ทำไมประเทศไทยไม่กระจายอำนาจ ถ้าประเทศไทยจะมีการกระจายอำนาจต้องเริ่มจากอะไรก่อน ?

ทำไมประเทศไทยไม่กระจายอำนาจ

เมษายน 22, 2022
Isaan Record

บาดแผลจากการต่อสู้ของกลุ่มราษฎรในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมามีแบบนับไม่ถ้วน ทั้งการถูกอุ้มหาย จำคุกและฟ้องร้องดำเนินคดี “นิติกร ค้ำชู” หรือ ตอง โรงต้ม เป็นนักกิจกรรมที่อยู่ในขบวนการต่อสู้ทางการเมืองนี้

เมื่อมีเวลาทบทวนตัวเองเขาจึงเห็นแนวทางการต่อสู้ที่จะสร้างความเท่าเทียมมากขึ้น นั่นคือ การกระจายอำนาจ เขาจึงเปรียบเทียบการปกครองท้องถิ่นของไทยกับญี่ปุ่นแบบยุคต่อยุคเพื่อให้เห็นทิศทางการพัฒนาท้องถิ่นที่เห็นคนเท่ากัน แต่รัฐไม่ใส่ใจมอง

ตอง โรงต้ม เรื่อง

เหตุผลที่เริ่มตั้งคำถามและสนใจกับคำว่า กระจายอำนาจ หรือคำว่า ปกครองตนเอง มาจากการที่ผมเฝ้าสังเกต ติดตาม และเข้าร่วมการเคลื่อนไหวของประชาชนเพื่อเปลี่ยนแปลงสังคมที่หน้าตาดูสิ้นหวัง ของกลุ่มที่เรียกกันรวมๆ ว่า “ราษฎร” ในช่วงเวลาสองถึงสามปีที่ผ่านมา มีประเด็นน่าสนใจที่ผมค้นพบจากการนั่งทบทวนเหตุการณ์การเคลื่อนไหวที่ผ่านมาจึงอยากนำเสนอเสนอให้ทุกคนร่วมแลกเปลี่ยนเรียนรู้ไปด้วยกันในงานเขียนนี้

สิ่งที่ผมสังเกตเห็น ประการแรก คือ การที่ขบวนการราษฎรพูดถึงสามข้อเรียกร้องเป็นเรื่องที่จำเป็นที่จะต้องเน้นย้ำ ให้เห็นถึงต้นตอหรือสาเหตุของปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคมไทย เป็นสิ่งที่ถูกต้องและต้องทำ แต่ในอีกมุมหนึ่ง ส่วนตัวคิดว่า ขบวนการราษฎร ยังพูดถึงหรือสื่อสารถึงสังคมในฝันสังคมที่อยากเห็นหลังการเปลี่ยนแปลงว่า มีหน้าตาเป็นอย่างไรค่อนข้างน้อย บางครั้งอาจส่งผลทำให้ประชาชนที่ติดตามและสนับสนุนการเคลื่อนไหว มองไม่เห็นภาพเป้าหมายปลายทางที่จะไปให้ถึง ในขณะที่ระหว่างการต่อสู้เรียกร้องก็มีการข่มขู่คุกคาม ดำเนินคดี ติดคุกติดตะรางกันอยู่ตลอดเวลา จนบางครั้งอาจจะทำให้เกิดความรู้สึกท้อแท้ สิ้นหวังในที่สุด

ส่วนตัวมองว่า หากเราจะปลุกความหวัง สะสมพลังกันอีกครั้ง นอกจากจะต้องเน้นย้ำ 3 ข้อเรียกร้องที่เป็นสาเหตุของปัญหาแล้ว เราควรจะต้องช่วยกันค้นหา รูปแบบ ภาพฝัน สังคมที่เราอยากเห็น สังคมที่เราอยากเปลี่ยนแปลงไปให้ถึงว่า มีหน้าตาที่ชัดเจนเป็นอย่างไรไปพร้อมๆ กันด้วย

ประเด็นที่สองที่ผมคิดถึงก็คือ ถ้าต้องออกแบบสังคมในฝันจากมุมมองของตัวเองที่เป็นนักกิจกรรม เป็นนักเคลื่อนไหวที่อยู่ในภูมิภาคอยู่ในต่างจังหวัด เมื่อมองไปที่การออกแบบสังคมภาพใหญ่ก็รู้สึกว่า ตัวเองไม่มีความสามารถ ไม่มีข้อมูลพอที่จะออกแบบโครงสร้างสังคมขนาดใหญ่ได้ชัดเจน แต่ถ้ามองในระดับที่เล็กลงมาคิดว่า น่าจะพอนึกออกและน่าจะเป็นเป็นเรื่องที่ที่ไม่ค่อยมีคนพูดถึงก็คือ แล้วสังคมประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่นจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร ?

เหตุผลทั้งสองประการข้างต้นทำให้ผมเริ่มสนใจประเด็น การปกครองตัวเองของท้องถิ่น และ การกระจายอำนาจ เพื่อที่ค้นหารูปแบบสังคมประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่นที่อยากเห็น โดยเนื้อหาบทความนี้ จะพาทุกท่านไปพบกับที่มา พัฒนาการและสภาพปัญหาปัจจุบันของการปกครองท้องถิ่นไทยเปรียบเทียบกับการปกครองท้องถิ่นประเทศญี่ปุ่น ซึ่งประเทศญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีลักษณะโดยรวมคล้ายคลึงกับประเทศไทยและเป็นประเทศที่ขึ้นชื่อเรื่องการกระจายอำนาจ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยเช่นกัน

 
1. ที่มาและพัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทยและญี่ปุ่น

1.1 ที่มาและพัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย

หากถามว่า จุดเริ่มต้นของการปกครองท้องถิ่นในไทยอยู่ตรงไหน จากการค้นคว้าทางเอกสารและสื่อต่างๆ พบว่ามีมุมมองที่ต่างกัน บางคนบอกเริ่มต้นตั้งแต่ช่วงยุคสมัยรัชกาลที่ 5 พ.ศ. 2411 อีกส่วนหนึ่งมองว่า การปกครองท้องถิ่นเริ่มต้นเมื่อปี พ.ศ. 2475 ในช่วงการปฏิวัติสยามโดยคณะราษฎร ในส่วนตัวของผมคิดว่า การเริ่มต้น เรื่องกระจายอำนาจหรือปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย เริ่มขึ้นเมื่อปี 2475 เพราะเมื่อเปรียบเทียบกันแล้ว เจตนารมณ์ของเหตุการณ์ทั้งสองต่างกัน

