ระบบเลือกตั้งจัดสรรปันส่วนผสม (ขยายความ): ความเป็นสัดส่วนไม่ได้เท่ากับความเป็นประชาธิปไตย

ที่มา ประชาไท
Sat, 2016-02-13

ประจักษ์ ก้องกีรติ
รัฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์

จากบทความที่ตีพิมพ์ไปชิ้นแรกของผู้เขียนเรื่อง “ระบบเลือกตั้ง ‘จัดสรรปันส่วนผสม’: ปัญหาและทางออก”[1] มีประเด็นถกเถียงต่อเนื่องที่ผู้เขียนคิดว่าจำเป็นต้องอธิบายเพื่อป้องกันความเข้าใจผิดไขว้เขวและเพื่อประโยชน์ต่อการอภิปรายสาธารณะดังนี้ (ขออภัยที่บทความนี้มีเนื้อหาค่อนข้างยาวและมีศัพท์เทคนิคในบางจุด)

1. ในบทความดังกล่าวผู้เขียนมีเจตนาชัดเจนว่าต้องการจำกัดประเด็นอภิปรายเฉพาะปัญหาข้อบกพร่องของระบบเลือกตั้งที่เสนอโดยกรธ.ชุดมีชัย โดยไม่ได้แตะไปถึงองค์ประกอบอื่นๆ ในร่างรัฐธรรมนูญเนื่องจากมีผู้เชี่ยวชาญหลายท่านอภิปรายไว้ครอบคลุมดีแล้ว เช่น ประเด็นสิทธิที่ตกหล่นไป การเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญอย่างครอบจักรวาล บทเฉพาะกาลที่คงอำนาจของคสช. ไว้เหนือรัฐธรรมนูญ ฯลฯ ประกอบกับผู้เขียนศึกษาและสอนเกี่ยวกับเรื่องระบบเลือกตั้งและพรรคการเมือง จึงตั้งใจเขียนเฉพาะในประเด็นที่ตนพอจะมีความรู้อยู่บ้าง

2. ในบทความดังกล่าวไม่มีที่ใดที่ผู้เขียนอภิปรายเรื่องรับ/ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ เพราะการพิจารณาว่าจะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญย่อมต้องมองเนื้อหารัฐธรรมนูญทั้งฉบับ มิอาจพิจารณาลำพังแค่ระบบเลือกตั้ง ต่อให้ระบบเลือกตั้งดีเพียงใด แต่องค์ประกอบส่วนอื่นของรัฐธรรมนูญมีปัญหา มันย่อมไม่ใช่รัฐธรรมนูญที่ดี

3. อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่าการทำความเข้าใจระบบเลือกตั้งในร่างฉบับนี้ให้ถ่องแท้ก็เป็นสิ่งจำเป็นและเป็นประโยชน์ต่อสังคม เนื่องจากเราไม่ควรปล่อยให้ระบบเลือกตั้งกลายเป็นเรื่องเทคนิคที่กำหนดโดยผู้ร่างรัฐธรรมนูญเพียงไม่กี่คนดังที่ผ่านมา สังคมไทยควรถกเถียงหาความรู้เกี่ยวกับประเด็นนี้ (และประเด็นเกี่ยวกับสถาบันการเมืองและกลไกอื่นๆ ในรัฐธรรมนูญด้วย) เพื่อที่จะรู้เท่าทันระบบที่จะถูกนำมาใช้

4. ผู้เขียนเสนอในบทความที่แล้วว่าระบบเลือกตั้งแบบมีชัยมีข้อบกพร่องหลายประการ ต่อให้เรายังไม่นำประเด็นเรื่องอำนาจครอบจักรวาลขององค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญและกลไกอื่นๆ ที่จะจำกัดอำนาจอธิปไตยของปวงชนมาพิจารณา ระบบเลือกตั้งดังกล่าวก็มีปัญหาในตัวเอง คือทำให้อำนาจนิติบัญญัติและบริหารอ่อนแอและทำให้เจตนารมณ์ของประชาชนไม่ถูกสะท้อนออกอย่างชัดเจน ยิ่งถ้านำประเด็นอำนาจองค์กรเหนือรัฐมาพิจารณาประกอบจะเห็นว่าระบบเลือกตั้งนี้จะยิ่งทำให้เรามีระบบการเมืองที่ไม่ว่าพรรคใดชนะเลือกตั้งขึ้นมาก็จะบริหารประเทศและผลักดันนโยบายได้ลำบาก ตกอยู่ภายใต้การครอบงำขององค์กรที่ไม่ได้มาจากการเลือกของประชาชน

