https://www.youtube.com/watch?v=HjBUxNzLtz8
ที่มา ประชาไท
Mon, 2015-03-09 21:58
อภิชาต สถิตนิรามัย
9 มีนาคม 2558
บทนำ
ในปี 2519 บทความของ Stifel ตั้งข้อสังเกตในการศึกษากลุ่มเทคโนแครตภายหลังสงครามโลกครั้งที่สองถึงความสัมพันธ์ระหว่างขุนทหารผู้กุมอำนาจทางการเมืองกับเทคโนแครตว่า ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งเกิดจากการกำหนดและขับเคลื่อนนโยบายของเทคโนแครตนั้น ช่วยสร้างความชอบธรรมทางการเมืองให้แก่ระบอบอำนาจนิยมแบบทหาร แม้ว่าภายใต้ความสัมพันธ์นี้ไม่ได้เป็นไปเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวของเทคโนแครตเป็นด้านหลักก็ตาม อาจอ้างได้ด้วยซ้ำไปว่า คนกลุ่มนี้ทำงานด้วยสำนึกถึงประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก อย่างไรก็ตาม คนพวกนี้ก็อดไม่ได้ที่จะยินดีปรีดาไปกับเกียรติภูมิและความใกล้ชิดอำนาจที่พวกเขามี ยิ่งในฐานะชนชั้นนำทางปัญญาแล้ว พวกเขามั่นใจและเชื่อมั่นอย่างเต็มเปี่ยมต่อการตัดสินใจทางนโยบายเศรษฐกิจ และความเชื่อมั่นนี้ยิ่งถูกตอกย้ำ เมื่อนโยบายของเขาที่ได้รับการยอมรับจากขุนทหารอย่างเต็มที่ แม้ว่าบางคนจะตระหนักรู้ถึงความไม่ชอบธรรมของระบอบอำนาจนิยมทหารก็ตาม แต่
มีเทคโนแครตเพียงไม่กี่คนเท่านั้นที่เชื่อมั่นในความสามารถของนักการเมือง [จากการเลือกตั้ง] ว่าจะสามารถนำพาประเทศไปสู่ความเจริญก้าวหน้าได้ เทคโนแครตรุ่นเยาว์ [รุ่นที่ 2 หลังสงคราม] มักดูแคลนสมาชิกรัฐสภาจากการเลือกตั้งว่า เป็นคนบ้านๆ คอร์รัปชั่น และทำงานโดยขาดเป้าหมาย [ของบ้านเมือง] สิ่งนี้ทำให้ตั้งข้อสังเกตได้ว่า บทบาทของเทคโนแครตจะต้องถูกนิยามใหม่ หากต้องการให้ระบบรัฐสภาใหม่ [จากการเลือกตั้ง] มีอิสระและตั้งมั่นต่อไป[1]
เป็นที่น่าตกใจยิ่งว่า เกือบสี่ทศวรรษหลังจากการตีพิมพ์บทความนี้ ข้อสังเกตนี้ยังคงใช้ได้กับสถานการณ์ในปัจจุบัน
นิยามและรุ่นของเทคโนแครตไทยนับจากหลังสงครามโลก
ความหมายในปัจจุบันของคำว่าเทคโนแครตที่ถูกใช้โดยผู้สื่อข่าวนอกบริบทของสังคมไทยนั้น มักหมายถึงผู้ที่มีอำนาจจากวิชาความรู้ ความเชี่ยวชาญในศาสตร์ใดๆ ซึ่งใช้อำนาจนั้นตัดสินใจต่อปัญหาสาธารณะ เช่นพวกวิศวกร นักวิทยาศาสตร์ หรือผู้เชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจ แทนที่ผู้ใช้อำนาจที่มาจากการเลือกตั้ง[2] ซึ่งความหมายนี้ย่อมมีนัยส่อถึงความไม่เป็นประชาธิปไตย เนื่องจากการตัดสินใจของเทคโนแครตไม่ต้องยึดโยงกับผู้ออกเสียงเลือกตั้ง ส่วน Stifle ใช้หมายถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐไทยผู้มีการศึกษาสมัยใหม่ทั้งจากในและต่างประเทศ ทำให้มีทักษะใหม่ๆ มากำหนดนโยบายและบริหารนโยบายระดับชาติ ซึ่งยากที่จะแบ่งแยกว่าคนเหล่านี้เป็นผู้มีอำนาจในการกำหนดเป้าหมายของนโยบาย หรือเป็นแค่ผู้ปฏิบัติขับเคลื่อนนโยบายในยุคอำนาจนิยมทหารก่อน 2516 (Stifle 1976: 1188) ในขณะที่รังสรรค์ แบ่งแยกอย่างชัดเจนระหว่างผู้มีอำนาจในการตัดสินใจขั้นสุดท้าย ซึ่งเขาเรียกว่า ‘ชนชั้นนำทางอำนาจ’ และเรียกเทคโนแครตว่า ‘ขุนนางนักวิชาการ’ ซึ่งก็คือ “ข้าราชการผู้บริหารระดับกลาง (middle-level executive) ซึ่งมีหน้าที่ดูแลการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ...มิใช่ผู้กำหนดนโยบายหรือผู้ตัดสินใจขั้นสุดท้ายในการกำหนดนโยบาย” (รังสรรค์ 2532: 70)
ในที่นี้ คำว่าเทคโนแครตจะหมายถึง กลุ่มบุคคลผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจ ซึ่งใช้หรืออ้างว่าใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญนั้นในการกำหนด หรือนำเสนอนโยบายเศรษฐกิจ ทั้งในภาครัฐและเอกชน โดยไม่สนใจว่าเขาจะเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจขั้นสุดท้าย หรือเป็นเพียงผู้เสนอแนะ หรือเป็นเพียงผู้ขับเคลื่อนนโยบาย
ในแง่นี้แล้ว อาจแบ่งเทคโนแครตเฉพาะของภาครัฐนับตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ได้เป็น 3 รุ่นคือ รุ่นของนายป๋วย อึ้งภากรณ์ ซึ่งมีความสามารถและบารมีโดดเด่น จนกลายเป็นผู้นำของรุ่นอย่างชัดเจน สมาชิกของคนในรุ่นนี้มีเช่น บุญมา วงค์สวรรค์ ฉลอง ปึงตระกูล สมหมาย ฮุนตระกูล เป็นต้น ส่วนรุ่นที่ 2 นั้นคือรุ่นของเสนาะ อุนากูล และอาจกล่าวได้ว่าเขาเป็นผู้ที่มีบทบาทโดดเด่นมากที่สุดคนหนึ่งของรุ่น แม้ว่าภาวะผู้นำของเขาในรุ่นนี้จะไม่ได้รับการยอมรับเทียบเท่านายป๋วยก็ตาม ตัวอย่างของสมาชิกในรุ่นนี้คือ นุกูล ประจวบเหมาะ พนัส สิมะเสถียร ชวลิต ธนะชานันทน์ ฯลฯ รุ่นที่ 3 คือรุ่นของม.ร.ว.จตุมงคล โสณกุล นิพัทธ์ พุกกะณะสูต วิจิตร สุพินิจ ชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์ โฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฏ์ ศุภชัย พานิชภักดิ์ เป็นต้น (รังสรรค์ 2532: footnote 49, 40)
ประสบการณ์ชีวิตและการทำงาน รวมทั้งภูมิหลังทางการศึกษาที่แตกต่างกันระหว่างรุ่น ทำให้เทคโนแครตในแต่ละรุ่นให้ความสำคัญกับเป้าหมายทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน โดยคนในรุ่นแรกมีประสบการณ์ตรงกับภาวะความไร้เสถียรภาพของเศรษฐกิจและการเมือง ทั้งในระหว่างและหลังสงครามโลก รวมทั้งยังเป็นผู้สืบทอดจารีตอนุรักษ์นิยมทางการเงินการคลังโดยตรง จากขุนนางและที่ปรึกษาชาวต่างประเทศ ในยุคก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ทำให้คนกลุ่มนี้เน้นความสำคัญของการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเหนือสิ่งอื่นใด ดังนั้นหนึ่งในผลงานสำคัญของคนรุ่นนี้คือ การสร้างกฎกติกาทางการเงินและการคลังขึ้น เพื่อผูกมัดมิให้ผู้มีอำนาจทางการเมือง (ในยุคนั้นอ่านว่าบุคคลในเครื่องแบบ) ใช้นโยบายการเงินการคลังไปในทิศทางที่จะก่อให้เกิดความไร้เสถียรภาพ ในขณะที่เทคโนแครตรุ่นสองให้ความสำคัญแก่ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจมากขึ้น แต่ก็มิได้ถึงกับละทิ้งเป้าหมายด้านเสถียรภาพ สาเหตุสำคัญคือ คนรุ่นนี้เกือบทั้งหมดจบการศึกษาระดับสูงทางเศรษฐศาสตร์กระแสหลักจากสหรัฐอเมริกา ซึ่งให้ความสำคัญเหนือสิ่งอื่นใดต่อประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรของกลไกตลาด ในขณะที่ละเลยความเชื่อมโยงและความเกี่ยวพันระหว่างปัจจัยทางเศรษฐกิจกับปัจจัยอื่นๆ ทั้งทางการเมืองและสังคม ทำให้คนในรุ่นนี้ไม่ได้ให้ความสำคัญกับเป้าหมายสำคัญ อื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระจายรายได้ แต่อย่างไรก็ตามอาจกล่าวโดยรวมได้ว่า เทคโนแครตทั้งสองรุ่นมีอคติทางนโยบายที่ให้ความสำคัญแก่เป้าหมายการเจริญเติบโต และเสถียรภาพของเศรษฐกิจ มากกว่าการลดความยากจนและการกระจายรายได้ รวมทั้งมีแนวโน้มในการเข้าข้างเมืองมากกว่าชนบท (urban bias) (รังสรรค์ 2532: 72-74)
ประสบการณ์การทำงานที่แตกต่างระหว่างคนในสองรุ่นนี้ ทำให้รุ่นที่สองตั้งคำถามต่อความสัมพันธ์ระหว่างเทคโนแครตกับระบอบอำนาจนิยมทหารน้อยกว่ารุ่นแรก กล่าวคือคนในรุ่นที่หนึ่งนั้น โดยเฉพาะนายป๋วยพบเจอกับการใช้อำนาจที่ฉ้อฉนของคนในเครื่องแบบผู้มีอำนาจโดยตรง ทั้งจากเผ่า ศรียานนท์และสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ดังเช่นในขณะที่เขาเป็นรองผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย สหธนาคารได้ทำผิดกฎควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินตราระหว่างประเทศ ซึ่งทำให้ต้องถูกปรับเป็นเงินหลายล้านบาท ผู้มีอำนาจทั้งสองกลับต่อรองให้นายป๋วยไม่สั่งปรับ เมื่อไม่ยอมทำตาม เขาจึงถูกปลดจากตำแหน่ง แม้กระทั่งภายหลังรัฐประหาร 2500 แล้ว จอมพลสฤษดิ์ก็เคยแทรกแซงการทำงานของธนาคารแห่งประเทศไทย เช่นกรณีที่มีดำริจะให้จัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อบริหารจัดการเงินสำรองระหว่างประเทศ (ป๋วย 2515: 163-66, 170-171)