 

คณะผู้เปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เครดิตภาพ : วิกิพีเดีย

ในเหตุการณ์แรก การปรับรูปแบบการปกครองของไทย เกิดจากการขยายตัวของแนวคิดรัฐสมัยใหม่ของประเทศตะวันตกผนวกกับปัจจัยและบริบทแวดล้อมภายในอาณาจักรสยาม ประการแรก สถานภาพและอำนาจที่ไม่มั่นคงของพระมหากษัตริย์ ประการที่สอง การแตกแยกของกลุ่มการเมืองในสมัยต้นรัชกาลที่ 5 ประการที่สาม การขาดประสิทธิภาพของรัฐบาลในการบริหาร และประการสุดท้าย คือ ความล้าหล้งของระบอบการปกครองแบบจารีตโบราณ ส่วนปัจจัยภายนอกอาณาจักรสยาม คือ การคุกคามของจักรวรรดินิยมตะวันตก เช่น อังกฤษและฝรั่งเศส ส่งผลให้ปฏิรูปการปกครองเพื่อกระชับอำนาจการปกครองให้แน่นหนาขึ้น โดยการส่งข้าราชการไปประจำในตามพื้นที่ต่างๆ

ส่วนในช่วง พ.ศ.2475 เจตนารมณ์ของคณะราษฎร คือ ต้องการที่จะกระจายอำนาจไปสู่ประชาชนให้ได้มีส่วนร่วมในกระบวนการประชาธิปไตย ผ่านกลไกการออกกฎหมาย เช่น พ.ร.บ.ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 ที่แบ่งการปกครองประเทศไทยออกเป็น สามส่วน ได้แก่ การปกครองส่วนกลาง การปกครองส่วนภูมิภาค และการปกครองส่วนท้องถิ่น รวมถึงการออก พรบ.จัดระบบเทศบาล พ.ศ. 2476 โดยคณะราษฎรมีความตั้งใจที่จะให้ทุกตำบลของประเทศได้รับการยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาล โดยโครงสร้างบริหารงานของเทศบาลมีลักษณะที่เป็นประชาธิปไตย คือ กำหนดให้โครงสร้างบริหารของเทศบาล ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

 
พัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย ช่วงพ.ศ. 2475 – 2534

จากเจตนารมณ์ของคณะราษฎรที่ต้องการจะกระจายอำนาจไปสู่ประชาชน ให้ได้มีส่วนร่วมในกระบวนการประชาธิปไตย แต่อย่างไรก็ตามในความเป็นจริงความตั้งใจของคณะราษฎรไม่ได้เป็นไปตามที่หวัง การจัดตั้งเทศบาลไม่ได้เป็นไปโดยกว้างขวางครอบคลุมทุกพื้นที่ทุกตำบล จนมาในช่วงยุคของ จอมพล ป.พิบูลสงคราม พ.ศ. 2495 ได้มีการออกพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 เพื่อจัดตั้งเขตสุขาภิบาล สำหรับพื้นที่ที่ยังไม่สามารถยกระดับเป็นเทศบาลได้และต่อมาก็มีการออกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 ให้มีการจัดตั้ง องค์การบริหารส่วนจังหวัดขึ้น เพื่อมีหน้าที่ดูแลพื้นที่ที่อยู่นอกเขตสุขาภิบาลและเขตเทศบาล ในช่วงนี้จะเห็นพัฒนาการการปกครองท้องถิ่นที่มีความพยายามจะขยายการปกครองท้องถิ่นให้ครอบคุมทั่วประเทศ

 

จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ (ซ้าย) จอมพลถนอม กิตติขจร (กลาง) จอมพลประภาส จารุเสถียร (ขวา) เครดิตภาพ : ศิลปวัฒนธรรม

หากแต่พัฒนาการการปกครองท้องถิ่นประเทศไทย ถูกทำให้สะดุดหยุดลงในช่วงของรัฐบาลเผด็จการทหาร จอมพลสฤษดิ์ จอมพลถนอม จอมพลประภาส (พ.ศ.2500 – 2516) โดยในช่วงระยะเวลาดังกล่าวประเทศไทยปกครองในลักษณะเผด็จการทหาร เกิดการแช่แข็งการเมืองในระดับชาติและระดับท้องถิ่น โดยมองว่าหากมีการเลือกตั้งในระดับชาติหรือท้องถิ่นจะส่งผลต่อความสงบเรียบร้อยของประเทศ ส่งผลให้ในช่วงดังกล่าวการปกครองท้องถิ่นจึงไม่มีพัฒนาการใดๆ

ภายหลังจากยุคการปกครองของ 3 จอมพลเผด็จการ จนถึง พ.ศ. 2534 การต่อสู้ทางการเมืองโครงสร้างใหญ่ระหว่างเผด็จการทหารกับประชาชนยังดำเนินมาอย่างต่อเนื่อง ประเด็นเรื่องการปกครองท้องถิ่น ยังไม่ค่อยได้รับความสนใจจากประชาชนและนักการเมือง

โดยภาพรวมในช่วง พ.ศ. 2475 – 2534 แม้การปกครองท้องถิ่นจะมีพัฒนาการมาเป็นลำดับ เช่น การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง พ.ศ. 2475 การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นหลายรูปแบบตามลำดับ แต่ในความเห็นของอาจารย์ธเนศ เจริญเมือง มองว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในช่วงนั้นก็ยังถูกครอบงำโดยข้าราชการประจำโดยเฉพาะจากกระทรวงมหาดไทยที่เข้าไปมีบทบาทในการบริหาร และอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็มีน้อย เป็นภารกิจที่พื้นฐานมากๆ เช่น การรักษาความสะอาดและการจัดการขยะ ดูแลถนนหรือแหล่งน้ำขนาดเล็ก โดยภารกิจที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่หรือบริการสาธารณะ ที่มีความสำคัญต่อประชาชน ยังอยู่ในอำนาจหน้าที่ของราชการส่วนกลาง โดยกระทรวงและกรมต่างๆ

พัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย ช่วง พ.ศ. 2535 – ปัจจุบัน