5. ระบบนี้ กรธ.ชุดมีชัยตั้งชื่อเองว่าระบบจัดสรรปันส่วนผสม ซึ่งถูกแปลเป็นภาษาอังกฤษในหมู่นักข่าวและนักวิชาการต่างประเทศที่ติดตามเรื่องนี้ (เช่น Bangkok Pundit and Allen Hicken) ว่า mixed member apportionment system- MMA[2] ) จนกลายเป็นชื่อเรียกที่รู้จักกันทั่วไป

6. การเข้าใจว่าระบบนี้คือระบบเดียวกับระบบเยอรมันหรือแทบไม่ต่างจากระบบเยอรมันนั้นไม่ถูกต้องนัก ข้อต่างที่สำคัญและเป็นปัญหาสำคัญที่สุดของระบบเลือกตั้งของมีชัยคือ การที่ยังคงให้มีผู้แทนสองประเภทแบบระบบผสมทั่วไป (ทั้งแบบเขตและแบบปาร์ตี้ลิสต์) แต่ให้มีบัตรเลือกตั้งแค่ใบเดียว (เรียกว่าระบบ mixed system with fused ballots) ในขณะที่ระบบผสมแบบเยอรมันที่กรธ.บวรศักดิ์จะนำมาใช้ (รวมทั้งระบบผสมที่เราเคยใช้ในรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550) ใช้บัตรเลือกตั้งสองใบ ซึ่งนี่เป็นข้อแตกต่างที่มีนัยสำคัญและส่งผลกระทบสำคัญอย่างยิ่ง

7. ก่อนอื่นต้องเข้าใจก่อนว่าระบบเลือกตั้งแบบผสมนั้นไม่ได้มีจุดเด่นที่การสร้างความเป็นสัดส่วน ระบบที่ตอบโจทย์เรื่องความเป็นสัดส่วนได้ดีที่สุดคือระบบสัดส่วนแบบระบบบัญชีรายชื่อ (List Proportional Representation- List PR) ที่มีแต่ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์และไม่มีส.ส. เขต (ซึ่งเป็นประเด็นที่ถูกวิจารณ์ว่าเป็นข้ออ่อน คือไม่มีผู้แทนที่รับผิดชอบต่อประชาชนในเขตพื้นที่ชัดเจน) โดยพรรคจัดทำบัญชีรายชื่อให้ผู้เลือกตั้งเท่ากับจำนวน ส.ส. ที่มีได้ สัดส่วนของคะแนนเสียงที่พรรคได้รับเป็นตัวกำหนดจำนวนที่นั่ง ส.ส.ของพรรคในสภา ยิ่งถ้าใช้ทั้งประเทศเป็นเขตเลือกตั้งและไม่กำหนดเพดานขั้นต่ำเลยก็จะยิ่งมีความเป็นสัดส่วนสูงมาก (เนเธอรแลนด์ซึ่งใช้ระบบนี้ได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่ระบบเลือกตั้งมีความเป็นสัดส่วนสูงที่สุดแห่งหนึ่งของโลก โดยกำหนดเพดานขั้นต่ำแค่ 0.67%) ฉะนั้น ระบบผสมนั้นไม่ว่าจะเป็นระบบไหนก็สร้างความเป็นสัดส่วนไม่ได้เต็มที่เท่าระบบ List PR ฉะนั้น ถ้าจะดีเฟนด์สนับสนุนระบบผสมก็ต้องเข้าใจว่าจุดแข็งของมันคือเป็นระบบ “ทางสายกลาง” ที่ต้องการผนวกจุดแข็งของทั้งระบบเสียงข้างมากและระบบสัดส่วน คือ ต้องการทั้งความเข้มแข็งของรัฐบาลกับเสถียรภาพการเมืองและต้องการคงผู้แทนในระบบเขตที่ตอบสนองกับประชาชนในพื้นที่

