เข้าใจ
ม. 44 กรณีจำนำข้าวอย่างง่ายๆ
ชำนาญ
จันทร์เรือง
จากการที่
หน.คสช.ได้มีคำสั่งที่ 39/58 ลงวันที่ 30 ต.ค. 58
ที่ออกมาคุ้มครองการบริหารจัดการข้าวคงเหลือฯ และล่าสุดคำสั่งที่ 56/59 ลงวันที่
13 ก.ย. 59 ที่ออกมาคุ้มครองการบริหารจัดการผลิตผลทางการเกษตรในการดูแลของรัฐและการดำเนินการต่อผู้รับผิด
โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 44 แห่งรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับปี 57
ซึ่งในคำสั่งหลังนี้มีใจความโดยสรุปในส่วนที่เกี่ยวกับการจำนำข้าว
คือ
ให้กรมบังคับคดีบังคับให้เป็นไปตามคำสั่งทางปกครองของหน่วยงานของรัฐแทนกระทรวงที่ได้รับความเสียหาย
และให้ผู้ที่ทำหน้าที่ดำเนินการต่อผู้ที่ต้องรับผิดในโครงการจำนำข้าวได้รับความคุ้มครองไม่ต้องรับผิดทางแพ่ง
อาญาหรือวินัย
จึงเกิดคำถามและข้อถกเถียงตามมาอย่างกว้างขวาง
ผมจึงขอทำความเข้าใจโดยพยายามยกตัวบทให้น้อยที่สุดและเขียนให้กระชับที่สุด เพื่อให้เข้าใจง่ายและเหตุแห่งข้อจำกัดในเนื้อที่ของบทความที่จะตีพิมพ์
ดังนี้
1) ทำไมถึงให้กรมบังคับคดีเป็นผู้ดำเนินการ
เนื่องเพราะปกติแล้วหน่วยงานที่ออกคำสั่งใช้มาตรการบังคับทางปกครองจะต้องเป็นผู้ดำเนินการเอง
แต่หน่วยงานทั้งหลายไม่มีความเชี่ยวชาญหรือประสบการณ์ในกรณีที่มีทุนทรัพย์จำนวนมากเช่นนี้
ครั้นจะให้กรมบังคับคดีเข้ามาทำแทนก็ไม่มีกฎหมายรองรับ
เพราะตามกฎหมายแล้วกรมบังคับคดีมีอำนาจหน้าที่บังคับคดีตามคำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลยุติธรรมเท่านั้น
ส่วนการบังคับคดีตามคำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลปกครองนั้นมีหน่วยงานเฉพาะคือ
สำนักบังคับคดีปกครองเป็นของตนเองไม่ใช้บริการของกรมบังคับคดีแต่อย่างใด
ที่สำคัญคือการใช้มาตรการบังคับทางปกครองของหน่วยงานต่างๆ
นั้น เป็นการบังคับที่ยังไม่ได้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลแต่อย่างใด ฉะนั้น
คสช.จึงต้องใช้ ม.44 ออกคำสั่งให้กรมบังคับคดีมีอำนาจหน้าที่นี้เพิ่มขึ้นมา
อย่างไรก็ตามกรมบังคับคดีจะใช้อำนาจยึดอายัดทรัพย์สินตามคำสั่งทางปกครองนี้ได้
ก็ต่อเมื่อ ผู้ฟ้องคดี (ผุ้ถูกคำสั่งให้ชดใช้เงิน)
ไม่ยื่นคำขอทุเลาการบังคับคำสั่งทางปกครองที่ให้ชดใช้เงินนี้ต่อศาลปกครอง หรือยื่นคำขอแล้วแต่ศาลปกครองยกคำขอ
ในกรณีตรงกันข้ามหากศาลปกครองมีคำสั่งให้ทุเลาการบังคับฯ
ผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิอุทธรณ์คำสั่งทุเลานี้ต่อศาลปกครองสูงสุดได้ภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ผู้นั้นได้รับแจ้งหรือทราบคำสั่ง
และหากศาลปกครองสูงสุดยกคำอุทธรณ์นั้น
ก็ต้องรอให้คดีถึงที่สุดว่าผลคดีจะออกมาเป็นอย่างไร
2) ทำไมไม่ฟ้องศาลเรียกค่าเสียหาย
รัฐมนตรีมาออกคำสั่งทางปกครองเองทำไม และทำไมไม่รอผลคดีอาญาก่อน
การนำคดีไปศาลปกครองเพื่อให้ศาลมีมาตรการบังคับทางปกครองซึ่งกรณีนี้คือการออกคำสั่งทางปกครองให้ใช้เงินตามมาตร
57 ของพรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น
กำหนดให้เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครอง
โดยการยึดอายัดทรัพย์สินของผู้นั้นเพื่อขายทอดตลาดเพื่อชำระเงินให้ครบถ้วน ซึ่งก็หมายความว่าเจ้าหน้าที่ต้องใช้มาตรการบังคับทางปกครองก่อน
ถ้าไม่สามารถทำได้ด้วยเหตุจำเป็นใดๆ ก็ตาม จึงจะสามารถนำคดีไปฟ้องศาลปกครองได้
ซึ่งหากนำไปฟ้องศาลปกครองโดยยังไม่ได้ดำเนินการบังคับเองเสียก่อน
ศาลก็จะสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา
อนึ่ง
การดำเนินการทางปกครองนั้นไม่ต้องรอผลทางคดีอาญาแต่อย่างใด ที่สำคัญตามมาตรา 10
วรรคสองของ พรบ.ว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
กำหนดให้สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากเจ้าหน้าที่ มีอายุความเพียง 2