ช่วงเวลาแห่งความตื่นตัว เรื่องการปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจในประเทศไทย เกิดขึ้นอีกครั้งในช่วงจากการเคลื่อนไหวประชาชนเพื่อปฏิรูปการเมืองเมื่อปี พ.ศ. 2535 “พฤษภาทมิฬ” โดยกระแสในช่วงนั้น เป็นการต่อต้านการสืบทอดอำนาจทางการเมืองของทหาร เรียกร้องให้มีการปฏิรูปการเมืองที่มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ การกระจายอำนาจจึงกลายเป็นหนึ่งในแนวทางที่สำคัญ มีนักวิชาการและการเมืองออกมาสนับสนุนเป็นจำนวนมาก จนมีพรรคการเมืองใช้เป็นนโยบายในการหาเสียงเลือกตั้ง

นโยบายกระจายอำนาจและเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นกระแสสูงมากในสังคมไทยยุคนั้น แต่รัฐบาลหลังการเลือกตั้งของ ชวน หลีกภัย กลับไม่ผลักดันนโยบายเลือกตั้งผู้ว่าฯตามที่ประกาศไว้ เนื่องจากมีแรงต้านจากฝ่ายข้าราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากกระทรวงมหาดไทย ที่ได้มีการประชาสัมพันธ์กับประชาชนว่าการกระจายอำนาจที่แท้จริง คือ กระจายอำนาจสู่ตำบล ด้วยเหตุนี้เองจึงได้มีการออก พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 ขึ้นเพื่อยกสถานะให้ สภาตำบลที่มีเกณฑ์ตามกำหนด (ซึ่งเดิม สภาตำบล เป็นเพียงกลไกหนึ่งของการบริหารราชการส่วนภูมิภาค) จัดตั้งให้เป็นองค์การบริหารส่วนตำบล มีสถานะเป็นนิติบุคคล และต่อมาในปี พ.ศ.2540 ได้มีการออกพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 กำหนดให้มี องค์การบริหารส่วนจังหวัด ที่มีโครงสร้างการบริหารในรูปแบบ สภาจังหวัด และ นายกฝ่ายบริหาร ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน (ซึ่งเดิมผู้ว่าราชการจังหวัดจะเป็นนายกโดยตำแหน่ง) ทั้งสองเหตุการณ์ถือเป็นพัฒนาการของการปกครองส่วนท้องถิ่น ในแง่ของการเปลี่ยนกลไกการปกครองส่วนภูมิภาค ให้มาเป็นกลไกของการปกครองส่วนท้องถิ่น

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของการปกครองท้องถิ่นไทย เนื่องจากได้บัญญัติหลักการที่เกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไว้อย่างกว้างขวางอย่างที่ไม่เคยปรากฎมาก่อนในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า เช่น หลักการว่าด้วยเรื่อง การให้อิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องกระทำเท่าที่จำเป็น การกำหนดให้โครงสร้างการบริหาร มาจากการเลือกตั้ง มิใช่จากข้าราชการเหมือนที่ผ่านมา การมีส่วนร่วมของประชาชนที่ไม่ใช่แค่การไปลงคะแนนเลือกตั้ง แต่ยังรวมไปถึงการมีสิทธิยื่นถอดถอนนักการเมืองท้องถิ่น และการเสนอกฎหมายหรือข้อบัญญัติในระดับท้องถิ่น เป็นต้น

รัฐธรรมนูญยังได้บัญญัติให้มีการกระจายอำนาจที่ต่อเนื่อง เป็นรูปธรรม โดยให้มีกฎหมายว่าด้วยการกระจายอำนาจและคณะกรรมการเพื่อรับผิดชอบดำเนินการกระจายอำนาจ ซึ่งนำไปสู่การออกกฎหมาย ที่มีความสำคัญต่อการกระจายอำนาจ คือ พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งมีเนื้อหาสำคัญ

ประการแรก คือ การกำหนดให้มี “คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ขึ้น เพื่อทำหน้าที่ในการกำกับทิศทางของการกระจายอำนาจในประเทศไทย ประการที่สอง การกำหนดความสัมพันธ์เชิงภารกิจหน้าที่ ระหว่างองค์การบริหารส่วนจังหวัดกับ องค์การบริหารส่วนตำบล หรือ เทศบาล ผลจากการกำหนดความสัมพันธ์ ทำให้โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นไทยพัฒนาไปสู่ระบบโครงสร้างแบบสองชั้น ประการที่สาม การจัดสัดส่วนรายได้ของรัฐและท้องถิ่น ประการที่สี่ กำหนดให้ต้องมีการถ่ายโอนภารกิจของรัฐองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่งผลให้บรรยากาศกระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทยเป็นไปอย่างคึกคักและมีความหวัง

ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี เครดิตภาพ : เกรียงไกร จินดาธรรม

จนเข้าสู่ พ.ศ.2544 ในยุครัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ได้มีนโยบายที่ขัดหลักการกระจายอำนาจ เช่น นโยบายการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ (ผู้ว่าฯ CEO) เป็นนโยบายที่เน้นการปรับปรุงโครงสร้างให้การบริหารราชการของส่วนภูมิภาค ให้มีความเป็นเอกภาพมากขึ้น ซึ่งจะมีส่วนช่วยให้การบริหารราชการส่วนกลางรวมถึงฝ่ายการเมือง มีกลไกที่บริหารได้มีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่ในทางหลักการ แนวคิดนี้ย่อมสวนทางกับแนวคิดเรื่องกระจายอำนาจ ภายหลังต่อมาเกิดความขัดแย้งทางการเมืองอย่างต่อเนื่อง จนนำไปสู่การรัฐประหารปี พ.ศ.2549 และ รัฐประหาร พ.ศ. 2557

การรัฐประหารทั้ง 2 ครั้ง ส่งผลให้ปัจจุบันกระบวนการพัฒนาการกระจายอำนาจ มีลักษณะเดินถอยหลังและถูกให้ความสำคัญน้อยลง โดยเฉพาะในยุค คสช. มีการแช่แข็งการเมืองท้องถิ่นไม่เปิดโอกาสให้มีการเลือกตั้ง แต่กลับใช้กลไกราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนนโยบาย ใช้กลไกข้าราชการแทรกแซงการเมืองท้องถิ่น (คสช. มีอำนาจแต่งตั้งฝ่ายบริการและสภาท้องถิ่น) แม้ปัจจุบันจะมีการเปิดให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นในทุกระดับแล้ว แต่ในสภาพปัจจุบันการปกครองท้องถิ่น และนักการเมืองท้องถิ่น ได้กลายสภาพไปเป็นเหมือนข้าราชการประจำ ที่ต้องคอยทำตามนโยบาย คำสั่ง จากรัฐบาลส่วนกลางเท่านั้น ท้องถิ่นไม่ได้มีอำนาจและทรัพยากร ที่สามารถจัดการตัวเองในได้อย่างแท้จริง