8. เมื่อเป็นเช่นนี้ ระบบผสมที่ใช้ในเกือบทุกประเทศในโลก (และผ่านการทดลองปรับแก้จนหาจุดลงตัวมาแล้ว) จึงใช้ระบบบัตรสองใบ ประชาชนมีสิทธิเต็มเปี่ยมตามหลักการประชาธิปไตย ได้เลือกทั้งผู้แทนเขตที่มีคุณภาพและเลือกพรรคที่มีนโยบายที่ดี

9. การใช้ระบบผสมที่มีผู้แทนทั้งแบบเขตและปาร์ตี้ลิสต์ แต่กลับให้ประชาชนใช้สิทธิได้บัตรเดียวในระบบเขตมีปัญหาหลายประการ (บทความที่แล้วของผู้เขียนได้ชี้ไว้แล้วหลายประการ รวมทั้งความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญอีกหลายท่าน)[3] ในที่นี้ขอเน้นไปที่ประเด็นปัญหาใจกลางสำคัญ คือ ระบบนี้มีผู้แทนสองแบบ แต่กลับตัดสิทธิประชาชนที่จะได้เลือกผู้แทนทั้งสองแบบโดยตรง ประชาชนถูกบีบให้เลือกได้แค่ส.ส.เขตซึ่งเป็นการเลือกตัวบุคคล แต่คะแนนดังกล่าวกลับไปกำหนดทั้งที่นั่งรวมและปาร์ตี้ลิสต์ที่แต่ละพรรคจะได้รับ หรือพูดได้ว่าประชาชนไม่ได้เลือกผู้แทนในระบบปาร์ตี้ลิสต์โดยตรงนั่นเอง ทว่าผู้แทนปาร์ตี้ลิสต์งอกขึ้นมาจากคะแนนส.ส.เขตของพรรคที่หักลบเขตที่ชนะไปแล้ว ปัญหาก็จะเกิดขึ้นในกรณีที่เราชอบผู้สมัครในเขต แต่ไม่ได้ชอบพรรค พรรคที่เราไม่ชอบก็จะได้คะแนนไปด้วยโดยปริยาย ในทางกลับกัน ถ้าเราชอบพรรค แต่ไม่ชอบผู้สมัครที่พรรคส่งมา เราก็ไม่มีทางเลือกอีก ถ้าอยากให้พรรคที่เชียร์ได้ที่นั่งมากๆ ก็จำใจต้องเลือกผู้สมัครที่พรรคส่งมา ซึ่งด้วยเหตุนี่เอง จึงตอบคำถามว่าทำไมระบบผสมที่ใช้บัตรสองใบจึงมีความสมเหตุสมผลกว่า ประชาชนมีสิทธิใช้วิจารณญาณเต็มที่ และผู้แทนที่ถูกเลือกก็สะท้อนเจตนารมณ์ประชาชนชัดเจน เพราะประชาชนได้เลือกโดยตรงทั้งในระบบเขตและระบบพรรค

10. นี่คือเหตุผลว่าทำไมระบบผสมที่ใช้ในรัฐธรรมนูญ 2540, 2550, และที่เสนอโดยกรธ.ชุดบวรศักดิ์ เป็นระบบผสมที่สมเหตุสมผลกว่า เพราะทั้งสามระบบล้วนให้สิทธิประชาชนมีบัตรเลือกตั้งสองใบ สำหรับคนที่อยากได้ระบบผสมที่มีความเป็นสัดส่วนมาก ระบบแบบเยอรมันก็ทำหน้าที่นี้ได้เหมือนระบบมีชัย เพราะจำนวนที่นั่งทั้งหมดที่แต่ละพรรคได้รับจะถูกกำหนดมาจากสัดส่วนคะแนนปาร์ตี้ลิสต์ของพรรคนั้น (คือพรรคจะไม่ได้ที่นั่งเกินสัดส่วนความนิยมของพรรค) และระบบเยอรมันดีกว่าแบบมีชัยในสองมิติคือ หนึ่ง ที่นั่งพรรคกำหนดจากความนิยมที่ประชาชนมีต่อพรรคโดยตรงไม่ได้กำหนดจากความนิยมในตัวผู้สมัครในแต่ละเขต สอง ประชาชนได้สิทธิเลือกผู้แทนโดยตรงทั้งสองแบบคือเลือกพรรคที่ชอบ และเลือกผู้แทนเขตที่นิยม (และคนเยอรมันก็ใช้สิทธิประชาธิปไตยนี้อย่างเต็มที่ ไม่จำเป็นต้องเลือกผู้สมัครเขตที่ตนไม่ชอบแม้จะสังกัดพรรคที่ตนเชียร์ก็ตาม เพราะอย่างไรก็มีอีกคะแนนในมือในการกาให้พรรคอยู่แล้ว)