ปีนับแต่วันที่หน่วยงานของรัฐรู้ถึงการละเมิด และรู้ตัวเจ้าหน้าที่เท่านั้น
3) ทำไมเรียกค่าเสียหายไม่เท่ากัน
ตามมาตรา
8 ของ พรบ.ว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 วรรคสี่ กำหนดว่า ในกรณีที่การละเมิดเกิดขึ้นจากเจ้าหน้าที่หลายคน
‘มิให้’ นำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับ
และเจ้าหน้าที่แต่ละคนต้องรับผิดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะส่วนของตนเท่านั้น
ส่วนจะเป็นธรรมหรือไม่ก็คงเป็นเรื่องที่ต้องไปฟ้องโต้แย้งคำสั่งต่อศาลปกครองน่ะครับ
4) ต้องอุทธรณ์ก่อนนำคดีไปศาลปกครองหรือไม่
ตามมาตรา
44 ของ พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ กำหนดไว้ว่า ภายใต้บังคับมาตรา 48 (คำสั่งของคณะกรรมการฯ)
ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรีและไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ
ให้คู่กรณีอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้น ฯลฯ
ซึ่งก็หมายความว่าคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยรัฐมนตรีนั้นไม่ต้องอุทธรณ์ก่อนนำคดีไปสู่ศาลปกครอง
เพราะรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของฝ่ายปกครอง (กระทรวง ทบวง กรมฯ) นั้นๆแล้ว
และไม่มีผู้บังคับบัญชาที่สูงกว่านั้นที่จะพิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์ได้อีก
ส่วนนายกรัฐมนตรีก็คือรัฐมนตรีคนหนึ่งแต่มีฐานะเป็นหัวหน้ารัฐบาลเท่านั้นเอง (primus inter pares หรือ first among equals )
5) ม.44
คุ้มครองเจ้าหน้าที่โดยไม่ต้องรับผิดเลยหรือไม่
คุ้มครองเฉพาะที่ดำเนินการโดยสุจริตเท่านั้น
หากดำเนินการโดยไม่สุจริตไม่สามารถคุ้มครองได้
6) ฟ้องกลับได้หรือไม่
ได้อยู่แล้ว
หากเห็นว่าตนเองไม่ได้รับความเป็นธรรม หรือหากศาลปกครองมีคำพิพากษาให้ผู้ที่ถูกเรียกค่าเสียหายชนะคดี
โดยอาจจะฟ้องเป็นคดีปกครองข้อหาละเมิดเรียกค่าเสียหายจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามมาตรา
9 วรรคหนึ่ง (3) ของ พรบ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีศาลปกครอง พ.ศ. 2542 ต่อศาลปกครอง
(ม.44 คุ้มครองเฉพาะคดีแพ่ง อาญาและวินัย แต่ไม่คุ้มครองคดีปกครอง)
หรืออาจจะฟ้องต่อศาลยุติธรรมตามมาตรา
157 ของประมวลกฎหมายอาญาหากเห็นว่าตนเองถูกจงใจกลั่นแกล้งโดยทุจริต (ม.44
คุ้มครองเฉพาะกรณีสุจริต แต่ไม่คุ้มครองกรณีทุจริต)
7) มอบอำนาจให้ผู้อื่นเซ็นแทนแล้วเจ้าตัวต้องรับผิดชอบหรือไม่
ในหลักการมอบอำนาจให้เซ็นแทนหรือปฏิบัติราชการแทนนั้น
อำนาจในการสั่งการ
การอนุญาต การอนุมัติ
การปฏิบัติราชการหรือดำเนินการอื่นที่ผู้ดำรงตำแหน่งใดจะพึงปฏิบัติหรือดำเนินการตามกฎหมาย
ระเบียบ ข้อบังคับหรือคำสั่งใด หรือมติของคณะรัฐมนตรีในเรื่องนั้นมิได้กำหนดเรื่องการมอบอำนาจไว้เป็นอย่างอื่น
หรือมิได้ห้ามเรื่องการมอบอำนาจไว้
ผู้ดำรงตำแหน่งนั้นอาจมอบอำนาจให้ผู้ดำรงตำแหน่งอื่นปฏิบัติราชการแทนได้โดยทำเป็นหนังสือ
และเมื่อได้รับมอบอำนาจแล้ว ผู้มอบอำนาจมีหน้าที่กำกับติดตามผลการปฏิบัติราชการของผู้รับมอบอำนาจ
และให้มีอำนาจแนะนำและแก้ไขการปฏิบัติราชการของผู้รับมอบอำนาจได้
ซึ่งก็แสดงว่าผู้มอบอำนาจก็ยังไม่พ้นความรับผิดชอบอยู่ดีนั่นเอง
ดีไม่ดีอาจจะถูกข้อหาละเลยหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ได้ หากเกิดความเสียหายขึ้น
คิดว่าคงสร้างความกระจ่างขึ้นมาบ้างไม่มากก็น้อยนะครับ
อาจจะมีผู้ที่เห็นต่างบ้างซึ่งเป็นเรื่องธรรมดา เพราะความเห็นทางกฎหมายนั้นเห็นต่างกันได้
สุดท้ายก็ต้องไปจบที่องค์กรที่มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดคือองค์กรตุลาการนั่นเอง
--------------
หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่ 28
กันยายน 2559