1.2 ที่มาและพัฒนาการการปกครองท้องถิ่นญี่ปุ่น

ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวเหมือนประเทศไทยและปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา มีองค์พระจักรพรรดิหรือกษัตริย์ทรงเป็นประมุข โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำในการบริหารประเทศเช่นเดียวกับประเทศไทย แต่หากเปรียบเทียบความเจริญก้าวหน้า ทุกคนน่าจะรู้สึกว่าประเทศญี่ปุ่นพัฒนามากกว่าประเทศไทยหลายเท่าตัว นักวิชาการหลายคน ชี้ให้เห็นว่า ส่วนหนึ่งเพราะญี่ปุ่นมีการปกครองท้องถิ่นที่เข้มแข็ง ส่งผลให้ภาพรวมของประเทศมีการพัฒนาที่เข้มแข็ง คำถามคือแล้วญี่ปุ่นมีรูปแบบการปกครองท้องถิ่นยังไง

การทำความเข้าใจการปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่น คงจะต้องเริ่มจาก การศึกษาประวัตศาสตร์ความเป็นมาและพัฒนาการปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่น ซึ่งมีช่วงเวลาที่สำคัญ 3 เหตุการณ์

ยุคแรก ยุคการปฏิรูประบบราชการของประเทศญี่ปุ่นในสมัยเมจิ ช่วงระหว่างปี ค.ศ. 1868 – 1920 ซึ่งตรงกับสมัยรัชกาลที่ 5 ของไทย โดยการปฏิรูปในยุคนี้มุ่งเน้นในเรื่องการปฏิรูประบบราชการ เพื่อพัฒนาประเทศไปสู่ความทันสมัย มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับ ค.ศ.1888 ส่งผลให้เกิดการตั้งจังหวัดและเทศบาลเกิดขึ้นเป็นครั้งแรก แต่ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ยังมีลักษณะที่ค่อนข้างรวมศูนย์ เนื่องจากจังหวัดและเทศบาล ยังถูกควบคุมอย่างเคร่งครัดจากกระทรวงมหาดไทย สรุปได้ว่า โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินของประเทศญี่ปุ่นในช่วงเวลานี้ ยังมีโครงสร้างการบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็นส่วนหนึ่งอยู่

ยุคที่สอง ยุคการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินของญี่ปุ่น ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 การปฏิรูปครั้งนี้ สหรัฐอเมริกาเข้ามามีบทบาทอย่างมากในฐานะประเทศผู้ชนะสงคราม สหรัฐอเมริกามีบทบาทในการปฏิรูปด้านการเมืองและระบบราชการของญี่ปุ่น รวมถึงมีการวางโครงสร้างพื้นฐานทางการปกครองให้กับประเทศญี่ปุ่น ผ่านรัฐธรรมนูญแห่งประเทศญี่ปุ่น ค.ศ. 1947 และยังมีการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นเป็นการเฉพาะอีกด้วย นั่นคือ กฎหมายปกครองตนเองของท้องถิ่น (Local Autonomy Law) ซึ่งประกาศใช้ในปีเดียวกับรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครองตนเองของท้องถิ่น ได้กำหนดให้ทั้งสมาชิกสภาและฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ส่งผลทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัดของญี่ปุ่น ซึ่งเดิมมีสถานะเป็นข้าราชการประจำ ต้องกลาย เป็นตำแหน่งทางการเมือง เพราะมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง สรุปได้ว่าการบริหารราชการแผ่นดินของญี่ปุ่น ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา ประกอบด้วย การบริหารราชการ 2 ส่วน คือ การบริหารราชการส่วนกลาง อันประกอบด้วย กระทรวงและหน่วยงานต่างๆ กับ การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งประกอบด้วย จังหวัดและเทศบาล

ยุคที่สาม คือ ยุคการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินของญี่ปุ่น ในสมัยเฮเซ ช่วงปี ค.ศ. 1999 ในช่วงเวลานี้มีการผ่านกฎหมายส่งเสริมการกระจายอำนาจ ซึ่งส่งผลทำให้เกิด การถ่ายโอนภารกิจที่ส่วนราชการเคยมอบหมายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการ ให้กลายเป็น ภารกิจที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรง ในยุคดังกล่าวนี้ ส่งผลให้ในด้านความสัมพันธ์ระหว่างรัฐส่วนกลางและการปกครองส่วนท้องถิ่น มีการแบ่งภารกิจและอำนาจหน้าที่อย่างชัดเจน โดยแบ่งเป็นภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ ภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับตามกฎหมาย (ซึ่งยังถือว่าเป็นภารกิจของรัฐบาลกลาง แต่มอบหมายให้ท้องถิ่นดำเนินการแทน) โดยภาพรวมภารกิจการจัดบริการสาธารณะส่วนใหญ่ตกเป็นอำนาจของท้องถิ่น ในช่วงเวลาดังกล่าวจึงมีการปรับโครงสร้างโดยการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องจำนวนมาก เพื่อให้องค์กรส่วนท้องถิ่นมีศักยภาพเพียงพอที่จะจัดทำภารกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ สิ่งสำคัญอีกประการนึงที่เกิดช่วงเวลาเดียวกัน คือ การปฏิรูประบบการคลังท้องถิ่น โดยมีเป้าหมายเพื่อให้ท้องถิ่นมีศักยภาพที่เหมาะสม สามารถพึ่งพาตัวเองในด้านงบประมาณได้

จากพัฒนาการการปกครองส่วนท้องถิ่นญี่ปุ่นทั้ง 3 ยุค ทำให้เห็นว่า ระบบการปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น ได้ให้ความสำคัญกับหลักการ ความเป็นอิสระของท้องถิ่น และ การแบ่งภารกิจและความรับผิดชอบระหว่างรัฐส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยภาพรวมภารกิจการจัดบริการสาธารณะส่วนใหญ่ตกเป็นอำนาจของท้องถิ่น รวมถึงให้ความสำคัญการปรับปรุงในเชิงโครงสร้างและทรัพยากรต่างๆ เพื่อให้มีศักยภาพและความสามารถในการพัฒนาและจัดบริการสาธารณะให้ประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ

 
2. สภาพปัจจุบันการปกครองท้องถิ่นประเทศไทยและญี่ปุ่น

2.1 สภาพปัจจุบันการปกครองท้องถิ่นประเทศไทย

ในส่วนของรูปแบบการปกครองประเทศไทย ได้กล่าวไปแล้วในช่วงการเปลี่ยนแปลงการปกครองของคณะราษฎร ส่งผลให้ประเทศไทยมีโครงสร้างเป็นรัฐเดี่ยว โดยการแบ่งการปกครองออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ การปกครองส่วนกลาง ที่ประกอบไปด้วยองค์กรต่างๆ ได้แก่ 1.สำนักนายกรัฐมนตรี มีฐานะเป็นกระทรวง 2.กระทรวง 3.ทบวง ซึ่งสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง 4.กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม การปกครองส่วนภูมิภาค ซึ่งมีโครงสร้างประกอบไปด้วย จังหวัดและอำเภอ และการปกครองส่วนท้องถิ่น

ในส่วนของการปกครองส่วนท้องถิ่น ผลสืบเนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 และ พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ทำให้ระบบโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นไทย เป็น “ระบบโครงสร้างแบบสองชั้น (Two-tier System)” และมีการปกครองส่วนท้องถิ่นสองรูปแบบ ได้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วไป และ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นรูปแบบพิเศษ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป แบ่งออกเป็น สองชั้น คือ ชั้นบน ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ซึ่งมีหน้าที่ดูแลรับผิดชอบพื้นที่ทั้งจังหวัด ร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นในจังหวัด โดยมีโครงสร้างหลักประกอบด้วย หนึ่ง สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง และส่วนที่สอง นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยถือเป็นผู้นำฝ่ายบริหาร ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ในส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่าง ประกอบด้วย เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)

โดยในส่วนของเทศบาล แบ่งออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบล ขึ้นอยู่กับความหนาแน่นของประชากร และความเจริญทางเศรษฐกิจของเทศบาล เทศบาลมีโครงสร้างการบริหารคล้ายกับ อบจ. ประกอบด้วย สภาเทศบาล ที่มาจากการเลือกตั้ง มีบทบาทสำคัญพื้นฐานสามประการ ได้แก่ การพิจารณาและให้ความเห็นชอบต่อแผนพัฒนากองเทศบาล การพิจารณาและให้ความเห็นชอบต่อเทศบัญญัติ และการกำกับตรวจสอบการทำงานของผู้บริหารเทศบาล ส่วนประกอบที่สอง นายกเทศมนตรี เป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารของเทศบาล มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน นายกเทศมนตรี และสภาเทศบาล มีวาระดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี และห้ามดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน 2 วาระ

สำหรับองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับพื้นฐาน ที่มีบทบาท สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน เช่น การก่อสร้างและบำรุงถนนหนทาง การจัดการแหล่งน้ำ การดูแลรักษาความสะอาด เป็นต้น โครงสร้างการบริหารงดงาม กกตนั้นมีลักษณะขาย กับโครงสร้าง อบจ. และ เทศบาล คือ โครงสร้างเป็นระบบสภาและผู้บริหาร โดยมีสภาองค์การบริหารส่วนตำบล ประกอบด้วยสมาชิกที่เป็นตัวแทนของหมู่บ้านในเขตพื้นที่ตำบลนั้น ส่วนที่สองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ทำหน้าที่เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดและหัวหน้าฝ่ายบริหาร มาตราการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน สภาฯและนายกองค์การบริหารส่วนตำบล มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี และห้ามดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่า 2 วาระ

ในส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รูปแบบพิเศษ ในประเทศไทย ตอนนี้มีอยู่เพียง 2 แห่ง คือกรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีกฎหมายจัดตั้งเป็นการเฉพาะของตัวเอง ทำให้อาจจะมีโครงสร้างรูปแบบการบริหารหรืออำนาจหน้าที่ ที่ต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป

โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นไทยในปัจจุบัน เครดิตภาพ : การปกครองท้องถิ่น มุมมองจากประเทศฝรั่งเศสญี่ปุ่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และไทย. – กรุงเทพ.ฯ : สำนักงานสัญญาธรรมศักดิ์เพื่อประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ; (2563) หน้า 281

ประเด็นสำคัญต่อมาเป็นประเด็นที่มีความสำคัญ และส่งผลต่อการกระจายอำนาจในประเทศไทย คือ เรื่องภารกิจและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย ซึ่งในการทำความเข้าใจอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หนีไม่พ้นที่จะต้องดูที่ตัวกฎหมายจัดตั้งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ รวมถึงข้อกฎหมายที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ .2542

จากการศึกษาพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย มีอำนาจในการจัดการภารกิจต่างๆ ที่ค่อนข้างจำกัด โดยภาพรวมจะมีอำนาจในการจัดภารกิจที่ไม่ค่อยมีความสำคัญมากนักในวิถีชีวิตประชาชน เช่น การจัดเก็บขยะ การดูแลรักษาความสะอาด การบริหารโครงสร้างพื้นฐานที่มีขนาดเล็ก ส่วนภารกิจที่มีความสำคัญสำหรับชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน เช่น การศึกษา ระบบขนส่งมวลชน โรงพยาบาล ราชการส่วนกลางโดยกรมหรือหน่วยงานรัฐวิสาหกิจต่างๆ ยังคงผูกขาดอำนาจในการตัดสินใจ ทั้งหลายไว้กับตัวเอง ไม่ถ่ายโอนภารกิจมาให้องค์กรปกครองท้องถิ่น 

เครดิตภาพ : การปกครองท้องถิ่น มุมมองจากประเทศฝรั่งเศสญี่ปุ่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และไทย. – กรุงเทพ.ฯ : สำนักงานสัญญาธรรมศักดิ์เพื่อประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ; (2563) หน้า 300

นอกจากอำนาจจะมีอย่างน้อยนิดแล้ว เมื่อดูในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลาง กับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะพบว่า รัฐไทยมีลักษณะโครงสร้างรัฐแบบรวมศูนย์ ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยขาดความเป็นอิสระ ถูกกำกับควบคุมผ่านกลไกของรัฐ ทั้งกลไกการปกครองส่วนกลาง ผ่านระบบราชการผ่านกระทรวง กรม และหน่วยงานต่างๆ รวมถึงกลไกการปกครองส่วนภูมิภาค จังหวัด และ อำเภอ ซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ ที่เปรียบเสมือนแขนขาของการปกครองส่วนกลาง ในการควบคุมส่วนท้องถิ่น

 