11. ระบบผสมแบบมีบัตรใบเดียวและเอาคะแนนทั้งหมดไปผูกอยู่ที่เขตเลือกตั้ง ยังมีปัญหาอื่นๆ อีก ซึ่งอาจจะดูเหมือนเป็นเรื่องเทคนิค แต่ก็มีนัยสำคัญทางการเมืองคือ ทำให้การกระบวนการนับคะแนน การประกาศผล และการจัดตั้งรัฐบาลมีปัญหาสะดุดได้ง่าย (โดยเฉพาะในบริบทการเมืองไทยที่กกต.มีอำนาจมากในการตัดสิทธิผู้สมัคร) เพราะหากเขตเลือกตั้งบางเขตจัดเลือกตั้งไม่ได้ หรือผู้สมัครถูกใบแดง ต้องจัดเลือกตั้งใหม่ จะทำให้กระทบกับการคำนวณคะแนนและที่นั่งของทุกพรรคตามไปด้วย เพราะทุกอย่างผูกอยู่กับคะแนนเขตเลือกตั้ง (ยังต้องรอพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งที่จะออกมา เราจึงจะพิจารณาปัญหานี้ได้ชัดเจนยิ่งขึ้น)

12. การนำระบบนี้มาใช้ยังต้องคำนึงถึงภูมิทัศน์การเมืองไทยในสนามเลือกตั้งด้วย ผู้เขียนชี้ไว้ในบทความที่แล้ว ว่าพรรคขนาดกลางจะได้เปรียบในระบบนี้ เพราะพรรคขนาดกลางของไทยมีลักษณะเป็นพรรคภูมิภาคนิยมหรือจังหวัดนิยม (อาทิ โคราช บุรีรัมย์ สุพรรณบุรี ชลบุรี) ที่พรรคเหล่านี้ได้เปรียบเพราะเกาะกุมฐานเสียงแน่นหนาในจังหวัดของตน ยิ่งจังหวัดใหญ่ที่มีผู้มีสิทธิเลือกตั้งมากยิ่งได้เปรียบ (ตัวอย่างเช่น บุรีรัมย์ซึ่งเป็นฐานเสียงสำคัญของภูมิใจไทยมีผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 1,129,508 คน) พรรคขนาดกลางจะโกยที่นั่งไปมากทั้งที่ความนิยมของพรรคมีอยู่แค่ระดับจังหวัด ไม่ได้เป็นพรรคที่มีนโยบายหรือแนวทางที่เป็นที่นิยมของคนทั้งประเทศ ในระบบแบบเดิมพรรคเหล่านี้จะได้ที่นั่งจากผู้แทนเขตเป็นหลัก แต่ไม่ได้จากระบบปาร์ตี้ลิสต์ เพราะพรรคไม่มีความโดดเด่นในเชิงนโยบายให้ประชาชนเลือก ยกตัวอย่างที่ชัดเจน คือ ในบุรีรัมย์ในการเลือกตั้งปี 2554 พรรคภูมิใจไทยซึ่งเป็นเจ้าของพื้นที่ได้ที่นั่งเขตไปถึง 7 ที่นั่ง เหลือให้เพื่อไทยเพียง 2 ที่นั่ง แต่ในระบบบัญชีรายชื่อภูมิใจไทยกลับแพ้เพื่อไทยถึงแสนกว่าคะแนน โดยภูมิใจไทยได้ 226,741 ในขณะที่เพื่อไทยได้ 329,568 คะแนน หากนำระบบมีชัยมาใช้ผู้เลือกตั้งในบุรีรัมย์ก็หมดโอกาสใช้สิทธิแบบ “เลือกคนที่รัก เลือกพรรคที่ชอบ” แบบที่เคยทำ ปรากฏการณ์เช่นนี้เกิดกับพรรคประชาธิปัตย์เช่นกันที่ได้คะแนนบัญชีรายชื่อสูงมากในบางจังหวัด แต่แพ้ให้กับพรรคขนาดกลางในระบบเขต