ส่วนเทคโนแครตรุ่นที่สองนั้นเริ่มต้นทำงาน ภายหลังการจบการศึกษาจากต่างประเทศ ก็เมื่อระบอบเผด็จการเบ็ดเสร็จของจอมพลสฤษดิ์ลงหลักปักฐานแล้ว ทำให้คนเหล่านี้มองเห็นว่า ระบอบสฤษดิ์นั้นคือ “เครื่องมือที่ดีที่สุดในการรับใช้ประเทศชาติ” (Stifle 1976: 1991) เนื่องจากอำนาจรวมศูนย์ที่เบ็ดเสร็จเด็ดขาดของเขา ทำให้จอมพลสฤษดิ์สามารถรับเอาเนื้อหาทางนโยบายที่เสนอโดยเทคโนแครตไปปฏิบัติได้ โดยตัดผ่าน-ก้าวข้ามการเมืองภายในระบบราชการไปได้ สิ่งนี้ทำให้เทคโนแครตรุ่นสองยอมรับในความชอบธรรมของสฤษดิ์ที่มีต่อการพัฒนาประเทศ และยินดีปรีดาที่จะได้คลุกคลี (socialization) กับชนชั้นนำทหารในวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร รวมทั้งยอมรับข้ออ้างของทหารว่า ความมั่นคงของประเทศมีความสำคัญสูงสุด (Stifle 1976: 1991-1992) ซึ่งเท่ากับการยอมรับการนำของทหารนั้นเอง ตัวอย่างที่เด่นชัดของคนในกลุ่มก็คือ เสนาะ อูนากูล เขากลับมาเริ่มต้นการทำงานที่สภาพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งเพิ่มถูกจัดตั้งขึ้นใหม่ๆในปี 2502 ตามคำชักชวนของนายป๋วย ในหนังสือพลังเทคโนแครต ซึ่งเป็นบันทึกความทรงจำของเขานั้นกล่าวว่า “อย่างน้อยในระยะแรก จอมพลสฤษดิ์สามารถรวบรวมคนเก่งและคนดีมาช่วยชาติบ้านเมืองได้เป็นจำนวนมาก เพื่อนำชาติเข้าสู่ ‘ยุคพัฒนา’” (เสนาะ 2556: 91) ประสบการณ์และท่าทีการยอมรับการนำของทหารผู้กุมอำนาจทางการเมืองเช่นนี้เองที่ทำให้ Stifle เห็นว่าบทบาทของเทคโนแครตจะต้องปรับเปลี่ยนไปภายใต้ระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตย ดังข้อความที่ยกมาในบทนำ แต่โชคร้ายที่จวบจนปัจจุบันท่าทีเช่นนี้ยังไม่ถูกตั้งคำถามอย่างถึงรากถึงโคนในหมู่เทคโนแครตปัจจุบัน อันอาจจัดได้ว่าเป็นเทคโนแครตรุ่นที่ 4 ซึ่งมีส่วนอย่างสำคัญในการหนุนเสริมให้ระบอบอำนาจนิยมทหารอยู่ได้ ส่วนสำคัญอาจเป็นเพราะนายเสนาะ อูนากูล มีอิทธิพลต่อเทคโนแครตรุ่นปัจจุบันโดยตรง ผ่านการจัดตั้งสถาบันการวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ
ณ จุดนี้ อาจตั้งข้อสังเกตได้ 2 ประการที่สำคัญต่อความสัมพันธ์ระหว่างเทคโนแครตกับผู้กุมอำนาจการเมืองไทยในช่วงเวลากว่า 40 ปี นับตั้งพ.ศ. 2498 ซึ่งเป็นหลักหมายแรกๆ ของความสำเร็จในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ จนถึง 2540 อันเป็นจุดเสื่อมทรามสุดของเทคโนแครตในภาครัฐทั้งสามรุ่นคือ หนึ่ง เทคโนแครตจะมีอิทธิพลทางนโยบายสูงในช่วงที่การเมืองไทยไม่เป็นประชาธิปไตย แต่จะมีอิทธิพลลดลงในช่วงเวลาที่การเมืองเป็นประชาธิปไตย[3] สอง ในช่วง 20 กว่าปีระหว่างทศวรรษที่ 2500 และ 2510 ซึ่งเป็นช่วงก่อสร้างสร้างตัวของเทคโนแครตรุ่นที่ 2 นั้น คนกลุ่มนี้ได้ก่อร่างสร้างท่วงท่า (ethos) ของกลุ่มขึ้นมาคือ ลักษณะปฏิบัตินิยม (pragmatism) ในความหมายที่อาจเทียบเคียงได้กับวาทะอันโด่งดังของอดีตผู้นำจีนที่ว่า “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” กล่าวคือ เพื่อการผลักดันให้เศรษฐกิจไทยบรรลุถึงเป้าหมายที่ตนเห็นว่าชอบ ว่าควรแล้ว ไม่ว่าจะเป็นความมีเสถียรภาพ ความเติบโต หรือประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจก็ตาม เขาพร้อมที่จะทำงานร่วมกับผู้ที่มีอำนาจทางการเมือง ไม่ว่าผู้นั้นจะมีที่มาทางอำนาจอย่างไรก็ตาม
TDRI: เทคโนแครตรุ่นที่ 4 กับการสืบทอดท่วงท่าปฏิบัตินิยม
กล่าวอ้างได้ว่าสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย เป็นที่รู้จักกันดีในชื่อย่อว่าทีดีอาร์ไอ (TDRI)[4] คือองค์กรของเทคโนแครตรุ่นที่ 4 ของประเทศไทย ทั้งๆ ที่เป็นองค์กรนอกภาครัฐ แต่ TDRI กลับสืบทอดบทบาท แนวคิด และบุคลิกลักษณะ (ethos) ของเทคโนแครตภาครัฐโดยตรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งแนวทางแบบปฏิบัตินิยมแบบ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” จากเทคโนแครตรุ่นที่ 2 ส่วนสำคัญของความสืบเนื่องนี้เกิดจากการสืบต่อในแง่ตัวบุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่งผ่านเสนาะ อูนากูล ซึ่งเป็นทั้งผู้จัดตั้งและดำรงตำแหน่งประธานมูลนิธิฯ คนแรกจนถึงปัจจุบัน รวมทั้งเป็นประธานสภาสถาบัน และประธานคณะกรรมการบริหารสถาบันคนแรกอีกด้วย แม้ว่าวัตถุประสงค์ของเสนาะในการจัดตั้ง TDRI คือ การให้องค์กรนี้ทำหน้าที่เป็นคลังสมองของภาครัฐโดยตรง กล่าวอีกแบบคือ ต้องการให้เป็นส่วนหนึ่งของเทคโนแครต ซึ่งทำหน้าที่วิจัยนโยบายสาธารณะสนับสนุนภาครัฐ แต่คณะผู้ก่อตั้งตระหนักดีว่า หากจัดตั้งองค์กรนี้ให้เป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐแล้วจะต้องประสบปัญหาในการบริหารหลายประการ สุดท้ายจึงจัดตั้งขึ้นนอกภาคนอกรัฐแทน อาจกล่าวได้ว่า แม้ด้วยความไม่ตั้งใจของคณะผู้ก่อตั้ง แต่สุดท้ายแล้วการก่อตั้ง TDRI ให้อยู่นอกภาครัฐก็คือ การปรับตัวของกลุ่มเทคโนแครตครั้งสำคัญในการสร้างรูปแบบการทำงาน (platform) เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองจากระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบ ซึ่งกำลังจะสิ้นสุดลงเมื่อรัฐบาลเปรมลงจากอำนาจ สู่การเมืองแบบเลือกตั้งพอดี ดังนั้น ในช่วงตั้งไข่ TDRI ทำหน้าที่ไม่ต่างจากส่วนขยายของกลุ่มเทคโนแครตรุ่นที่สอง ดังคำกล่าวของอาณัติ อาภาภิรม ประธานสถาบันคนแรก (พ.ย.2527-ก.ค.2530) ถึงผลงานขององค์กร
ในช่วงแรกมีผลมาก...อาจารย์เสนาะ ซึ่งเป็นเลขาธิการสภาพัฒน์มานั่งเป็นประธานมูลนิธิและที่สำคัญที่สุดคือพลเอกเปรม ในช่วงนั้นนักวิชาการของทีดีอาร์ไอเป็นที่ปรึกษาของพลเอกเปรมหกคน มันจึงต่อสายตรงกับรัฐบาล เพราะฉะนั้นนโยบายสาธารณะของรัฐบาลมาจากมันสมองของทีดีอาร์ไอเป็นส่วนใหญ่ แต่ตอนนี้มันไม่เหมือนเดิมแล้ว (ปกป้องและคณะ 2557: 68)
แต่เมื่อการเมืองเปลี่ยนผ่านสู่การเมืองแบบเลือกตั้งแล้ว เสนาะได้สะท้อนว่า “เนื่องจากสภาพการเมืองเปลี่ยนไป การเชื่อมผลงานวิจัยของสถาบันผ่านบุคคลที่มีหน้าที่กำหนดนโยบายโดยตรง จึงเริ่มไม่ใช่รูปแบบที่เหมาะสม” ฉลองภพ สุสังกร์กาญจน์ประธานสถาบันคนที่ 4 (ม.ค. 2539 – มี.ค. 2550) จึงเริ่มเชื่อมงานวิจัยสู่นโยบายโดยการสร้างแนวร่วมกับเจ้าหน้าที่ระดับกลางของรัฐ เพื่อให้ TDRI คงรักษาบทบาทในการเสนอแนะนโยบายผ่านการจัดทำแผนพัฒนาและนโยบายของหน่วยงานรัฐต่อไป (เสนาะ 2556: 278)
สิ่งที่เสนาะไม่ได้กล่าวไว้ในรายละเอียดของความจำเป็นในการปรับตัวครั้งนี้คือ การเมืองแบบเลือกตั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเปลี่ยนแปลงอย่างไพศาลหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มีผลบังคับใช้ กติกาการเมืองชุดใหม่นี้ประสบความสำเร็จตามเจตนารมณ์ของผู้ร่างคือ การเปลี่ยนรัฐบาลจากการเลือกตั้งที่ไร้ประสิทธิผลให้กลายเป็นรัฐบาลที่เข้มแข็งจนสามารถตอบสนองต่อความต้องการของสังคมได้ดีขึ้น รัฐบาลทักษิณ 1 ใช้อำนาจตามกติกาใหม่นี้ผลักดันชุดนโยบาย ‘ประชานิยม’ ตามสัญญาที่ให้ไว้การหาเสียงอย่างรวดเร็ว จนได้รับความนิยมอย่างล้มหลาม และกลายเป็นรัฐบาลจากการเลือกตั้งที่มีอำนาจสูงที่สุดในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ภายใต้บริบทใหม่ทางการเมืองนี้ ประกอบกับความเสื่อมทรามของเทคโนแครตภาครัฐรุ่นที่ 3 ซึ่งนำพาเศรษฐกิจไทยเข้าสู่หุบเหววิกฤตเศรษฐกิจ 2540 รัฐบาลทักษิณจึงสร้างทีมที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจของตนขึ้น และลดบทบาทของเทคโนแครตภาครัฐในการกำหนดนโยบายลงเหลือเพียง ‘ช่างเทคนิค’ ซึ่งต้องปฏิบัติตามคำสั่งของนักการเมือง และมิได้มีส่วนอย่างสำคัญในการกำหนดเนื้อหาของนโยบายอีกต่อไป (Suehiro 2014, อภิชาต 2556: 298-308) ในช่วงเวลาดังกล่าว TDRI ก็เริ่มวิพากษ์วิจารณ์โยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลอย่างเผ็ดร้อนขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อเนื้อหาของนโยบายประชานิยมและผลพวงทางการคลัง รวมทั้ง วิจารณ์ ‘ผลประโยชน์ทับซ้อน’ และ ‘คอร์รัปชันเชิงนโยบาย’ จนนายกรัฐมนตรีทักษิณกล่าวหาต่อสาธารณะว่า นักวิจัย TDRI เป็น ‘ขาประจำ’ และมีอคติในการวิจารณ์รัฐบาล ไม่เป็นที่น่าแปลกใจแต่อย่างไรที่ในภาวะเช่นนี้ทำให้ฉลองภพต้องปรับเปลี่ยนรูปแบบการทำงานกับภาครัฐ ไม่เป็นที่น่าแปลกใจอีกเช่นกัน เมื่อมีการรัฐประหาร 2549 อันนำไปสู่การตั้งรัฐบาลนอกระบบประชาธิปไตยซึ่งมีสุรยุทธ์ จุลานนท์เป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว ฉลองภพจึงยินดีรับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง และใช้นักวิจัยจาก TDRI เป็นทีมงาน ในขณะเดียวกันบางส่วนของ TDRI ก็ได้รับการแต่งตั้งในตำแหน่งต่างๆ เช่นเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ
เป็นที่เข้าใจได้อีกเช่นกันว่า เหตุใดฉลองภพในฐานะประธานสถาบันฯ จึงไม่ถูกขัดขวาง หรือถูกทัดทานเมื่อตัดสินใจทำงานให้กับรัฐบาลที่มาจากคณะรัฐประหาร 2549 หากพิจารณาจากรายชื่อกลุ่มบุคคลที่กำกับนโยบายและทิศทางการทำงานของ TDRI ในประการแรก เมื่อพิจารณาเฉพาะบุคคลที่ดำรงตำแหน่งประธานสภาสถาบัน และประธานกรรมการบริหารสถาบัน 3 คนแรก นับจากการก่อตั้งจนถึงปัจจุบันคือ เสนาะ อูนากูล อานันท์ ปันยารชุน และโฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์ จะพบว่าทั้งสามก็คือหัวขบวนของเทคโนแครตรุ่นที่สอง ซึ่งทั้งหมดก็เคยทำงานให้กับผู้มีอำนาจทางการเมืองที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง และทั้งหมดเคยดำรงตำแหน่งแห่งอำนาจทั้งในระดับนายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีในรัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ในประการถัดมาเมื่อพิจารณาจากรายชื่อคณะกรรมการสภาสถาบันและคณะกรรมการบริหารสถาบันชุด พ.ศ. 2557 แล้ว จะพบว่า กว่าครึ่งเป็นคนชุดเดิมที่เคยอยู่ในกรรมการทั้งสองชุดมาแล้วตั้งแต่ปี 2548 เป็นอย่างช้า แม้ว่าจะไม่สามารถระบุหลักเกณฑ์ในการเลือกบุคคลเหล่านี้ แต่ข้อสังเกตคือ คนเหล่านี้จำนวนสำคัญมักเป็นผู้ที่ใกล้ชิด หรือมีความสัมพันธ์ในทางใดทางหนึ่งกับเสนาะ กรรมการสองชุดนี้จึงมีลักษณะกระจุกตัวในวงแคบ มีสายสัมพันธ์ต่อเนื่องยาวนาน (เอกสิทธิ์ หนุนภักดี 2556: ตารางที่ 5, 50-51)
ท่วงท่าแบบปฏิบัตินิยมที่ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” ของ TDRI นั้นสามารถเข้าใจได้เพิ่มเติม หากพิจารณาจากทัศนะของ ‘ผู้ใหญ่’ แห่ง TDRI ตัวอย่างเช่นของนายโฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์ ประธานสภาสถาบันและประธานกรรมการบริหารสถาบันคนปัจจุบัน ซึ่งเห็นว่า ในระยะยาวแล้วประเทศจะต้องเป็นประชาธิปไตย ในแง่ที่ว่าพรรคการเมืองต้องเป็นผู้กำหนดนโยบายแทนที่ข้าราชการหรือเทคโนแครต ซึ่งมีบทบาทสูงในยุคทหาร แต่อย่างไรก็ตาม “อยากเห็นพรรคการเมืองเป็นของปวงชน คือพรรคที่ไม่เจ้าของ... เพียงแต่ว่าขณะนี้ [2557] เรายังไม่บรรยากาศแบบนั้น พรรคการเมืองจำนวนมากของเรายังมีเจ้าของชัดเจน” (ปกป้องและคณะ 2557: 120-121) ซึ่งมีนัยว่า ณ 2557 ประเทศไทยยังไม่พร้อมที่จะให้พรรคการเมืองกำหนดนโยบายอย่างเต็มที่ เทคโนแครตในฐานะคนดีและคนเก่งจึงควรมีบทบาทกำหนดนโยบายต่อไป
ตัวอย่างที่สองคือ ทัศนะของอาณัติ อาภาภิรมประธานสถาบันคนแรก ซึ่งเห็นว่าอุปสรรค์ที่ทำให้ไทยก้าวไม่พ้นกับดับรายได้ปานกลางคือ วงจรอุบาทว์การเมืองที่เริ่มจากรัฐประหาร—การเลือกตั้ง—นักการเมืองใช้อำนาจไม่ชอบธรรม—รัฐประหาร แต่เมื่อถูกถามว่า 30 ปีที่ผ่านมาการเมืองไทยดีขึ้นหรือแย่ลง เขาตอบว่า “ประชาชนรู้จักประชาธิปไตยมากขึ้น... แต่สำหรับจิตวิญญาณประชาธิปไตยนั้นยังมีน้อย ประชาธิปไตยไม่ใช่แค่รูปแบบ ที่สหรัฐอเมริกาถ้ามีคนรู้ว่ามีการซื้อเสียง คนซื้อกับคนขายตายทั้งคู่ แต่ที่เมืองไทยคนซื้อกับคนขายยังอยู่ได้ เพราะเราไม่มีจิตวิญญาณประชาธิปไตย” ในขณะเดียวกัน เขาตั้งความหวังไว้กับชนชั้นกลางไทยว่า จะเป็นผู้ช่วยให้หลุดพ้นจากปัญหากับดักรายได้ปานกลาง เนื่องจากเป็นผู้ที่ “พอมีเงิน พอมีความรู้ พอมีสำนึกต่อประเทศชาติ” (ปกป้องและคณะ 2557: 60-61) ด้วยทัศนะที่ดูแคลนผู้ออกเสียงส่วนใหญ่ของสังคมว่าไม่มีจิตวิญญาณประชาธิปไตย และไม่มีสำนึกต่อประเทศชาติเช่นนี้แล้ว จึงไม่แปลกที่ฉลองภพจะไม่ถูกขัดขวาง หรือถูกทัดทาน เมื่อตัดสินใจเข้าทำงานให้กับรัฐบาลที่มาจากคณะรัฐประหาร
ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใดก็ตาม TDRI ภายใต้การนำของประธานสถาบันคนที่ 5 (นิพนธ์ พัวพงศกร 2551-2555) และคนที่ 6 (สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ 2555-ปัจจุบัน) ก็ได้ปรับเปลี่ยนบทบาทในการผลักดันนโยบายสาธารณะไปอีกแบบหนึ่ง นิพนธ์เป็นผู้ริเริ่มตั้งโจทย์การวิจัยที่ TDRI เห็นว่าเป็นปัญหาสำคัญๆ ของประเทศ โดยไม่รอแหล่งทุนสนับสนุน หากจำเป็นสถาบันจะนำเงินสะสมบางส่วนมาใช้สนับสนุนการวิจัย ในประการที่สอง TDRI เริ่มหันมาทำการประชาสัมพันธ์เผยแพร่ผลงานวิจัยของตนกับสาธารณะโดยตรง อาจจะเป็นเพราะเห็นด้วยกับเสนาะว่า ในปัจจุบันนั้น “การผลักดันนโยบายจำเป็นต้องอาศัยแรงหนุนจากประชาชน” (เสนาะ 2556: 280-285) หรืออาจเป็นเพราะ TDRI ไม่มีทางเลือกมากนักที่จะผลักดันกับผู้มีอำนาจโดยตรงหลังปี 2550 โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยามที่รัฐบาลมาจากพรรคที่สืบทอดจากพรรคไทยรักไทย ซึ่งเป็นที่ทราบกันดีว่ามีความสัมพันธ์ที่ ‘ไม่ราบรื่น’ กับ TDRI ตัวอย่างหลักของความสัมพันธ์ที่ไม่ราบรื่นนี้ก็คือ นโยบายจำนำข้าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ซึ่ง TDRI ได้วิพากษ์วิจารณ์อย่างถึงที่สุด ในขณะที่นโยบายประกันราคาข้าวของรัฐบาลอภิสิทธิ์นั้น TDRI มีส่วนอย่างสำคัญในการเสนอแนะ
ท่วงท่าแบบปฏิบัตินิยมที่ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” นั้นยังไม่ชัดเจนในยุคของสมเกียรติประธานสถาบันคนปัจจุบัน ภายหลังการรัฐประหารเมื่อ 22 พ.ค. 2557 เขาประกาศแนวปฏิบัติแก่พนักงานของ TDRI ว่า หากใครไปรับตำแหน่งทางการเมืองแล้ว จะต้องลาออกจาก TDRI และให้ความสำคัญกับการผลักดันนโยบายผ่านสาธารณะมากขึ้น จนถึงขั้นจัดตั้งทีมงานจักการความรู้และสื่อสารสาธารณะขึ้นมารับผิดชอบการทำงานในส่วนนี้โดยตรง อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะมีแนวปฏิบัติข้างต้น แต่ปรากฏว่ามีสมาชิกของคณะกรรมการสภาสถาบันชุดปี 2557 จำนวน 4 คนจากกรรมการทั้งหมด 25 คน ที่รับตำแหน่งทางการเมืองต่างๆ ทั้งในฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่เกิดจากการรัฐประหารครั้งล่าสุด คือกอบกาญจน์ วัฒนวรางกูล ณรงค์ชัย อัครเศรณี ยงยุทธ ยุทธวงศ์ รับตำแหน่งในระดับรัฐมนตรีและรองนายกรัฐมนตรี ในขณะที่กอบศักดิ์ ภูตระกูล เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ
ท่วงท่าปฏิบัตินิยม: “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” กับการเปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์การเมืองไทย
ท่วงท่าแบบปฏิบัตินิยม (pragmatism) ที่ก่อร่างสร้างขึ้นโดยเทคโนแครตรุ่นที่ 2 และสืบทอดจนถึงรุ่นที่ 4 ในปัจจุบันนี้นั้น มีลักษณะที่ว่า เพื่อการผลักดันให้เศรษฐกิจไทยบรรลุถึงเป้าหมายที่ตนเห็นควรแล้ว เหล่าเทคโนแครตก็พร้อมที่จะทำงานร่วมกับผู้ที่มีอำนาจทางการเมือง โดยไม่คำนึงถึงความชอบธรรมของแหล่งที่มาแห่งอำนาจทางการเมือง ท่วงท่าแบบปฏิบัตินิยมนี้ถูกยึดถือมายาวนานกว่า 50 ปี จนอาจกล่าวได้ว่า มันกลายเป็นสัญชาติญาณของเทคโนแครตไทยไปแล้ว ในวาระครบรอบ 100 ปีชาตกาลของนายป๋วย ต้นแบบแห่งเทคโนแครตไทยที่มักจะถูกฉวยใช้ในการให้ความหมายทางการเมืองจากฝ่ายต่างๆ จึงสมควรที่จะได้รับการทบทวนว่า ท่วงท่านี้เป็นปัญหาหรือไม่ อย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริบทปัจจุบันของสังคมการเมืองไทย
ประการแรก เป็นที่ชัดเจนว่า ตลอดเวลากว่า 50 ปีนั้นเทคโนแครตไทยมีความสัมพันธ์ที่ราบรื่นและมีอิทธิพลในการกำหนดนโยบายต่อผู้ปกครองที่มาจากระบอบอำนาจนิยมทหารมากว่านักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง เราเข้าใจได้ไม่ยากว่าทำไมจึงเป็นเช่นนี้ เนื่องจากปัจจัยหลักของความสำเร็จในการผลักดันนโยบายของเทคโนแครตในระบอบอำนาจนิยมก็คือ ‘หู’ ของผู้มีอำนาจสูงสุดเท่านั้น หรือก็คือความไว้วางใจ-ความเชื่อใจของผู้มีอำนาจ ตราบใดที่ยึดกุมหูของผู้มีอำนาจสำเร็จ งานก็ลุล่วงแล้ว ซึ่งแน่นอนว่ามันง่ายกว่ามากเมื่อเทียบกับการผลักดันนโยบายในสังคมการเมืองแบบเปิด หรือแบบเสรีประชาธิปไตยที่อนุญาตให้ผลประโยชน์หรือแนวคิดของกลุ่มคนที่หลายหลากได้รับการต่อรองระหว่างกันอย่างเท่าเทียม ในสังคมแบบเปิดนี้เองที่แนวคิดของเทคโนแครตก็จะเป็นเพียงแค่หนึ่งในบรรดาแนวคิดและผลประโยชน์ที่ต้องแข่งขันกับแนวคิดและผลประโยชน์อื่นๆ
ในประการถัดมามักมีความเข้าใจผิดๆ ทั้งในหมู่นักวิชาการและคนทั่วไปว่า ระบอบอำนาจนิยมมีประสิทธิผลมากกว่าระบอบประชาธิปไตยในการกำหนดนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม หรือสามารถแก้ปัญหาระยะยาวได้มากกว่า เนื่องจากเชื่อว่า การแข่งขันทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยนั้น จะจูงใจให้นักการเมืองแสวงหาความนิยมทางการเมืองในระยะสั้นมากกว่าแก้ปัญหาระยะยาว รวมทั้งนโยบายก็มักจะถูกบิดเบือนโดยกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะทาง ในขณะที่ภายใต้ระบอบอำนาจนิยมนั้น ผู้มีอำนาจจะสามารถปกป้องเทคโนแครตจากการถูกกดดันทางการเมืองได้ดีกว่า (political insulation) ทำให้เขาสามารถใช้ความรู้ ความเชี่ยวชาญทางวิชาการสร้างนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม และสามารถสนใจปัญหาเชิงโครงสร้างระยะยาวได้ด้วย เพราะ ‘ปลอดการเมือง’ นั้นเอง โดยสรุปแล้ว อวิชชาแขนงนี้เสนอว่า นโยบายที่ดีนั้นมักเป็นนโยบายที่ปลอดการเมือง (แบบประชาธิปไตย) นั้นเอง