โครงสร้างการบริการและการแบ่งส่วนราชการในจังหวัด เครดิตภาพ : การปกครองท้องถิ่น มุมมองจากประเทศฝรั่งเศสญี่ปุ่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และไทย. – กรุงเทพ.ฯ : สำนักงานสัญญาธรรมศักดิ์เพื่อประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ; (2563) หน้า 259

การปกครองท้องถิ่นไทย ตกอยู่ในสภาวะที่มีอำนาจอันน้อยนิดและความสัมพันธ์แบบรวมศูนย์ ที่นี้มาดูด้านการคลังกันบ้าง แหล่งรายได้และรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เรื่องพวกนี้แน่นอนว่าต้องเกี่ยวกับกฎหมาย ซึ่งก็คือกฎหมายที่ทำให้เกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท ซึ่งในที่นี้อาจขอไม่ลงในรายละเอียดข้อกฎหมาย

โดยภาพรวมแล้ว แหล่งรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แบ่งออกได้เป็น 4 ประเภท

ประเภทที่หนึ่ง รายได้ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บเอง รายได้ประเภทนี้จะเป็นพวกภาษี เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษีป้าย เป็นต้น

ประเภทที่สอง รายได้จากท้องถิ่นที่รัฐบาลจัดเก็บให้ รายได้พวกนี้ก็จะเป็นพวกภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีสุราและบุหรี่ ภาษีค่าธรรมเนียมรถยนต์และค่าธรรมเนียมจดทะเบียน ค่าภาคหลวงแร่และปิโตรเลียม จะเป็นรายได้ในลักษณะที่รัฐส่วนกลางเก็บภาษีไปรวมไว้ตรงกลางก่อน แล้วจะจัดสรรแบ่งมาให้ทีหลัง

ประเภทที่สาม รายได้ที่รัฐบาลแบ่งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประเภทที่สาม รายได้ที่รัฐบาลแบ่งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งก็คือภาษีมูลค่าเพิ่ม ตามพระราชบัญญัติ กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542

ประเภทที่สี่ คือ รายได้จากเงินอุดหนุน ซึ่งแบ่งออกเป็นเงินอุดหนุนทั่วไป ซึ่งเป็นเงินอุดหนุนที่รัฐบาล อุดหนุนให้ใช้ได้อย่างอิสระตามที่กฎหมายให้อำนาจได้เลย และ เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ซึ่งเป็นเงินอุดหนุนที่รัฐจัดสรรให้ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการตามที่รัฐกำหนด พูดง่ายๆ ก็คือ มีเป้าหมายและความต้องการมาให้พร้อมกับเงิน ส่วนท้องถิ่นต้องดำเนินการตาม

ข้อมูลจากหนังสือ “การปกครองท้องถิ่น มุมมองจากประเทศฝรั่งเศส ญี่ปุ่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และไทย” ของรองศาสตราจารย์ ดร. ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์ แสดงถึงสัดส่วนรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย ซึ่งมีรายได้จากท้องถิ่นจัดเก็บเองในสัดส่วนที่ค่อนข้างต่ำ ทำให้ในความเป็นจริง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สามารถจัดทำบริการสาธารณะได้ในทุกวันนี้ ก็ด้วยอาศัย รายได้ที่รัฐบาลจัดสรรให้อุดหนุนให้เป็นหลัก ทั้งหมดนี้ สะท้อนถึงความไม่เป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย เนื่องจาก ยังต้องพึ่งพารัฐส่วนกลางในด้านงบประมาณ สิ่งเหล่านี้บ่งชี้ถึงการรวมศูนย์ของรัฐส่วนกลาง สัดส่วนงบประมาณรายจ่ายของราชการทั้งสามส่วน งบประมาณรายจ่ายองค์กรส่วนท้องถิ่นคิดเป็นสัดส่วนเพียง เฉลี่ยประมาณร้อยละ 5-7 % ของงบประมาณทั้งหมด ที่เหลือเป็นงบประมาณรายจ่ายของการปกครองส่วนกลางและส่วนภูมิภาค

2.2 สภาพปัจจุบันการปกครองท้องถิ่นประเทศญี่ปุ่น

ปัจจุบันประเทศญี่ปุ่นมีโครงสร้างเป็นรัฐเดี่ยว ปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา โดยมีโครงสร้างเป็นระบบสองสภา รูปแบบการปกครองเเบ่งออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่ การบริหารราชการส่วนกลาง ซึ่งประกอบไปด้วย หน่วยงานระดับกระทรวง จำนวน 12 กระทรวง และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น โดยมีโครงสร้างการปกครองท้องถิ่น เป็นระบบ 2 ชั้น (Two-Tiers System) โดยโครงสร้างชั้นบน ได้แก่ จังหวัด ส่วนโครงสร้างชั้นล่าง ได้แก่ เทศบาล

จังหวัด ถือเป็นโครงสร้างส่วนบนของการปกครองท้องถิ่นญี่ปุ่น ในปัจจุบันจังหวัดของประเทศญี่ปุ่นมีจำนวนรวมทั้งสิ้น 47 จังหวัด มีโครงสร้างทั่วไป ที่ประกอบไปด้วย 2 ส่วนได้แก่

หนึ่ง สภาจังหวัด ที่มาจากการเลือกตั้ง มีวาระตำแหน่ง 4 ปี ทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ บทบาทหน้าที่สำคัญ คือการให้ความเห็นชอบกับร่างงบประมาณประจำปีกฏหมายและระเบียบ ต่างๆที่ออกมาจังหวัด รวมไปถึงการให้ความเห็นชอบในแนวนโยบายการบริหารจังหวัด

สอง ผู้ว่าราชการจังหวัด ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระดำรงตำแหน่ง 4 ปี มีบทบาทหน้าที่และการบริหารกิจการของจังหวัดทั้งหมด มีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมายและระเบียบงบประมาณประจำปี เพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณา นอกจากนี้ยังมีอำนาจในการแต่งตั้งบุคลากรตำแหน่งอื่นๆ ของจังหวัด เช่น รองผู้ว่าราชการจังหวัด หรือ คณะกรรมการบริหารงานด้านต่างๆ