13. ทั้งนี้ ระบบเลือกตั้งแบบ 2540, 2550 ตั้งใจออกแบบกฎกติกาที่สร้างระบบพรรคการเมืองใหญ่ ออกแบบกติกาที่สร้างแรงจูงใจให้พรรคการเมืองต้องก้าวพ้นจากพรรคจังหวัดเป็นพรรคระดับประเทศ และก้าวพ้นจากการขายแค่ตัวบุคคล “ดี เด่น ดัง มีอิทธิพล” ในพื้นที่ไปสู่การเป็นพรรคที่ผลิตนโยบายระดับมหภาค ซึ่งเป็นทิศทางที่ถูกต้อง แต่ระบบแบบมีชัยเป็นการออกแบบกติกาที่สร้างแรงจูงใจให้ทุกพรรคกลับไปโฟกัสที่ระบบเขตซึ่งเน้นตัวบุคคล ซึ่งเป็นการก้าวถอยหลัง ทุกพรรคมุ่งหาคนดีเด่นดังมาลงสมัครในระบบเขตเพื่อดึงคะแนนเข้าสู่พรรค (เพราะประชาชนเลือกพรรคโดยตรงไม่ได้) ช่วยต่อชีวิตให้พรรคการเมืองแบบอิทธิพลท้องถิ่นแบบจังหวัดนิยมหรือภูมิภาคนิยมมีลมหายใจต่อไปในระบบการเมืองไทยและมีอำนาจต่อรองสุงในการจัดตั้งรัฐบาล แน่นอนว่ามีประชาชนบางท่านแสดงความเห็นว่า ถ้าเอาระบบนี้มาใช้จริง ก็จะ “แก้เกม” ด้วยการเลือกพรรค โดยไม่สนใจผู้สมัครส.ส.เขต ไม่ว่าจะไร้คุณภาพเพียงใด เพื่อให้พรรคที่ตนชอบมีโอกาสจัดตั้งรัฐบาล ซึ่งถ้าทำเช่นนี้ ก็จะไปสร้างปัญหาของการเปิดช่องทางให้ผู้แทนจำนวนหนึ่งที่จริงๆ แล้วประชาชนไม่ได้นิยมชมชอบได้เข้าสู่สภาเพราะการเลือกเชิงยุทธศาสตร์เช่นนี้

14. ปัญหาใหญ่ของการเมืองไทยไม่ได้อยู่ที่พรรคการเมืองใหญ่ทั้งสองพรรคคือเพื่อไทยและประชาธิปัตย์ได้เปรียบพรรคเล็กจากระบบเลือกตั้ง ปัญหาอยู่ที่วัฒนธรรมการเคารพผลการเลือกตั้งที่ขาดหาย ดุลอำนาจระหว่างพลังที่มาจากการเลือกตั้งและที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง และปัญหารัฐซ้อนรัฐโดยกองทัพ การชี้ว่าระบบเลือกตั้งแบบมีชัยสร้างความเป็นสัดส่วนได้ดีกว่า โดยไม่พิจารณาระบบพรรคการเมืองที่เป็นอยู่และภูมิทัศน์ในการเลือกตั้งตามสภาพความเป็นจริงจึงอาจทำให้หลงทิศผิดทางได้ ถามว่าระบบนี้สร้างความเป็นสัดส่วนให้ใคร? ภายใต้สภาพความเป็นจริงในสนามเลือกตั้ง ความเป็นสัดส่วนกลับเอื้อประโยชน์ให้พรรคขนาดกลางที่เข้มแข็งในระบบเขตในระดับจังหวัด (ซึ่งพร้อมที่จะเปลี่ยนขั้วย้ายค่ายเข้าร่วมกับพรรคใดหรืออำนาจแบบใดก็ได้) มากกว่าจะมุ่งพัฒนาระบบพรรคการเมืองใหญ่ที่เข้มแข็งในเชิงนโยบาย