บทเรียนจากประวัติศาสตร์การกำหนดนโยบายของไทยชี้ให้เห็นถึง ความเป็นอวิชชาของการปลอดการเมืองนี้ ซึ่งไม่เคยเกิดขึ้นจริงเลยแม้กระทั่งในยุคทองของเทคโนแครต ไม่ว่าจะภายใต้ยุคสฤษดิ์-ถนอม-ประภาส หรือยุคเปรมก็ตาม การบิดเบือนนโยบายของกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะทางก็เกิดขึ้นตลอดเวลา มิพักต้องกล่าวถึงการทุจริตของผู้กุมอำนาจ ตัวอย่างสำคัญที่เกิดขึ้นในยุคสฤษดิ์ก็คือ การที่สมาคมนายธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอิทธิพลมากที่สุด กลับอยู่ใต้การอุปถัมภ์ของสฤษดิ์เอง ที่แม้กระทั่งเทคโนแครตระดับป๋วย ก็ไม่ประสบความสำเร็จในการทัดทานอิทธิพลนี้ในหลายกรณี กรณีตัวอย่างคือสมาคมนายธนาคารสามารถชักชวนให้สฤษดิ์ ‘ทำแท้ง’ ร่างพ.ร.บ.การธนาคารพาณิชย์ฉบับพ.ศ. 2505 ได้สำเร็จ เพราะร่างนั้นมีมาตรการที่เข้มข้นเกินไปในการกำกับการทำธุรกิจในสายตาของนายธนาคาร ทำให้พ.ร.บ.แม่บทฉบับนี้ต้องใช้เวลาร่างถึง 5 ปี กาลต่อมาในยุคเปรมาธิปไตยนั้น นายธนาคารก็ประสบความสำเร็จอีกครั้งหนึ่งในการทำแท้งร่างพ.ร.บ.ประกันเงินฝาก ซึ่งสมาชิกคนหนึ่งของเทคโนแครตรุ่นที่ 2 นี้เองที่เป็นเครื่องมือสำคัญของนายธนาคาร (อภิชาต 2556: บทที่ 4) เอาเข้าจริงแล้ว การกำหนดนโยบายซึ่งปลอดการเมืองได้จริงที่เกิดขึ้นในยุคอำนาจนิยมนั้น มันเป็นการปลอดจากการเมืองมวลชนมากกว่า ดังเช่นในยุคสฤษดิ์ที่มีการกวาดล้างสหภาพแรงงาน จำกุมคุมขังนักหนังสือพิมพ์ และปัญญาชนหัวก้าวหน้าทั้งหลายอย่างขนานใหญ่ เอาเข้าจริงแล้วตัวเสนาะ อูนากูลเองก็มีประสบการณ์การจากถูกกดดันจากผู้นำในระบอบอำนาจนิยมให้ไม่สามารถกำหนดนโยบายที่เป็นไปตามหลักวิชาการ ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่นายกรัฐมนตรีธานินทร์ กรัยวิเชียร บีบบังคับให้เขาในฐานะผู้ว่าธนาคารแห่งประเทศไทยไป ‘โกหก’ ออกโทรทัศน์ว่าภาวะเศรษฐกิจยังดีอยู่ (เสนาะ 2556:136) หรือต้องเผชิญกับแรงกดดันให้อนุญาตจัดตั้งธนาคารพาณิชย์เพิ่มเติมในยุครัฐบาลเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ซึ่งแปลว่าผู้มีอำนาจะได้รับการตอบแทนหากทำได้สำเร็จ เป็นต้น (อภิชาต 2556: บทที่ 4)
บทเรียนจากต่างประเทศก็ชี้ไปในทิศทางเดียวกัน โดยไม่ต้องกล่าวอ้างตัวอย่างของประเทศที่ ‘เจริญแล้ว’ แม้กระทั่งเพื่อนบ้านอินโดนีเซีย ซึ่งเพิ่งเริ่มต้นเป็นประชาธิปไตยเมื่อ 2541 นี้เองก็ชี้ว่า นโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม-ชมชอบตลาด และรักษาวินัยทางการเงินการคลัง อันเป็นแนวนโยบายหลักของเทคโนแครตไทยเช่นกัน ซึ่งเรายังไม่จำเป็นต้องถกเถียงกันถึงผลดี-ผลเสียของแนวนโยบายนี้ ณ ปัจุบัน ก็เกิดขึ้นได้ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยแบบเลือกตั้ง ทั้งๆที่อาจอ้างได้ว่า สถานะทางเศรษฐกิจและสังคมของผู้มีสิทธิ์ออกเสียงของอินโดนีเซียมีความพร้อมต่อระบอบประชาธิปไตยน้อยกว่าไทยด้วยซ้ำไป กล่าวโดยสรุปแล้ว Shiraishi (2014) ชี้ให้เห็นว่า กระบวนการทำให้เป็นประชาธิปไตยของอินโดนีเซีย ซึ่งแยกไม่ออกจากการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นขนานใหญ่ (decentralized democratization) ทำให้ท้องถิ่นมีอำนาจและงบประมาณมากขึ้นมาก ท้องถิ่นจึงกลายเป็นเวทีต่อรองที่มีผลกว้างขวางต่อคนในท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเมืองด้านอัตลักษณ์และชาติพันธุ์ ในขณะที่การต่อสู้ทางการเมืองระดับชาติถูกครอบงำด้วยวาทกรรมที่ว่าด้วยการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (politics of economic growth) กล่าวคือรัฐบาลกลางจะได้รับการสนับสนุนจากประชาชนและชนะการเลือกตั้ง ก็ต่อเมื่อรัฐบาลมีภาพลักษณ์ว่าสามารถสร้างความเติบโตทางเศรษฐกิจและการจ้างงาน สามารถควบคุมอัตราเงินเฟ้อและลดความยากจนได้ และภายใต้วาทกรรมความเจริญทางเศรษฐกิจนี้เองที่พวกเทคโนแครตสามารถอ้างความเชี่ยวชาญของตัวองได้ จนเมื่อถึงยุครัฐบาลของนางเมกาวตี ซึ่งมาจากการเลือกตั้ง ก็ผ่านกฎหมายการคลังบังคับไม่ให้รัฐบาลขาดดุลการคลังเกิน 3% และควบคุมไม่ให้หนี้ของรัฐทั้งหมด (รวมรัฐบาลท้องถิ่นด้วย) เกิน 60% ของผลผลิตมวลรวมได้สำเร็จ (Shiraishi 2014: 277-278) ความย้อนแย้งที่เกิดขึ้น ณ จุดนี้คือ กติกาการคลังแบบอนุรักษ์นิยมนี้เกิดขึ้นในยุคที่เทคโนแครตของอินโดนีเซียอ่อนพลังไปมากแล้ว จนมีบทบาทไม่ต่างจากช่างเทคนิคในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจ และไม่มีอำนาจทางการเมืองดังเช่นกาลก่อนหลงเหลืออีกเลย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเทียบกับยุคทองของเทคโนแครตภายใต้ระบอบเผด็จการซูฮาโต
ประการสุดท้าย การเปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์ทางการเมืองของไทยอย่างไพศาลในรอบ 10 กว่าปีที่ผ่านมา จะทำให้นโยบายสาธารณะที่ถูกผลักดันด้วยวิธีการแบบ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” ซึ่งปัจจัยสำคัญที่สุดของความสำเร็จก็คือ ‘หู’ ของผู้มีอำนาจนั้น จะไม่ยั่งยืนในระยะต่อไป เนื่องจากมันขาดความชอบธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตย ความตื่นตัวทางการเมืองของผู้คนจำนวนมหาศาลไม่ว่าจะสีอะไรก็ตาม และไม่ว่าจะตื่นตัวด้วยเหตุผลใดก็ตามนั้น เป็นสิ่งที่จะไขนาฬิกาย้อนกลับไปไม่ได้แล้ว (อภิชาตและคณะ 2556) ผู้คนเหล่านี้จะไม่อยู่เฉยแบบอดีตที่ปล่อยให้มีปรากฏการณ์แบบ “พ.ศ. 2504 ทางการเขาสั่งมาว่าให้ชาวนาเลี้ยงเป็ดและสุกร” เกิดขึ้นอีกต่อไป ต้องยอมรับว่า สังคมเศรษฐกิจการเมืองไทยในปัจจุบันเป็นสังคมที่ซับซ้อนมากกว่าเดิมมาก เราเป็นประเทศรายได้ปานกลางระดับสูงที่อยู่ได้ด้วยการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมและการท่องเที่ยว พูดอีกแบบคือเราเริ่มเลิกเป็นสังคมเกษตรกรรมมาตั้งแต่ช่วงรอยต่อของรัฐบาลเปรมกับชาติชายแล้ว สังคมเราจึงเป็นสังคมหลังเกษตรกรรมที่ซับซ้อนขึ้นมาก สังคมไทยไม่เป็นและเลิกเป็นสังคมหมู่บ้านมานานมากแล้ว กล่าวอีกแบบคือสังคมเราเต็มไปด้วยความแตกต่างหลายหลาก ทั้งวิถีชีวิตทางเศรษฐกิจและทางสังคม ตลอดจนกระทั่งความหลากหลายของอัตลักษณ์ด้านเพศสภาพ ความแตกต่างหลากหลายนี้ย่อมหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ฐานคิดและผลประโยชน์ของผู้คนจะแตกต่างกันไปด้วย และต้องยอมรับอีกด้วยว่าประวัติศาสตร์ของมนุษยชาติจนถึงปัจจุบันยังไม่สามารถสร้างระบอบการเมืองที่ดีกว่าระบอบประชาธิปไตย ซึ่งอนุญาตให้เหล่าคนที่หลากหลายผลประโยชน์มาต่อรองกันผ่านการสร้างนโยบายสาธารณะ โดยไม่จำเป็นต้องทำร้ายกัน เพราะผ่านการผลัดกันแพ้ผลัดกันชนะในทางนโยบาย
ในแง่นี้วิธีการที่น่าจะมีประสิทธิผลมากกว่าก็คือ แนวทางที่เห็นรางๆ ของ TDRI ยุคปัจจุบันที่เน้นการเคลื่อนไหวทางความคิดในพื้นที่สาธารณะ ผ่านการสื่อสารกับสังคมภายใต้วัฒนธรรมประชาธิปไตยที่อ่อนน้อมเจียมตนว่า ความคิด-ข้อเสนอ-แนวทางของตนก็เป็นเพียงหนึ่งในความคิดอันหลากหลายของสังคมแบบพหุนิยม ที่สุดท้ายแล้วจะกลายไปเป็นนโยบายสาธารณะหรือไม่นั้น ก็ย่อมขึ้นกับการตัดสินใจของคนส่วนใหญ่ในสังคม ซึ่งมีความเท่าเทียมกันในการกำหนดความเป็นไปของสังคม ไม่ว่าเขาจะมีฐานะสูง-ต่ำเพียงใด หรือมีศึกษาหรือไม่ก็ตาม ไม่ใช่ขึ้นกับหูของผู้มีอำนาจเบ็ดเสร็จ ความสำเร็จในการปรับบทบาทของเทคโนแครตอินโดนีเซียน่าจะเป็นตัวอย่างให้แก่เทคโนแครตไทยได้ว่า การต่อสู้ทางนโยบายภายใต้ระบอบประชาธิปไตยนั้นเป็นไปได้ ที่สำคัญคือ วิธีการแบบนี้สอดคล้องกับจิตวิญญาณของนายป๋วยที่ปรากฏในจดหมายของนายเข้ม เย็นยิ่งถึงผู้ใหญ่บ้านทำนุ เกียรติก้อง ซึ่งเรียกร้องให้ผู้มีอำนาจปกครองบ้านเมืองโดยถือหลักประชาธิปไตยแบบประชาธรรมที่ว่า “หลักประชาธรรม คือธรรมเป็นอำนาจ-ไม่ใช่อำนาจเป็นธรรม-และธรรมเกิดจากประชาชน รวมความว่าอำนาจสูงสุด มาจากธรรมของประชาชน”
ความลงท้าย
เป็นที่น่าเศร้าใจยิ่งว่าเทคโนแครต ซึ่งเป็นคนกลุ่มเล็กๆ แต่เป็นขุมพลังสำคัญยิ่งแห่งการเปลี่ยนแปลงของสังคมเศรษฐกิจตลอดช่วงเวลากว่า 50 ปี ยังไม่สามารถข้ามพ้นข้อสังเกตเมื่อ 40 ปีก่อนของ Stifle ที่ว่า บทบาทของเทคโนแครตจะต้องถูกนิยามใหม่ ให้สอดคล้องกับระบบประชาธิปไตยจากการเลือกตั้ง จนกลายเป็นพลังแห่งการเปลี่ยนแปลงที่ยึดมั่นในหลักการประชาธิปไตยเสรีนิยม ทั้งๆ ที่อ้างว่า ยึดนายป๋วยเป็นแม่แบบ หรือเป็นแรงบรรดาใจ
[1] “[F]ew had faith in the ability of ordinary politicians to guide the progress of the country, and many of the younger technocrats deprecated the lack of purpose, the corruption, the unsophistication of the elected members of parliament. This leads to the final observation that the role of technocrats must be redefined if the new parliamentary system is to be viable and independent” (Stifel 1976: 1195).