โครงสร้างการบริหารราชการประเทศญี่ปุ่น

เทศบาล เป็นรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่น ระดับล่าง ของประเทศญี่ปุ่น โดยในแต่ละจังหวัดจะประกอบด้วยเทศบาล ซึ่งจะมีจำนวนมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับสภาพของแต่ละจังหวัด มีการจำแนกประเภทของเทศบาล ออกเป็น 3 ประเภท ตามระดับความเจริญและความหนาแน่นของประชากร ได้แก่เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลหมู่บ้าน โครงสร้างการบริหารงาน ของเทศบาล มีลักษณะคล้ายกับ การบริหารงานของจังหวัด คือเป็นการบริหาร ในรูปแบบของสภาและฝ่ายบริหาร ซึ่งโครงสร้าง การบริหารงานของเทศบาล ประกอบด้วย

หนึ่ง สภาเทศบาล ถือเป็นโครงสร้างฝ่ายนิติบัญญัติของเทศบาล มีบทบาทสำคัญ ขายกลับอดบาทของสภาจังหวัด ที่มีอำนาจในการให้ความเห็นชอบต่อร่างกฎหมายหรือระเบียบ ร่างงบประมาณประจำปีของเทศบาล นอกจากนี้ ยังมีอำนาจในการตรวจสอบและควบคุมฝ่ายบริหาร โดยมีอำนาจร้องขอให้ฝ่ายบริหารจัดทำรายงาน และชี้แจงในประเด็นการบริหารที่เป็นที่เคลือบแคลงสงสัย

สอง นายกเทศมนตรี การบริหารงานของเทศบาลนายกเทศมนตรีถือเป็น บุคคลที่รับผิดชอบการบริหารงานทั้งหมดของเทศบาล โดยนายกเทศมนตรี จะมาจากการเลือกตั้งโดยตรง เช่นเดียวกับสมาชิกสภาในสภา มีฐานะเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร สูงสุดของเทศบาลมีอำนาจหน้าที่ เช่นการเสนอร่างกฎหมาย ระเบียบ และงบประมาณประจำปีต่อสภาเทศบาล นอกจากนี้ยังมีอำนาจ แต่งตั้งคณะกรรมการบริหาร ด้านต่างๆ

นอกจากนี้ในโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น ยังประกอบด้วย การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษ ประกอบด้วย เขตพิเศษในกรุงโตเกียว และ องค์กรความร่วมมือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งในทีนี้จะยังไม่ขอลงรายละเอียด

ในส่วนของ อำนาจหน้าที่และภารกิจ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้มีการกำหนดเอาไว้อย่างชัดเจนในกฎหมายปกครองตนเองของท้องถิ่น (Local Autonomy Law) และผลจากการปฏิรูปการปกครองในสมัยเฮเซ ส่งผลให้มีการจำแนกภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ ประเภทแรก คือ ภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรง และ ประเภทที่สอง คือ ภารกิจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติตามกฎหมาย

ภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรง เป็นหน้าที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถกระทำได้ตามหลักการปกครองตนเอง คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถตัดสินใจดำเนินการในภารกิจ เหล่านี้ได้ด้วยการตัดสินใจด้วยตัวเอง ตามความต้องการของประชาชน ภารกิจที่เป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรงที่สำคัญ เช่น การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น งานด้านการทะเบียน งานด้านบริการและสวัสดิการสังคม งานบริการด้านสาธารณสุข งานบริการด้านสิ่งแวดล้อม การประกันสังคม การจัดเก็บและจัดการขยะและสิ่งปฏิกูลต่างๆ งานบริการด้านการเกษตร ป่าไม้ และการประมง การบริการด้านการพาณิชย์และอุตสาหกรรม การพัฒนาเมือง โครงสร้างพื้นฐานและการเคหะ กิจการตำรวจ การบริการด้านบรรเทาอัคคีภัย การจัดการศึกษาในระดับประถมและมัธยมศึกษาตอนต้น วิสาหกิจและบริษัทท้องถิ่น เช่น การไฟฟ้า การประปา ตลาด การพัฒนาแหล่งท่องเที่ยว เป็นต้น

ส่วนภาระกิจหน้าที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติตามกฎหมาย เป็นภาระกิจที่ยังถือว่าเป็นหน้าที่ของ “รัฐบาลกลาง” เพียงแต่ภารกิจต่างๆเหล่านี้ จะดำเนินการผ่านการมีกฎหมาย ซึ่งผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือคณะรัฐมนตรี ดังนั้น ในการจัดทำภารกิจเหล่านี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องดำเนินให้เป็นไปตามกฎหมายที่บัญญัติเอาไว้ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะไม่มีอำนาจในการวินิจฉัย หรือดำเนินการเรื่องต่างๆตามที่เห็นว่าเหมาะสมได้เอง สำหรับรัฐบาลกลาง มีหน้าที่ในการกำกับดูแลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จัดทำภารกิจดังกล่าวให้สอดคล้องกับบทบัญญัติที่กฎหมายกำหนดไว้ ตัวอย่างของภารกิจที่รัฐบาลกลางมอบหมาย เช่น การจัดการเลือกตั้ง การสำรวจสำมะโนประชากร การออกหนังสือเดินทาง การซ่อมบำรุงทางหลวงแผ่นดิน การดูแลสภาพแม่น้ำ เป็นต้น

จะเห็นได้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นทั้งในระดับจังหวัดและเทศบาล มีภารกิจหน้าที่ที่กว้างขวางเป็นอย่างมาก ด้วยโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินของญี่ปุ่น ไม่ได้มีโครงสร้างการบริหารราชการส่วนภูมิภาค จึงทำให้ภาระกิจสำคัญหลายประการ ตกเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้รับผิดชอบ

ประเด็นสำคัญประการต่อมา คือ เรื่องการคลังและงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นญี่ปุ่น หากพิจารณาด้านการคลังท้องถิ่นของญี่ปุ่น จะพบว่า สัดส่วนของรายจ่ายภาครัฐกว่า 70 % เป็นสัดส่วนรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งถือว่าเป็นสัดส่วนที่สูงมาก นี่จึงเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่น สามารถบริหารจัดการภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่อย่างกว้างขวางได้อย่างมีประสิทธิภาพ

รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ญี่ปุ่น มาจากแหล่งรายได้ทั้งหมด 4 ประเภท ได้แก่

หนึ่ง รายได้จากภาษี ซึ่งสามารถแบ่งออกได้เป็นภาษีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บเอง กับภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บแล้วมีการจัดสรรให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สัดส่วนภาษีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จัดเก็บเองมีสัดส่วนที่ค่อนข้างสูง กว่าในหลายประเทศ สำหรับภาษีที่ ท้องถิ่น จัดเก็บเอง ได้ที่สำคัญ เช่น ภาษีเพื่อการอยู่อาศัย ภาษีอสังหาริมทรัพย์ ภาษีบริโภคท้องถิ่น ภาษีบุหรี่ ภาษีรถยนต์ เป็นต้น