15. ระบบผสมที่ให้มีผู้แทนสองประเภทแต่มีบัตรแค่ใบเดียว มีใช้อยู่บ้างในบางประเทศแต่ส่วนใหญ่ก็เลิกใช้ไปแล้ว (ดังที่ผู้เขียนชี้ไว้ในบทความที่แล้ว) อันเนื่องมาจากปัญหาบัตรใบเดียวและการนับคะแนนดังที่กล่าวไป ผู้เขียนไม่ได้เสนอว่าเราจำเป็นต้องใช้ระบบเลือกตั้งตามหรือไม่ตามใคร แต่การเรียนรู้จากประเทศอื่นนั้นสำคัญ ถ้าดีเราจะได้ปรับใช้ ถ้าไม่ดีเราจะได้ไม่ดำเนินรอยตาม ซึ่งการที่ระบบเลือกตั้งผสมแบบใช้บัตรใบเดียวไม่เป็นที่นิยมใช้ เพราะมีปัญหาพื้นฐานหลายประการอยู่จริง และก็ไม่เหมาะกับสภาพปัญหาที่สังคมไทยเผชิญอยู่

16. คนที่ศึกษาระบบเลือกตั้งทุกคนย่อมทราบดีว่าไม่มีสิ่งที่เรียกว่า “ระบบเลือกตั้งที่ดีที่สุดในโลก” ที่ใช้ได้กับทุกประเทศ เพราะแต่ละระบบล้วนมีจุดแข็งและจุดอ่อนต่างกันไป เช่น บางระบบเพิ่มความเป็นสัดส่วน (ระหว่างที่นั่งและคะแนน) แต่ไม่สร้างความเข้มแข็งให้พรรคการเมืองและรัฐบาล เป็นต้น ระบบเลือกตั้งที่มีอยู่หลายแบบในโลกนี้ (ซึ่งมี 3 แบบหลัก และแต่ละแบบมีแบบย่อยแตกแขนงออกไป) จึงเป็นเสมือนเมนูให้เราเลือก และคนที่จะตัดสินใจเลือกควรเป็นประชาชนทั้งประเทศ นักวิชาการมีหน้าที่แค่ให้ข้อมูลความรู้เปรียบเทียบให้เห็นว่าแต่ละระบบทำงานอย่างไร ดีด้อยตรงไหน สังคมมีหน้าที่ตัดสินว่าควรจะนำระบบเลือกตั้งแบบใดมาใช้เพื่อตอบโจทย์ปัญหาที่สังคมนั้นๆ เผชิญอยู่

17. ประเด็นที่สำคัญมากคือ มีความเข้าใจผิดที่สำคัญในเรื่อง “ความเป็นสัดส่วน” การที่ไปสถาปนาว่าระบบเลือกตั้งที่ตอบโจทย์ความเป็นสัดส่วนคือระบบเลือกตั้งที่มีความเป็นประชาธิปไตยแบบผู้แทนมากที่สุด เป็นบรรทัดฐานที่คลาดเคลื่อนและทำให้ไขว้เขว เป็นบรรทัดฐานที่สมมติขึ้นเอง เราไม่สามารถบอกได้ว่าระบบเลือกตั้งชนิดใดผลิตผู้แทนที่เป็นประชาธิปไตยแบบตัวแทนมากกว่ากัน เกณฑ์ขั้นต่ำมีแค่ว่าการเลือกตั้งต้องบริสุทธิ์ยุติธรรมเสรีและเสมอภาค ส่วนจะใช้ระบบเลือกตั้งแบบใดนั้นเป็นประเด็นที่สังคมต้องร่วมกันพิจารณา