[2] http://en.wikipedia.org/wiki/Technocracy
[3] ดูรายละเอียดของความสัมพันธ์ในช่วเวลากว่า 40 ปีนี้ได้ใน อภิชาต (2556: บทที่ 2-3, 5)
[4] มีฐานะทางกฎหมายเป็นมูลนิธิที่ไม่แสวงหากำไร ก่อตั้งขึ้นอย่างเป็นทางการเมื่อมีนาคม 2527 จากการริเริ่มและผลักดันของเสนะ อูนากูลในช่วงที่ดำรงตำแหน่งเลขาธิการสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในยุครัฐบาลเปรม และตั้งใจให้ TRDI เป็นสถาบันวิจัยอิสระที่เป็นคลังสมองของประเทศไทย โดยผลักดันให้รัฐบาลแคนนาดาในนามขององค์กรชื่อ Canadian International Development Agency—CIDA) มอบเงินช่วยเหลือก้อนสำคัญ เพื่อเป็นทุนเริ่มต้นให้กับ TDRI (เสนาะ 2556: 271-277)
หมายเหตุ: อภิชาต สถิตนิรามัย อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวปาฐกถา หัวข้อ “เทคโนแครต กับ เศรษฐกิจไทย” เนื่องในโอกาสครบรอบ 99 ปี ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ที่โถงทางเข้าหอสมุดปรีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ โดยภายในงานได้มีการจัดแสดงนิทรรศการ “คนชื่อป๋วย” เป็นการรวบรวมประวัติ ผลงาน และเกียรติยศ จัดแสดงเครื่องราชอิสริยาภรณ์ MBE ซึ่ง ป๋วย ได้รับพระราชทานจากพระเจ้าจอร์จที่ 6 แห่งสหราชอาณาจักร จากวีรกรรมเสรีไทย เป็นครั้งแรก พร้อมทั้งจัดแสดง รางวัลรามอนแมกไซไซ หรือโนเบิลสาขาสันติภาพแห่งเอเชีย จัดแสดงรวมอยู่ด้วย ซึ่งจัดโดยมูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์
9 มีนาคม 2558
บทนำ
ในปี 2519 บทความของ Stifel ตั้งข้อสังเกตในการศึกษากลุ่มเทคโนแครตภายหลังสงครามโลกครั้งที่สองถึงความสัมพันธ์ระหว่างขุนทหารผู้กุมอำนาจทางการเมืองกับเทคโนแครตว่า ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งเกิดจากการกำหนดและขับเคลื่อนนโยบายของเทคโนแครตนั้น ช่วยสร้างความชอบธรรมทางการเมืองให้แก่ระบอบอำนาจนิยมแบบทหาร แม้ว่าภายใต้ความสัมพันธ์นี้ไม่ได้เป็นไปเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวของเทคโนแครตเป็นด้านหลักก็ตาม อาจอ้างได้ด้วยซ้ำไปว่า คนกลุ่มนี้ทำงานด้วยสำนึกถึงประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก อย่างไรก็ตาม คนพวกนี้ก็อดไม่ได้ที่จะยินดีปรีดาไปกับเกียรติภูมิและความใกล้ชิดอำนาจที่พวกเขามี ยิ่งในฐานะชนชั้นนำทางปัญญาแล้ว พวกเขามั่นใจและเชื่อมั่นอย่างเต็มเปี่ยมต่อการตัดสินใจทางนโยบายเศรษฐกิจ และความเชื่อมั่นนี้ยิ่งถูกตอกย้ำ เมื่อนโยบายของเขาที่ได้รับการยอมรับจากขุนทหารอย่างเต็มที่ แม้ว่าบางคนจะตระหนักรู้ถึงความไม่ชอบธรรมของระบอบอำนาจนิยมทหารก็ตาม แต่
มีเทคโนแครตเพียงไม่กี่คนเท่านั้นที่เชื่อมั่นในความสามารถของนักการเมือง [จากการเลือกตั้ง] ว่าจะสามารถนำพาประเทศไปสู่ความเจริญก้าวหน้าได้ เทคโนแครตรุ่นเยาว์ [รุ่นที่ 2 หลังสงคราม] มักดูแคลนสมาชิกรัฐสภาจากการเลือกตั้งว่า เป็นคนบ้านๆ คอร์รัปชั่น และทำงานโดยขาดเป้าหมาย [ของบ้านเมือง] สิ่งนี้ทำให้ตั้งข้อสังเกตได้ว่า บทบาทของเทคโนแครตจะต้องถูกนิยามใหม่ หากต้องการให้ระบบรัฐสภาใหม่ [จากการเลือกตั้ง] มีอิสระและตั้งมั่นต่อไป[1]
เป็นที่น่าตกใจยิ่งว่า เกือบสี่ทศวรรษหลังจากการตีพิมพ์บทความนี้ ข้อสังเกตนี้ยังคงใช้ได้กับสถานการณ์ในปัจจุบัน
นิยามและรุ่นของเทคโนแครตไทยนับจากหลังสงครามโลก
ความหมายในปัจจุบันของคำว่าเทคโนแครตที่ถูกใช้โดยผู้สื่อข่าวนอกบริบทของสังคมไทยนั้น มักหมายถึงผู้ที่มีอำนาจจากวิชาความรู้ ความเชี่ยวชาญในศาสตร์ใดๆ ซึ่งใช้อำนาจนั้นตัดสินใจต่อปัญหาสาธารณะ เช่นพวกวิศวกร นักวิทยาศาสตร์ หรือผู้เชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจ แทนที่ผู้ใช้อำนาจที่มาจากการเลือกตั้ง[2] ซึ่งความหมายนี้ย่อมมีนัยส่อถึงความไม่เป็นประชาธิปไตย เนื่องจากการตัดสินใจของเทคโนแครตไม่ต้องยึดโยงกับผู้ออกเสียงเลือกตั้ง ส่วน Stifle ใช้หมายถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐไทยผู้มีการศึกษาสมัยใหม่ทั้งจากในและต่างประเทศ ทำให้มีทักษะใหม่ๆ มากำหนดนโยบายและบริหารนโยบายระดับชาติ ซึ่งยากที่จะแบ่งแยกว่าคนเหล่านี้เป็นผู้มีอำนาจในการกำหนดเป้าหมายของนโยบาย หรือเป็นแค่ผู้ปฏิบัติขับเคลื่อนนโยบายในยุคอำนาจนิยมทหารก่อน 2516 (Stifle 1976: 1188) ในขณะที่รังสรรค์ แบ่งแยกอย่างชัดเจนระหว่างผู้มีอำนาจในการตัดสินใจขั้นสุดท้าย ซึ่งเขาเรียกว่า ‘ชนชั้นนำทางอำนาจ’ และเรียกเทคโนแครตว่า ‘ขุนนางนักวิชาการ’ ซึ่งก็คือ “ข้าราชการผู้บริหารระดับกลาง (middle-level executive) ซึ่งมีหน้าที่ดูแลการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ...มิใช่ผู้กำหนดนโยบายหรือผู้ตัดสินใจขั้นสุดท้ายในการกำหนดนโยบาย” (รังสรรค์ 2532: 70)
ในที่นี้ คำว่าเทคโนแครตจะหมายถึง กลุ่มบุคคลผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจ ซึ่งใช้หรืออ้างว่าใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญนั้นในการกำหนด หรือนำเสนอนโยบายเศรษฐกิจ ทั้งในภาครัฐและเอกชน โดยไม่สนใจว่าเขาจะเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจขั้นสุดท้าย หรือเป็นเพียงผู้เสนอแนะ หรือเป็นเพียงผู้ขับเคลื่อนนโยบาย
ในแง่นี้แล้ว อาจแบ่งเทคโนแครตเฉพาะของภาครัฐนับตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ได้เป็น 3 รุ่นคือ รุ่นของนายป๋วย อึ้งภากรณ์ ซึ่งมีความสามารถและบารมีโดดเด่น จนกลายเป็นผู้นำของรุ่นอย่างชัดเจน สมาชิกของคนในรุ่นนี้มีเช่น บุญมา วงค์สวรรค์ ฉลอง ปึงตระกูล สมหมาย ฮุนตระกูล เป็นต้น ส่วนรุ่นที่ 2 นั้นคือรุ่นของเสนาะ อุนากูล และอาจกล่าวได้ว่าเขาเป็นผู้ที่มีบทบาทโดดเด่นมากที่สุดคนหนึ่งของรุ่น แม้ว่าภาวะผู้นำของเขาในรุ่นนี้จะไม่ได้รับการยอมรับเทียบเท่านายป๋วยก็ตาม ตัวอย่างของสมาชิกในรุ่นนี้คือ นุกูล ประจวบเหมาะ พนัส สิมะเสถียร ชวลิต ธนะชานันทน์ ฯลฯ รุ่นที่ 3 คือรุ่นของม.ร.ว.จตุมงคล โสณกุล นิพัทธ์ พุกกะณะสูต วิจิตร สุพินิจ ชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์ โฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฏ์ ศุภชัย พานิชภักดิ์ เป็นต้น (รังสรรค์ 2532: footnote 49, 40)
ประสบการณ์ชีวิตและการทำงาน รวมทั้งภูมิหลังทางการศึกษาที่แตกต่างกันระหว่างรุ่น ทำให้เทคโนแครตในแต่ละรุ่นให้ความสำคัญกับเป้าหมายทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน โดยคนในรุ่นแรกมีประสบการณ์ตรงกับภาวะความไร้เสถียรภาพของเศรษฐกิจและการเมือง ทั้งในระหว่างและหลังสงครามโลก รวมทั้งยังเป็นผู้สืบทอดจารีตอนุรักษ์นิยมทางการเงินการคลังโดยตรง จากขุนนางและที่ปรึกษาชาวต่างประเทศ ในยุคก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ทำให้คนกลุ่มนี้เน้นความสำคัญของการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเหนือสิ่งอื่นใด ดังนั้นหนึ่งในผลงานสำคัญของคนรุ่นนี้คือ การสร้างกฎกติกาทางการเงินและการคลังขึ้น เพื่อผูกมัดมิให้ผู้มีอำนาจทางการเมือง (ในยุคนั้นอ่านว่าบุคคลในเครื่องแบบ) ใช้นโยบายการเงินการคลังไปในทิศทางที่จะก่อให้เกิดความไร้เสถียรภาพ ในขณะที่เทคโนแครตรุ่นสองให้ความสำคัญแก่ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจมากขึ้น แต่ก็มิได้ถึงกับละทิ้งเป้าหมายด้านเสถียรภาพ สาเหตุสำคัญคือ คนรุ่นนี้เกือบทั้งหมดจบการศึกษาระดับสูงทางเศรษฐศาสตร์กระแสหลักจากสหรัฐอเมริกา ซึ่งให้ความสำคัญเหนือสิ่งอื่นใดต่อประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรของกลไกตลาด ในขณะที่ละเลยความเชื่อมโยงและความเกี่ยวพันระหว่างปัจจัยทางเศรษฐกิจกับปัจจัยอื่นๆ ทั้งทางการเมืองและสังคม ทำให้คนในรุ่นนี้ไม่ได้ให้ความสำคัญกับเป้าหมายสำคัญ อื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระจายรายได้ แต่อย่างไรก็ตามอาจกล่าวโดยรวมได้ว่า เทคโนแครตทั้งสองรุ่นมีอคติทางนโยบายที่ให้ความสำคัญแก่เป้าหมายการเจริญเติบโต และเสถียรภาพของเศรษฐกิจ มากกว่าการลดความยากจนและการกระจายรายได้ รวมทั้งมีแนวโน้มในการเข้าข้างเมืองมากกว่าชนบท (urban bias) (รังสรรค์ 2532: 72-74)
ประสบการณ์การทำงานที่แตกต่างระหว่างคนในสองรุ่นนี้ ทำให้รุ่นที่สองตั้งคำถามต่อความสัมพันธ์ระหว่างเทคโนแครตกับระบอบอำนาจนิยมทหารน้อยกว่ารุ่นแรก กล่าวคือคนในรุ่นที่หนึ่งนั้น โดยเฉพาะนายป๋วยพบเจอกับการใช้อำนาจที่ฉ้อฉนของคนในเครื่องแบบผู้มีอำนาจโดยตรง ทั้งจากเผ่า ศรียานนท์และสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ดังเช่นในขณะที่เขาเป็นรองผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย สหธนาคารได้ทำผิดกฎควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินตราระหว่างประเทศ ซึ่งทำให้ต้องถูกปรับเป็นเงินหลายล้านบาท ผู้มีอำนาจทั้งสองกลับต่อรองให้นายป๋วยไม่สั่งปรับ เมื่อไม่ยอมทำตาม เขาจึงถูกปลดจากตำแหน่ง แม้กระทั่งภายหลังรัฐประหาร 2500 แล้ว จอมพลสฤษดิ์ก็เคยแทรกแซงการทำงานของธนาคารแห่งประเทศไทย เช่นกรณีที่มีดำริจะให้จัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อบริหารจัดการเงินสำรองระหว่างประเทศ (ป๋วย 2515: 163-66, 170-171)
