตจากใคร ฯลฯ ครับ
-------------
หมายเหตุ ปรับปรุงจากบทความเรื่อง
‘เรามาใช้รัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรกันดีไหม’
เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันวันพุธที่ ๑๔ ตุลาคม
๒๕๕๘