18. ในประเทศที่ใช้ระบบเสียงข้างมาก (majority system) ทั้งหลายในโลกนี้ ถามว่าเค้าทราบหรือไม่ว่าระบบที่ใช้อยู่ไม่เป็นสัดส่วน ย่อมทราบดีเพราะเป็นกติกาที่เปิดเผย ไม่ได้ปิดลับอะไร บางประเทศใช้มานานเป็นร้อยๆ ปี คำนวณผลคะแนนเลือกตั้งแต่ละครั้งดูก็ย่อมทราบถึงความไม่เป็นสัดส่วน แต่ทำไมถึงยังใช้ระบบนี้ที่ไม่เป็นสัดส่วน ก็เพราะมันมีข้อดีหลายประการที่หักลบกลบหนี้แล้วชดเชยข้อด้อยเรื่องความไม่เป็นสัดส่วน และพิสูจน์ว่าทำให้ระบบการเมืองเดินหน้าไปได้อย่างมีคุณภาพ (กล่าวคือ มันสร้างเสถียรภาพและความเข้มแข็งของรัฐบาล ลงคะแนนง่าย ที่มาผู้แทนชัดเจน เกิดระบบพรรคการเมืองที่เข้มแข็ง พรรคใดชนะเลือกตั้งก็ชนะเด็ดขาดสามารถจัดตั้งรัฐบาลที่มั่นคงที่สามารถผลักดันนโยบายได้อย่างต่อเนื่องอยู่ครบวาระ) เราย่อมไม่อาจไปชี้ว่าความเป็นผู้แทนตามระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทนของส.ส.อังกฤษมีต่ำกว่า ความเป็นผู้แทนตามระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทนของส.ส.เม็กซิโก (ที่ใช้ระบบผสมแบบบัตรใบเดียว) เพียงเพราะระบบเลือกตั้งอังกฤษสร้างความเป็นสัดส่วนน้อยกว่าระบบของเม็กซิโก

19. หรือยกตัวอย่างประเทศเยอรมันที่เป็นต้นตำรับของความพยายามสร้างระบบผสมให้เป็นสัดส่วน ก็ไม่ได้บูชาความเป็นสัดส่วนแบบสุดโต่ง ดังที่มีการกำหนดเพดานขั้นต่ำของพรรคที่จะได้รับการจัดสรรปาร์ตี้ลิสต์ไว้ที่ 5%[4]พรรคใดได้ต่ำกว่านี้ก็จะไม่ได้รับการจัดสรรที่นั่งเข้าสู่สภา ยกตัวอย่าง ถ้าเกิดมีพรรคการเมืองหนึ่งมีประชาชนเลือกในบัญชีรายชื่อ 4.9% พรรคนั้นก็จะพลาดไม่ได้ที่นั่งเลย ถามว่าแฟร์ไหมจากมุมของความเป็นสัดส่วน ก็ไม่แฟร์ เพราะ 4.9% ของพรรคนี้ไม่ถูกนับ กลับถูกนำไปจัดสรรให้พรรคการเมืองอื่นๆ แต่ระบบเยอรมันกำหนดเช่นนี้เพราะต้องการป้องกันไม่ให้เกิดปรากฎการณ์ที่พรรคสุดโต่งหัวรุนแรงอาศัยหาเสียงกับประชาชนกลุ่มแคบด้วยนโยบายสุดโต่ง (เช่น เหยียดผิว) เข้ามาสู่สภาได้ง่ายเกินไป ซึ่งมีเหตุผลที่มาจากประวัติศาสตร์โศกนาฏกรรมในอดีตของสังคมเยอรมัน กรณีนี้ชี้ให้เห็นว่านอกจากหลัก “ความเป็นสัดส่วน” แล้ว มีประเด็นอื่นๆ ที่ต้องพิจารณาประกอบด้วยอีกมากมายในการจะตัดสินใจว่าระบบเลือกตั้งหนึ่งๆ เหมาะที่จะนำมาใช้หรือไม่ มิใช่ยกเอาความเป็นสัดส่วนไว้เป็นเป้าหมายสูงสุดจนบดบังมองไม่เห็นเป้าหมายอื่นๆ