ส่วนเทคโนแครตรุ่นที่สองนั้นเริ่มต้นทำงาน ภายหลังการจบการศึกษาจากต่างประเทศ ก็เมื่อระบอบเผด็จการเบ็ดเสร็จของจอมพลสฤษดิ์ลงหลักปักฐานแล้ว ทำให้คนเหล่านี้มองเห็นว่า ระบอบสฤษดิ์นั้นคือ “เครื่องมือที่ดีที่สุดในการรับใช้ประเทศชาติ” (Stifle 1976: 1991) เนื่องจากอำนาจรวมศูนย์ที่เบ็ดเสร็จเด็ดขาดของเขา ทำให้จอมพลสฤษดิ์สามารถรับเอาเนื้อหาทางนโยบายที่เสนอโดยเทคโนแครตไปปฏิบัติได้ โดยตัดผ่าน-ก้าวข้ามการเมืองภายในระบบราชการไปได้ สิ่งนี้ทำให้เทคโนแครตรุ่นสองยอมรับในความชอบธรรมของสฤษดิ์ที่มีต่อการพัฒนาประเทศ และยินดีปรีดาที่จะได้คลุกคลี (socialization) กับชนชั้นนำทหารในวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร รวมทั้งยอมรับข้ออ้างของทหารว่า ความมั่นคงของประเทศมีความสำคัญสูงสุด (Stifle 1976: 1991-1992) ซึ่งเท่ากับการยอมรับการนำของทหารนั้นเอง ตัวอย่างที่เด่นชัดของคนในกลุ่มก็คือ เสนาะ อูนากูล เขากลับมาเริ่มต้นการทำงานที่สภาพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งเพิ่มถูกจัดตั้งขึ้นใหม่ๆในปี 2502 ตามคำชักชวนของนายป๋วย ในหนังสือพลังเทคโนแครต ซึ่งเป็นบันทึกความทรงจำของเขานั้นกล่าวว่า “อย่างน้อยในระยะแรก จอมพลสฤษดิ์สามารถรวบรวมคนเก่งและคนดีมาช่วยชาติบ้านเมืองได้เป็นจำนวนมาก เพื่อนำชาติเข้าสู่ ‘ยุคพัฒนา’” (เสนาะ 2556: 91) ประสบการณ์และท่าทีการยอมรับการนำของทหารผู้กุมอำนาจทางการเมืองเช่นนี้เองที่ทำให้ Stifle เห็นว่าบทบาทของเทคโนแครตจะต้องปรับเปลี่ยนไปภายใต้ระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตย ดังข้อความที่ยกมาในบทนำ แต่โชคร้ายที่จวบจนปัจจุบันท่าทีเช่นนี้ยังไม่ถูกตั้งคำถามอย่างถึงรากถึงโคนในหมู่เทคโนแครตปัจจุบัน อันอาจจัดได้ว่าเป็นเทคโนแครตรุ่นที่ 4 ซึ่งมีส่วนอย่างสำคัญในการหนุนเสริมให้ระบอบอำนาจนิยมทหารอยู่ได้ ส่วนสำคัญอาจเป็นเพราะนายเสนาะ อูนากูล มีอิทธิพลต่อเทคโนแครตรุ่นปัจจุบันโดยตรง ผ่านการจัดตั้งสถาบันการวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ
ณ จุดนี้ อาจตั้งข้อสังเกตได้ 2 ประการที่สำคัญต่อความสัมพันธ์ระหว่างเทคโนแครตกับผู้กุมอำนาจการเมืองไทยในช่วงเวลากว่า 40 ปี นับตั้งพ.ศ. 2498 ซึ่งเป็นหลักหมายแรกๆ ของความสำเร็จในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ จนถึง 2540 อันเป็นจุดเสื่อมทรามสุดของเทคโนแครตในภาครัฐทั้งสามรุ่นคือ หนึ่ง เทคโนแครตจะมีอิทธิพลทางนโยบายสูงในช่วงที่การเมืองไทยไม่เป็นประชาธิปไตย แต่จะมีอิทธิพลลดลงในช่วงเวลาที่การเมืองเป็นประชาธิปไตย[3] สอง ในช่วง 20 กว่าปีระหว่างทศวรรษที่ 2500 และ 2510 ซึ่งเป็นช่วงก่อสร้างสร้างตัวของเทคโนแครตรุ่นที่ 2 นั้น คนกลุ่มนี้ได้ก่อร่างสร้างท่วงท่า (ethos) ของกลุ่มขึ้นมาคือ ลักษณะปฏิบัตินิยม (pragmatism) ในความหมายที่อาจเทียบเคียงได้กับวาทะอันโด่งดังของอดีตผู้นำจีนที่ว่า “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” กล่าวคือ เพื่อการผลักดันให้เศรษฐกิจไทยบรรลุถึงเป้าหมายที่ตนเห็นว่าชอบ ว่าควรแล้ว ไม่ว่าจะเป็นความมีเสถียรภาพ ความเติบโต หรือประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจก็ตาม เขาพร้อมที่จะทำงานร่วมกับผู้ที่มีอำนาจทางการเมือง ไม่ว่าผู้นั้นจะมีที่มาทางอำนาจอย่างไรก็ตาม
TDRI: เทคโนแครตรุ่นที่ 4 กับการสืบทอดท่วงท่าปฏิบัตินิยม
กล่าวอ้างได้ว่าสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย เป็นที่รู้จักกันดีในชื่อย่อว่าทีดีอาร์ไอ (TDRI)[4] คือองค์กรของเทคโนแครตรุ่นที่ 4 ของประเทศไทย ทั้งๆ ที่เป็นองค์กรนอกภาครัฐ แต่ TDRI กลับสืบทอดบทบาท แนวคิด และบุคลิกลักษณะ (ethos) ของเทคโนแครตภาครัฐโดยตรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งแนวทางแบบปฏิบัตินิยมแบบ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” จากเทคโนแครตรุ่นที่ 2 ส่วนสำคัญของความสืบเนื่องนี้เกิดจากการสืบต่อในแง่ตัวบุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่งผ่านเสนาะ อูนากูล ซึ่งเป็นทั้งผู้จัดตั้งและดำรงตำแหน่งประธานมูลนิธิฯ คนแรกจนถึงปัจจุบัน รวมทั้งเป็นประธานสภาสถาบัน และประธานคณะกรรมการบริหารสถาบันคนแรกอีกด้วย แม้ว่าวัตถุประสงค์ของเสนาะในการจัดตั้ง TDRI คือ การให้องค์กรนี้ทำหน้าที่เป็นคลังสมองของภาครัฐโดยตรง กล่าวอีกแบบคือ ต้องการให้เป็นส่วนหนึ่งของเทคโนแครต ซึ่งทำหน้าที่วิจัยนโยบายสาธารณะสนับสนุนภาครัฐ แต่คณะผู้ก่อตั้งตระหนักดีว่า หากจัดตั้งองค์กรนี้ให้เป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐแล้วจะต้องประสบปัญหาในการบริหารหลายประการ สุดท้ายจึงจัดตั้งขึ้นนอกภาคนอกรัฐแทน อาจกล่าวได้ว่า แม้ด้วยความไม่ตั้งใจของคณะผู้ก่อตั้ง แต่สุดท้ายแล้วการก่อตั้ง TDRI ให้อยู่นอกภาครัฐก็คือ การปรับตัวของกลุ่มเทคโนแครตครั้งสำคัญในการสร้างรูปแบบการทำงาน (platform) เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองจากระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบ ซึ่งกำลังจะสิ้นสุดลงเมื่อรัฐบาลเปรมลงจากอำนาจ สู่การเมืองแบบเลือกตั้งพอดี ดังนั้น ในช่วงตั้งไข่ TDRI ทำหน้าที่ไม่ต่างจากส่วนขยายของกลุ่มเทคโนแครตรุ่นที่สอง ดังคำกล่าวของอาณัติ อาภาภิรม ประธานสถาบันคนแรก (พ.ย.2527-ก.ค.2530) ถึงผลงานขององค์กร
ในช่วงแรกมีผลมาก...อาจารย์เสนาะ ซึ่งเป็นเลขาธิการสภาพัฒน์มานั่งเป็นประธานมูลนิธิและที่สำคัญที่สุดคือพลเอกเปรม ในช่วงนั้นนักวิชาการของทีดีอาร์ไอเป็นที่ปรึกษาของพลเอกเปรมหกคน มันจึงต่อสายตรงกับรัฐบาล เพราะฉะนั้นนโยบายสาธารณะของรัฐบาลมาจากมันสมองของทีดีอาร์ไอเป็นส่วนใหญ่ แต่ตอนนี้มันไม่เหมือนเดิมแล้ว (ปกป้องและคณะ 2557: 68)
แต่เมื่อการเมืองเปลี่ยนผ่านสู่การเมืองแบบเลือกตั้งแล้ว เสนาะได้สะท้อนว่า “เนื่องจากสภาพการเมืองเปลี่ยนไป การเชื่อมผลงานวิจัยของสถาบันผ่านบุคคลที่มีหน้าที่กำหนดนโยบายโดยตรง จึงเริ่มไม่ใช่รูปแบบที่เหมาะสม” ฉลองภพ สุสังกร์กาญจน์ประธานสถาบันคนที่ 4 (ม.ค. 2539 – มี.ค. 2550) จึงเริ่มเชื่อมงานวิจัยสู่นโยบายโดยการสร้างแนวร่วมกับเจ้าหน้าที่ระดับกลางของรัฐ เพื่อให้ TDRI คงรักษาบทบาทในการเสนอแนะนโยบายผ่านการจัดทำแผนพัฒนาและนโยบายของหน่วยงานรัฐต่อไป (เสนาะ 2556: 278)
สิ่งที่เสนาะไม่ได้กล่าวไว้ในรายละเอียดของความจำเป็นในการปรับตัวครั้งนี้คือ การเมืองแบบเลือกตั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเปลี่ยนแปลงอย่างไพศาลหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มีผลบังคับใช้ กติกาการเมืองชุดใหม่นี้ประสบความสำเร็จตามเจตนารมณ์ของผู้ร่างคือ การเปลี่ยนรัฐบาลจากการเลือกตั้งที่ไร้ประสิทธิผลให้กลายเป็นรัฐบาลที่เข้มแข็งจนสามารถตอบสนองต่อความต้องการของสังคมได้ดีขึ้น รัฐบาลทักษิณ 1 ใช้อำนาจตามกติกาใหม่นี้ผลักดันชุดนโยบาย ‘ประชานิยม’ ตามสัญญาที่ให้ไว้การหาเสียงอย่างรวดเร็ว จนได้รับความนิยมอย่างล้มหลาม และกลายเป็นรัฐบาลจากการเลือกตั้งที่มีอำนาจสูงที่สุดในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ภายใต้บริบทใหม่ทางการเมืองนี้ ประกอบกับความเสื่อมทรามของเทคโนแครตภาครัฐรุ่นที่ 3 ซึ่งนำพาเศรษฐกิจไทยเข้าสู่หุบเหววิกฤตเศรษฐกิจ 2540 รัฐบาลทักษิณจึงสร้างทีมที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจของตนขึ้น และลดบทบาทของเทคโนแครตภาครัฐในการกำหนดนโยบายลงเหลือเพียง ‘ช่างเทคนิค’ ซึ่งต้องปฏิบัติตามคำสั่งของนักการเมือง และมิได้มีส่วนอย่างสำคัญในการกำหนดเนื้อหาของนโยบายอีกต่อไป (Suehiro 2014, อภิชาต 2556: 298-308) ในช่วงเวลาดังกล่าว TDRI ก็เริ่มวิพากษ์วิจารณ์โยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลอย่างเผ็ดร้อนขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อเนื้อหาของนโยบายประชานิยมและผลพวงทางการคลัง รวมทั้ง วิจารณ์ ‘ผลประโยชน์ทับซ้อน’ และ ‘คอร์รัปชันเชิงนโยบาย’ จนนายกรัฐมนตรีทักษิณกล่าวหาต่อสาธารณะว่า นักวิจัย TDRI เป็น ‘ขาประจำ’ และมีอคติในการวิจารณ์รัฐบาล ไม่เป็นที่น่าแปลกใจแต่อย่างไรที่ในภาวะเช่นนี้ทำให้ฉลองภพต้องปรับเปลี่ยนรูปแบบการทำงานกับภาครัฐ ไม่เป็นที่น่าแปลกใจอีกเช่นกัน เมื่อมีการรัฐประหาร 2549 อันนำไปสู่การตั้งรัฐบาลนอกระบบประชาธิปไตยซึ่งมีสุรยุทธ์ จุลานนท์เป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว ฉลองภพจึงยินดีรับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง และใช้นักวิจัยจาก TDRI เป็นทีมงาน ในขณะเดียวกันบางส่วนของ TDRI ก็ได้รับการแต่งตั้งในตำแหน่งต่างๆ เช่นเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ
เป็นที่เข้าใจได้อีกเช่นกันว่า เหตุใดฉลองภพในฐานะประธานสถาบันฯ จึงไม่ถูกขัดขวาง หรือถูกทัดทานเมื่อตัดสินใจทำงานให้กับรัฐบาลที่มาจากคณะรัฐประหาร 2549 หากพิจารณาจากรายชื่อกลุ่มบุคคลที่กำกับนโยบายและทิศทางการทำงานของ TDRI ในประการแรก เมื่อพิจารณาเฉพาะบุคคลที่ดำรงตำแหน่งประธานสภาสถาบัน และประธานกรรมการบริหารสถาบัน 3 คนแรก นับจากการก่อตั้งจนถึงปัจจุบันคือ เสนาะ อูนากูล อานันท์ ปันยารชุน และโฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์ จะพบว่าทั้งสามก็คือหัวขบวนของเทคโนแครตรุ่นที่สอง ซึ่งทั้งหมดก็เคยทำงานให้กับผู้มีอำนาจทางการเมืองที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง และทั้งหมดเคยดำรงตำแหน่งแห่งอำนาจทั้งในระดับนายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีในรัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ในประการถัดมาเมื่อพิจารณาจากรายชื่อคณะกรรมการสภาสถาบันและคณะกรรมการบริหารสถาบันชุด พ.ศ. 2557 แล้ว จะพบว่า กว่าครึ่งเป็นคนชุดเดิมที่เคยอยู่ในกรรมการทั้งสองชุดมาแล้วตั้งแต่ปี 2548 เป็นอย่างช้า แม้ว่าจะไม่สามารถระบุหลักเกณฑ์ในการเลือกบุคคลเหล่านี้ แต่ข้อสังเกตคือ คนเหล่านี้จำนวนสำคัญมักเป็นผู้ที่ใกล้ชิด หรือมีความสัมพันธ์ในทางใดทางหนึ่งกับเสนาะ กรรมการสองชุดนี้จึงมีลักษณะกระจุกตัวในวงแคบ มีสายสัมพันธ์ต่อเนื่องยาวนาน (เอกสิทธิ์ หนุนภักดี 2556: ตารางที่ 5, 50-51)