20. สรุปคือ หลักความเป็นสัดส่วนระหว่างคะแนนเสียงกับที่นั่ง (proportionality) หรือหลักความยุติธรรมของคะแนน เป็นเพียงเป้าหมายหนึ่ง มิใช่เป้าหมายประการเดียวกระทั่งอาจจะไม่ใช่เป้าหมายที่สำคัญที่สุดเสมอไป เช่นในสถานการณ์ที่สังคมต้องการเสถียรภาพทางการเมือง โดยเฉพาะในสังคมที่ประสบปัญหาการล่มสลายของรัฐบาลอยู่บ่อยครั้งทำให้การบริหารประเทศหยุดชะงักและขาดความต่อเนื่อง รัฐบาลไม่สามารถผลักดันนโยบายที่หาเสียงไว้กับผู้ลงคะแนนเสียงได้เลยเนื่องจากอายุสั้น ในสภาพเช่นนี้ ระบบเลือกตั้งที่เน้นความเป็นสัดส่วนอาจจะไม่ตอบโจทย์ ในแง่นี้ถามว่าระบบเลือกตั้งแบบผสมในรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 (ที่นับคะแนนแบบแยกกันระหว่างเขตและปาร์ตี้ลิสต์) มีปัญหาเรื่องความเป็นสัดส่วนคือทำให้พรรคใหญ่ได้เปรียบได้ที่นั่งเกินไปหรือไม่ ใช่แน่นอน แต่สิ่งที่ต้องคำนึงถึงคือ สภาพปัญหาเรื้อรังของการเมืองไทยขณะนั้นที่ประสบปัญหารัฐบาลผสมอ่อนแอขาดนโยบายและไร้เสถียรภาพ (ภายใต้ระบบเสียงข้างมากแบบเขตเดียวหลายคน) ระบบผสมที่นำมาใช้ในปี 2540 ทำหน้าที่ตอบโจทย์ปัญหาตรงนั้นของมัน มันไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อสร้างความเป็นสัดส่วนตั้งแต่ต้น

21. นอกจากเป้าหมายเรื่องความเป็นสัดส่วนแล้ว มีเป้าหมายอะไรที่สำคัญอีกบ้าง มีอีกอย่างน้อย 5 ประการคือ หนึ่ง ความพร้อมรับผิดของผู้แทนต่อผู้ลงคะแนน (accountability) หมายถึงความผูกพันทางนโยบายที่ผู้แทนมีต่อประชาชนที่เลือกพวกเขาเข้ามา สอง เสถียรภาพและความเข้มแข็งของรัฐบาล สาม ความเข้มแข็งของระบบพรรคการเมือง สี่ ความประสานปรองดองระหว่างประชากรกลุ่มต่างๆ เป้าหมายนี้มีความสำคัญในสังคมที่มีความขัดแย้งอย่างรุนแรงทางสังคมวัฒนธรรม และห้า การสะท้อนเสียงของคนกลุ่มน้อย (ผู้หญิง ชนกลุ่มน้อย ผู้ด้อยโอกาส) ทั้งนี้ ระบบเลือกตั้งแต่ละระบบต่างบรรลุเป้าหมายเหล่านี้ได้ต่างกัน

22. สรุปว่าการพิจารณาระบบเลือกตั้ง จะดูแค่ว่ามันสร้างความเป็นสัดส่วนหรือไม่ไม่ได้ หากมันสร้างปัญหาอื่นๆ ตามมาหลายประการจนทำลายจุดแข็งเรื่องความเป็นสัดส่วน มันย่อมไม่ใช่ระบอบที่สร้างระบบผู้แทนที่ดี การพิจารณาระบบเลือกตั้งจึงจำเป็นต้องพิจารณาอย่างรอบคอบรอบด้าน

23. บทความนี้มีความยืดยาวเสียมากแล้ว แต่คิดว่าน่าจะพออธิบายประเด็นต่างๆ ที่เป็นข้อสงสัยและข้อถกเถียงได้ชัดเจนพอสมควร จึงขอจบแต่เพียงเท่านี้


[1] http://prachatai.org/journal/2016/02/64002

[2] ดู Allen Hicken and Bangkok Pundit, “The Effects of Thailand’s Proposed Electoral System,” 10 February 2016 http://www.thaidatapoints.com/project-updates/theeffectsofthailandsproposedelectoralsystembyallenhickenandbangkokpundit

[3] ดูความเห็นของรศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน และรศ.ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ได้ตามลำดับที่https://www.facebook.com/siripan.nogsuansawasdee/posts/1239407319410585:1 และ http://www.prachatai.com/journal/2016/02/64020

[4] ยกเว้นได้ที่นั่งส.ส.เขตอย่างน้อย 3 ที่นั่ง