ท่วงท่าแบบปฏิบัตินิยมที่ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” ของ TDRI นั้นสามารถเข้าใจได้เพิ่มเติม หากพิจารณาจากทัศนะของ ‘ผู้ใหญ่’ แห่ง TDRI ตัวอย่างเช่นของนายโฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์ ประธานสภาสถาบันและประธานกรรมการบริหารสถาบันคนปัจจุบัน ซึ่งเห็นว่า ในระยะยาวแล้วประเทศจะต้องเป็นประชาธิปไตย ในแง่ที่ว่าพรรคการเมืองต้องเป็นผู้กำหนดนโยบายแทนที่ข้าราชการหรือเทคโนแครต ซึ่งมีบทบาทสูงในยุคทหาร แต่อย่างไรก็ตาม “อยากเห็นพรรคการเมืองเป็นของปวงชน คือพรรคที่ไม่เจ้าของ... เพียงแต่ว่าขณะนี้ [2557] เรายังไม่บรรยากาศแบบนั้น พรรคการเมืองจำนวนมากของเรายังมีเจ้าของชัดเจน” (ปกป้องและคณะ 2557: 120-121) ซึ่งมีนัยว่า ณ 2557 ประเทศไทยยังไม่พร้อมที่จะให้พรรคการเมืองกำหนดนโยบายอย่างเต็มที่ เทคโนแครตในฐานะคนดีและคนเก่งจึงควรมีบทบาทกำหนดนโยบายต่อไป
ตัวอย่างที่สองคือ ทัศนะของอาณัติ อาภาภิรมประธานสถาบันคนแรก ซึ่งเห็นว่าอุปสรรค์ที่ทำให้ไทยก้าวไม่พ้นกับดับรายได้ปานกลางคือ วงจรอุบาทว์การเมืองที่เริ่มจากรัฐประหาร—การเลือกตั้ง—นักการเมืองใช้อำนาจไม่ชอบธรรม—รัฐประหาร แต่เมื่อถูกถามว่า 30 ปีที่ผ่านมาการเมืองไทยดีขึ้นหรือแย่ลง เขาตอบว่า “ประชาชนรู้จักประชาธิปไตยมากขึ้น... แต่สำหรับจิตวิญญาณประชาธิปไตยนั้นยังมีน้อย ประชาธิปไตยไม่ใช่แค่รูปแบบ ที่สหรัฐอเมริกาถ้ามีคนรู้ว่ามีการซื้อเสียง คนซื้อกับคนขายตายทั้งคู่ แต่ที่เมืองไทยคนซื้อกับคนขายยังอยู่ได้ เพราะเราไม่มีจิตวิญญาณประชาธิปไตย” ในขณะเดียวกัน เขาตั้งความหวังไว้กับชนชั้นกลางไทยว่า จะเป็นผู้ช่วยให้หลุดพ้นจากปัญหากับดักรายได้ปานกลาง เนื่องจากเป็นผู้ที่ “พอมีเงิน พอมีความรู้ พอมีสำนึกต่อประเทศชาติ” (ปกป้องและคณะ 2557: 60-61) ด้วยทัศนะที่ดูแคลนผู้ออกเสียงส่วนใหญ่ของสังคมว่าไม่มีจิตวิญญาณประชาธิปไตย และไม่มีสำนึกต่อประเทศชาติเช่นนี้แล้ว จึงไม่แปลกที่ฉลองภพจะไม่ถูกขัดขวาง หรือถูกทัดทาน เมื่อตัดสินใจเข้าทำงานให้กับรัฐบาลที่มาจากคณะรัฐประหาร
ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใดก็ตาม TDRI ภายใต้การนำของประธานสถาบันคนที่ 5 (นิพนธ์ พัวพงศกร 2551-2555) และคนที่ 6 (สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ 2555-ปัจจุบัน) ก็ได้ปรับเปลี่ยนบทบาทในการผลักดันนโยบายสาธารณะไปอีกแบบหนึ่ง นิพนธ์เป็นผู้ริเริ่มตั้งโจทย์การวิจัยที่ TDRI เห็นว่าเป็นปัญหาสำคัญๆ ของประเทศ โดยไม่รอแหล่งทุนสนับสนุน หากจำเป็นสถาบันจะนำเงินสะสมบางส่วนมาใช้สนับสนุนการวิจัย ในประการที่สอง TDRI เริ่มหันมาทำการประชาสัมพันธ์เผยแพร่ผลงานวิจัยของตนกับสาธารณะโดยตรง อาจจะเป็นเพราะเห็นด้วยกับเสนาะว่า ในปัจจุบันนั้น “การผลักดันนโยบายจำเป็นต้องอาศัยแรงหนุนจากประชาชน” (เสนาะ 2556: 280-285) หรืออาจเป็นเพราะ TDRI ไม่มีทางเลือกมากนักที่จะผลักดันกับผู้มีอำนาจโดยตรงหลังปี 2550 โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยามที่รัฐบาลมาจากพรรคที่สืบทอดจากพรรคไทยรักไทย ซึ่งเป็นที่ทราบกันดีว่ามีความสัมพันธ์ที่ ‘ไม่ราบรื่น’ กับ TDRI ตัวอย่างหลักของความสัมพันธ์ที่ไม่ราบรื่นนี้ก็คือ นโยบายจำนำข้าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ซึ่ง TDRI ได้วิพากษ์วิจารณ์อย่างถึงที่สุด ในขณะที่นโยบายประกันราคาข้าวของรัฐบาลอภิสิทธิ์นั้น TDRI มีส่วนอย่างสำคัญในการเสนอแนะ
ท่วงท่าแบบปฏิบัตินิยมที่ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” นั้นยังไม่ชัดเจนในยุคของสมเกียรติประธานสถาบันคนปัจจุบัน ภายหลังการรัฐประหารเมื่อ 22 พ.ค. 2557 เขาประกาศแนวปฏิบัติแก่พนักงานของ TDRI ว่า หากใครไปรับตำแหน่งทางการเมืองแล้ว จะต้องลาออกจาก TDRI และให้ความสำคัญกับการผลักดันนโยบายผ่านสาธารณะมากขึ้น จนถึงขั้นจัดตั้งทีมงานจักการความรู้และสื่อสารสาธารณะขึ้นมารับผิดชอบการทำงานในส่วนนี้โดยตรง อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะมีแนวปฏิบัติข้างต้น แต่ปรากฏว่ามีสมาชิกของคณะกรรมการสภาสถาบันชุดปี 2557 จำนวน 4 คนจากกรรมการทั้งหมด 25 คน ที่รับตำแหน่งทางการเมืองต่างๆ ทั้งในฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่เกิดจากการรัฐประหารครั้งล่าสุด คือกอบกาญจน์ วัฒนวรางกูล ณรงค์ชัย อัครเศรณี ยงยุทธ ยุทธวงศ์ รับตำแหน่งในระดับรัฐมนตรีและรองนายกรัฐมนตรี ในขณะที่กอบศักดิ์ ภูตระกูล เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ
ท่วงท่าปฏิบัตินิยม: “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” กับการเปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์การเมืองไทย
ท่วงท่าแบบปฏิบัตินิยม (pragmatism) ที่ก่อร่างสร้างขึ้นโดยเทคโนแครตรุ่นที่ 2 และสืบทอดจนถึงรุ่นที่ 4 ในปัจจุบันนี้นั้น มีลักษณะที่ว่า เพื่อการผลักดันให้เศรษฐกิจไทยบรรลุถึงเป้าหมายที่ตนเห็นควรแล้ว เหล่าเทคโนแครตก็พร้อมที่จะทำงานร่วมกับผู้ที่มีอำนาจทางการเมือง โดยไม่คำนึงถึงความชอบธรรมของแหล่งที่มาแห่งอำนาจทางการเมือง ท่วงท่าแบบปฏิบัตินิยมนี้ถูกยึดถือมายาวนานกว่า 50 ปี จนอาจกล่าวได้ว่า มันกลายเป็นสัญชาติญาณของเทคโนแครตไทยไปแล้ว ในวาระครบรอบ 100 ปีชาตกาลของนายป๋วย ต้นแบบแห่งเทคโนแครตไทยที่มักจะถูกฉวยใช้ในการให้ความหมายทางการเมืองจากฝ่ายต่างๆ จึงสมควรที่จะได้รับการทบทวนว่า ท่วงท่านี้เป็นปัญหาหรือไม่ อย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริบทปัจจุบันของสังคมการเมืองไทย
ประการแรก เป็นที่ชัดเจนว่า ตลอดเวลากว่า 50 ปีนั้นเทคโนแครตไทยมีความสัมพันธ์ที่ราบรื่นและมีอิทธิพลในการกำหนดนโยบายต่อผู้ปกครองที่มาจากระบอบอำนาจนิยมทหารมากว่านักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง เราเข้าใจได้ไม่ยากว่าทำไมจึงเป็นเช่นนี้ เนื่องจากปัจจัยหลักของความสำเร็จในการผลักดันนโยบายของเทคโนแครตในระบอบอำนาจนิยมก็คือ ‘หู’ ของผู้มีอำนาจสูงสุดเท่านั้น หรือก็คือความไว้วางใจ-ความเชื่อใจของผู้มีอำนาจ ตราบใดที่ยึดกุมหูของผู้มีอำนาจสำเร็จ งานก็ลุล่วงแล้ว ซึ่งแน่นอนว่ามันง่ายกว่ามากเมื่อเทียบกับการผลักดันนโยบายในสังคมการเมืองแบบเปิด หรือแบบเสรีประชาธิปไตยที่อนุญาตให้ผลประโยชน์หรือแนวคิดของกลุ่มคนที่หลายหลากได้รับการต่อรองระหว่างกันอย่างเท่าเทียม ในสังคมแบบเปิดนี้เองที่แนวคิดของเทคโนแครตก็จะเป็นเพียงแค่หนึ่งในบรรดาแนวคิดและผลประโยชน์ที่ต้องแข่งขันกับแนวคิดและผลประโยชน์อื่นๆ
ในประการถัดมามักมีความเข้าใจผิดๆ ทั้งในหมู่นักวิชาการและคนทั่วไปว่า ระบอบอำนาจนิยมมีประสิทธิผลมากกว่าระบอบประชาธิปไตยในการกำหนดนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม หรือสามารถแก้ปัญหาระยะยาวได้มากกว่า เนื่องจากเชื่อว่า การแข่งขันทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยนั้น จะจูงใจให้นักการเมืองแสวงหาความนิยมทางการเมืองในระยะสั้นมากกว่าแก้ปัญหาระยะยาว รวมทั้งนโยบายก็มักจะถูกบิดเบือนโดยกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะทาง ในขณะที่ภายใต้ระบอบอำนาจนิยมนั้น ผู้มีอำนาจจะสามารถปกป้องเทคโนแครตจากการถูกกดดันทางการเมืองได้ดีกว่า (political insulation) ทำให้เขาสามารถใช้ความรู้ ความเชี่ยวชาญทางวิชาการสร้างนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม และสามารถสนใจปัญหาเชิงโครงสร้างระยะยาวได้ด้วย เพราะ ‘ปลอดการเมือง’ นั้นเอง โดยสรุปแล้ว อวิชชาแขนงนี้เสนอว่า นโยบายที่ดีนั้นมักเป็นนโยบายที่ปลอดการเมือง (แบบประชาธิปไตย) นั้นเอง
บทเรียนจากประวัติศาสตร์การกำหนดนโยบายของไทยชี้ให้เห็นถึง ความเป็นอวิชชาของการปลอดการเมืองนี้ ซึ่งไม่เคยเกิดขึ้นจริงเลยแม้กระทั่งในยุคทองของเทคโนแครต ไม่ว่าจะภายใต้ยุคสฤษดิ์-ถนอม-ประภาส หรือยุคเปรมก็ตาม การบิดเบือนนโยบายของกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะทางก็เกิดขึ้นตลอดเวลา มิพักต้องกล่าวถึงการทุจริตของผู้กุมอำนาจ ตัวอย่างสำคัญที่เกิดขึ้นในยุคสฤษดิ์ก็คือ การที่สมาคมนายธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอิทธิพลมากที่สุด กลับอยู่ใต้การอุปถัมภ์ของสฤษดิ์เอง ที่แม้กระทั่งเทคโนแครตระดับป๋วย ก็ไม่ประสบความสำเร็จในการทัดทานอิทธิพลนี้ในหลายกรณี กรณีตัวอย่างคือสมาคมนายธนาคารสามารถชักชวนให้สฤษดิ์ ‘ทำแท้ง’ ร่างพ.ร.บ.การธนาคารพาณิชย์ฉบับพ.ศ. 2505 ได้สำเร็จ เพราะร่างนั้นมีมาตรการที่เข้มข้นเกินไปในการกำกับการทำธุรกิจในสายตาของนายธนาคาร ทำให้พ.ร.บ.แม่บทฉบับนี้ต้องใช้เวลาร่างถึง 5 ปี กาลต่อมาในยุคเปรมาธิปไตยนั้น นายธนาคารก็ประสบความสำเร็จอีกครั้งหนึ่งในการทำแท้งร่างพ.ร.บ.ประกันเงินฝาก ซึ่งสมาชิกคนหนึ่งของเทคโนแครตรุ่นที่ 2 นี้เองที่เป็นเครื่องมือสำคัญของนายธนาคาร (อภิชาต 2556: บทที่ 4) เอาเข้าจริงแล้ว การกำหนดนโยบายซึ่งปลอดการเมืองได้จริงที่เกิดขึ้นในยุคอำนาจนิยมนั้น มันเป็นการปลอดจากการเมืองมวลชนมากกว่า ดังเช่นในยุคสฤษดิ์ที่มีการกวาดล้างสหภาพแรงงาน จำกุมคุมขังนักหนังสือพิมพ์ และปัญญาชนหัวก้าวหน้าทั้งหลายอย่างขนานใหญ่ เอาเข้าจริงแล้วตัวเสนาะ อูนากูลเองก็มีประสบการณ์การจากถูกกดดันจากผู้นำในระบอบอำนาจนิยมให้ไม่สามารถกำหนดนโยบายที่เป็นไปตามหลักวิชาการ ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่นายกรัฐมนตรีธานินทร์ กรัยวิเชียร บีบบังคับให้เขาในฐานะผู้ว่าธนาคารแห่งประเทศไทยไป ‘โกหก’ ออกโทรทัศน์ว่าภาวะเศรษฐกิจยังดีอยู่ (เสนาะ 2556:136) หรือต้องเผชิญกับแรงกดดันให้อนุญาตจัดตั้งธนาคารพาณิชย์เพิ่มเติมในยุครัฐบาลเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ซึ่งแปลว่าผู้มีอำนาจะได้รับการตอบแทนหากทำได้สำเร็จ เป็นต้น (อภิชาต 2556: บทที่ 4)
บทเรียนจากต่างประเทศก็ชี้ไปในทิศทางเดียวกัน โดยไม่ต้องกล่าวอ้างตัวอย่างของประเทศที่ ‘เจริญแล้ว’ แม้กระทั่งเพื่อนบ้านอินโดนีเซีย ซึ่งเพิ่งเริ่มต้นเป็นประชาธิปไตยเมื่อ 2541 นี้เองก็ชี้ว่า นโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม-ชมชอบตลาด และรักษาวินัยทางการเงินการคลัง อันเป็นแนวนโยบายหลักของเทคโนแครตไทยเช่นกัน ซึ่งเรายังไม่จำเป็นต้องถกเถียงกันถึงผลดี-ผลเสียของแนวนโยบายนี้ ณ ปัจุบัน ก็เกิดขึ้นได้ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยแบบเลือกตั้ง ทั้งๆที่อาจอ้างได้ว่า สถานะทางเศรษฐกิจและสังคมของผู้มีสิทธิ์ออกเสียงของอินโดนีเซียมีความพร้อมต่อระบอบประชาธิปไตยน้อยกว่าไทยด้วยซ้ำไป กล่าวโดยสรุปแล้ว Shiraishi (2014) ชี้ให้เห็นว่า กระบวนการทำให้เป็นประชาธิปไตยของอินโดนีเซีย ซึ่งแยกไม่ออกจากการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นขนานใหญ่ (decentralized democratization) ทำให้ท้องถิ่นมีอำนาจและงบประมาณมากขึ้นมาก ท้องถิ่นจึงกลายเป็นเวทีต่อรองที่มีผลกว้างขวางต่อคนในท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเมืองด้านอัตลักษณ์และชาติพันธุ์ ในขณะที่การต่อสู้ทางการเมืองระดับชาติถูกครอบงำด้วยวาทกรรมที่ว่าด้วยการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (politics of economic growth) กล่าวคือรัฐบาลกลางจะได้รับการสนับสนุนจากประชาชนและชนะการเลือกตั้ง ก็ต่อเมื่อรัฐบาลมีภาพลักษณ์ว่าสามารถสร้างความเติบโตทางเศรษฐกิจและการจ้างงาน สามารถควบคุมอัตราเงินเฟ้อและลดความยากจนได้ และภายใต้วาทกรรมความเจริญทางเศรษฐกิจนี้เองที่พวกเทคโนแครตสามารถอ้างความเชี่ยวชาญของตัวองได้ จนเมื่อถึงยุครัฐบาลของนางเมกาวตี ซึ่งมาจากการเลือกตั้ง ก็ผ่านกฎหมายการคลังบังคับไม่ให้รัฐบาลขาดดุลการคลังเกิน 3% และควบคุมไม่ให้หนี้ของรัฐทั้งหมด (รวมรัฐบาลท้องถิ่นด้วย) เกิน 60% ของผลผลิตมวลรวมได้สำเร็จ (Shiraishi 2014: 277-278) ความย้อนแย้งที่เกิดขึ้น ณ จุดนี้คือ กติกาการคลังแบบอนุรักษ์นิยมนี้เกิดขึ้นในยุคที่เทคโนแครตของอินโดนีเซียอ่อนพลังไปมากแล้ว จนมีบทบาทไม่ต่างจากช่างเทคนิคในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจ และไม่มีอำนาจทางการเมืองดังเช่นกาลก่อนหลงเหลืออีกเลย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเทียบกับยุคทองของเทคโนแครตภายใต้ระบอบเผด็จการซูฮาโต
ประการสุดท้าย การเปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์ทางการเมืองของไทยอย่างไพศาลในรอบ 10 กว่าปีที่ผ่านมา จะทำให้นโยบายสาธารณะที่ถูกผลักดันด้วยวิธีการแบบ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” ซึ่งปัจจัยสำคัญที่สุดของความสำเร็จก็คือ ‘หู’ ของผู้มีอำนาจนั้น จะไม่ยั่งยืนในระยะต่อไป เนื่องจากมันขาดความชอบธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตย ความตื่นตัวทางการเมืองของผู้คนจำนวนมหาศาลไม่ว่าจะสีอะไรก็ตาม และไม่ว่าจะตื่นตัวด้วยเหตุผลใดก็ตามนั้น เป็นสิ่งที่จะไขนาฬิกาย้อนกลับไปไม่ได้แล้ว (อภิชาตและคณะ 2556) ผู้คนเหล่านี้จะไม่อยู่เฉยแบบอดีตที่ปล่อยให้มีปรากฏการณ์แบบ “พ.ศ. 2504 ทางการเขาสั่งมาว่าให้ชาวนาเลี้ยงเป็ดและสุกร” เกิดขึ้นอีกต่อไป ต้องยอมรับว่า สังคมเศรษฐกิจการเมืองไทยในปัจจุบันเป็นสังคมที่ซับซ้อนมากกว่าเดิมมาก เราเป็นประเทศรายได้ปานกลางระดับสูงที่อยู่ได้ด้วยการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมและการท่องเที่ยว พูดอีกแบบคือเราเริ่มเลิกเป็นสังคมเกษตรกรรมมาตั้งแต่ช่วงรอยต่อของรัฐบาลเปรมกับชาติชายแล้ว สังคมเราจึงเป็นสังคมหลังเกษตรกรรมที่ซับซ้อนขึ้นมาก สังคมไทยไม่เป็นและเลิกเป็นสังคมหมู่บ้านมานานมากแล้ว กล่าวอีกแบบคือสังคมเราเต็มไปด้วยความแตกต่างหลายหลาก ทั้งวิถีชีวิตทางเศรษฐกิจและทางสังคม ตลอดจนกระทั่งความหลากหลายของอัตลักษณ์ด้านเพศสภาพ ความแตกต่างหลากหลายนี้ย่อมหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ฐานคิดและผลประโยชน์ของผู้คนจะแตกต่างกันไปด้วย และต้องยอมรับอีกด้วยว่าประวัติศาสตร์ของมนุษยชาติจนถึงปัจจุบันยังไม่สามารถสร้างระบอบการเมืองที่ดีกว่าระบอบประชาธิปไตย ซึ่งอนุญาตให้เหล่าคนที่หลากหลายผลประโยชน์มาต่อรองกันผ่านการสร้างนโยบายสาธารณะ โดยไม่จำเป็นต้องทำร้ายกัน เพราะผ่านการผลัดกันแพ้ผลัดกันชนะในทางนโยบาย
ในแง่นี้วิธีการที่น่าจะมีประสิทธิผลมากกว่าก็คือ แนวทางที่เห็นรางๆ ของ TDRI ยุคปัจจุบันที่เน้นการเคลื่อนไหวทางความคิดในพื้นที่สาธารณะ ผ่านการสื่อสารกับสังคมภายใต้วัฒนธรรมประชาธิปไตยที่อ่อนน้อมเจียมตนว่า ความคิด-ข้อเสนอ-แนวทางของตนก็เป็นเพียงหนึ่งในความคิดอันหลากหลายของสังคมแบบพหุนิยม ที่สุดท้ายแล้วจะกลายไปเป็นนโยบายสาธารณะหรือไม่นั้น ก็ย่อมขึ้นกับการตัดสินใจของคนส่วนใหญ่ในสังคม ซึ่งมีความเท่าเทียมกันในการกำหนดความเป็นไปของสังคม ไม่ว่าเขาจะมีฐานะสูง-ต่ำเพียงใด หรือมีศึกษาหรือไม่ก็ตาม ไม่ใช่ขึ้นกับหูของผู้มีอำนาจเบ็ดเสร็จ ความสำเร็จในการปรับบทบาทของเทคโนแครตอินโดนีเซียน่าจะเป็นตัวอย่างให้แก่เทคโนแครตไทยได้ว่า การต่อสู้ทางนโยบายภายใต้ระบอบประชาธิปไตยนั้นเป็นไปได้ ที่สำคัญคือ วิธีการแบบนี้สอดคล้องกับจิตวิญญาณของนายป๋วยที่ปรากฏในจดหมายของนายเข้ม เย็นยิ่งถึงผู้ใหญ่บ้านทำนุ เกียรติก้อง ซึ่งเรียกร้องให้ผู้มีอำนาจปกครองบ้านเมืองโดยถือหลักประชาธิปไตยแบบประชาธรรมที่ว่า “หลักประชาธรรม คือธรรมเป็นอำนาจ-ไม่ใช่อำนาจเป็นธรรม-และธรรมเกิดจากประชาชน รวมความว่าอำนาจสูงสุด มาจากธรรมของประชาชน”
ความลงท้าย
เป็นที่น่าเศร้าใจยิ่งว่าเทคโนแครต ซึ่งเป็นคนกลุ่มเล็กๆ แต่เป็นขุมพลังสำคัญยิ่งแห่งการเปลี่ยนแปลงของสังคมเศรษฐกิจตลอดช่วงเวลากว่า 50 ปี ยังไม่สามารถข้ามพ้นข้อสังเกตเมื่อ 40 ปีก่อนของ Stifle ที่ว่า บทบาทของเทคโนแครตจะต้องถูกนิยามใหม่ ให้สอดคล้องกับระบบประชาธิปไตยจากการเลือกตั้ง จนกลายเป็นพลังแห่งการเปลี่ยนแปลงที่ยึดมั่นในหลักการประชาธิปไตยเสรีนิยม ทั้งๆ ที่อ้างว่า ยึดนายป๋วยเป็นแม่แบบ หรือเป็นแรงบรรดาใจ
[1] “[F]ew had faith in the ability of ordinary politicians to guide the progress of the country, and many of the younger technocrats deprecated the lack of purpose, the corruption, the unsophistication of the elected members of parliament. This leads to the final observation that the role of technocrats must be redefined if the new parliamentary system is to be viable and independent” (Stifel 1976: 1195).
[2] http://en.wikipedia.org/wiki/Technocracy
[3] ดูรายละเอียดของความสัมพันธ์ในช่วเวลากว่า 40 ปีนี้ได้ใน อภิชาต (2556: บทที่ 2-3, 5)
[4] มีฐานะทางกฎหมายเป็นมูลนิธิที่ไม่แสวงหากำไร ก่อตั้งขึ้นอย่างเป็นทางการเมื่อมีนาคม 2527 จากการริเริ่มและผลักดันของเสนะ อูนากูลในช่วงที่ดำรงตำแหน่งเลขาธิการสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในยุครัฐบาลเปรม และตั้งใจให้ TRDI เป็นสถาบันวิจัยอิสระที่เป็นคลังสมองของประเทศไทย โดยผลักดันให้รัฐบาลแคนนาดาในนามขององค์กรชื่อ Canadian International Development Agency—CIDA) มอบเงินช่วยเหลือก้อนสำคัญ เพื่อเป็นทุนเริ่มต้นให้กับ TDRI (เสนาะ 2556: 271-277)
หมายเหตุ: อภิชาต สถิตนิรามัย อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวปาฐกถา หัวข้อ “เทคโนแครต กับ เศรษฐกิจไทย” เนื่องในโอกาสครบรอบ 99 ปี ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ที่โถงทางเข้าหอสมุดปรีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ โดยภายในงานได้มีการจัดแสดงนิทรรศการ “คนชื่อป๋วย” เป็นการรวบรวมประวัติ ผลงาน และเกียรติยศ จัดแสดงเครื่องราชอิสริยาภรณ์ MBE ซึ่ง ป๋วย ได้รับพระราชทานจากพระเจ้าจอร์จที่ 6 แห่งสหราชอาณาจักร จากวีรกรรมเสรีไทย เป็นครั้งแรก พร้อมทั้งจัดแสดง รางวัลรามอนแมกไซไซ หรือโนเบิลสาขาสันติภาพแห่งเอเชีย จัดแสดงรวมอยู่ด้วย ซึ่งจัดโดยมูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์