ส่วนภาษีที่รัฐบาลจัดสรรให้ท้องถิ่น คือ ภาษีอุดหนุนให้แก่ท้องถิ่นเพื่อให้ท้องถิ่นมีรายได้ที่เพียงพอในการจัดทำบริการสาธารณะ โดยจะต้องทำเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปีขององค์กร โดยที่มาของภาษีประเภทนี้ ได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีรายได้ธุรกิจ ภาษีสุรา ภาษีการบริโภค เป็นต้น

สอง รายได้จากเงินอุดหนุนของรัฐบาล ประเภทนี้ ได้รับการสนับสนุนมาจากหน่วยงานต่างๆของรัฐบาล ซึ่งมีการจัดทำและตั้งไว้อยู่ ในงบประมาณรายจ่ายประจำปีของแต่ละกระทรวง เปิดมวยประเภทนี้ไม่ได้มีลักษณะเป็นทั่วไป แต่หน่วยงานแต่ละแห่งจะมีการกำหนดวัตถุประสงค์ของเงินอุดหนุนเอาไว้อย่างชัดเจน โดยเงินอุดหนุนจะมีเป้าหมายสำคัญ อยู่สองประการ ประการแรก เพื่อสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างเหมาะสม และเป็นแบบแผนเดียวกันตามที่กฎหมายกำหนด ประการที่สอง เพื่อเป็นแรงจูงใจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำแผนงานหรือโครงการ ที่สอดคล้องกับแผนงานหรือเป้าหมายบางจากของรัฐบาล ที่กำหนดไว้ในแต่ละช่วงปี

สาม เงินกู้ยืม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในประเทศญี่ปุ่นสามารถที่จะกู้ยืมเงินจากเอกชน ได้ด้วยผ่านรูปแบบของการออกพันธบัตรท้องถิ่น ทั้งนี้ ในการออกพันธบัตรองค์กรปกครองท้องถิ่นจะต้องได้รับความ เห็นชอบเป็นลำดับขั้น คือ หากเป็นพันธบัตรของเทศบาลเทศบาล จะต้องมีการหารือไปจังหวัด และเมื่อจังหวัดให้ความเห็นชอบ ก็ต้องขออนุมัติจากรัฐบาล เช่นเดียวกันกับกรณีของจังหวัด หากจังหวัดต้องการออกพันธบัตร จังหวัดต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐบาลเช่นกัน

สี่ รายได้อื่นๆ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศญี่ปุ่น อาจมีรายได้จากเรื่องอื่นนอก นอกจากที่กล่าวมาเบื้องต้น โดยที่มาของรายได้อื่นนั้นมาจาก ค่าบริการในบริการต่างๆ ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำให้กับประชาชน หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาจมีการประกอบกิจการที่สามารถสร้างรายได้ให้แก่ส่วนท้องถิ่น เช่น การจัดแข่งกีฬา หรือการมีทรัพย์สินให้เช่าทำประโยชน์ เป็นต้น

3. เปรียบเทียบญี่ปุ่นไทยสรุปห่างไกลคนละฟ้า

ที่ผ่านมาทั้งหมดเราได้เห็นทั้ง ที่มา พัฒนาการ และสภาพปัจจุบัน ของการปกครองท้องถิ่นประเทศไทยและประเทศญี่ปุ่นไปแล้ว หากมองในเชิงเปรียบเทียบคงพอสรุปภาพรวม ได้ว่ามีความแตกต่างกันอย่างชัดเจน ถึงแม้จะเป็นประเภทที่มีลักษณะคล้ายกันหลายประการก็ตาม โดยความแตกต่างที่เห็นได้ชัด

ประการแรก คือ โครงสร้างและรูปแบบการบริหารราชการ ประเทศญี่ปุ่น ไม่มีโครงสร้างการบริหารราชการส่วนภูมิภาคเหมือนประเทศไทย ซึ่งส่วนตัวมองว่าการไม่มีราชการส่วนภูมิภาค ทำให้รัฐส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นประเทศญี่ปุ่น แบ่งภารกิจและหน้าที่ได้ชัดเจน ส่งผลท้องถิ่นมีอิสระในการดำเนินภารกิจหน้าที่ของตัวเอง ส่วนประเทศไทยที่มีการปกครองทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ทำให้มีการรวมศูนย์อำนาจตัดสินใจอยู่ที่ราชการส่วนกลาง ผ่านกลไกราชการส่วนภูมิภาคและหน่วยงานในสังกัดที่มีในพื้นที่ท้องถิ่น ส่งผลท้องถิ่นไม่มีอิสระอย่างแท้จริง

ประการที่สอง คือ การแบ่งภาระกิจหน้าที่และการถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ ระหว่างรัฐส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งประเทศญี่ปุ่นมีการจัดการจำแนกประเภทอย่างชัดเจน โดยกำหนดเป็นกฎหมายและยังมีความต่อเนื่องในการดำเนินการถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ ให้เป็นอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเอง ในส่วนของประเทศไทย ยังไม่มีการจัดจำแนกภารกิจหน้าที่ชัดเจน ส่งผลให้การถ่ายโอนอำนาจหน้าที่และภารกิจ ไปองค์กรปกครองท้องถิ่นไม่มีความต่อเนื่อง อีกทั้งยังมีการรัฐประหาร รวบอำนาจบางอย่างของท้องถิ่นกลับคืนไปที่ราชการส่วนกลาง รวมถึงใช้กลไกทางการเมืองและกลไกราชการ แทรกแซงและควบคุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ประการที่สาม คือ อำนาจหน้าที่และทรัพยากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ความแตกต่างทั้งสองประการเป็นต้น ส่งผลให้มีความแตกต่างในเรื่องนี้ จะเห็นได้ว่า อำนาจในการดำเนินภารกิจและหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะ ให้กับประชาชน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเทศญี่ปุ่น มีอยู่อย่างกว้างขวาง ส่วนสำคัญที่ทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นญี่ปุ่นสามารถจัดการตัวเองได้ คือ การทบทวนภารกิจของท้องถิ่นอยู่เสมอ การปรับโครงสร้างโดยการยุบรวมองค์กรเพื่อให้มีศักยภาพมากยิ่งขึ้น และการปฏิรูปการคลังของท้องถิ่น ทั้งหมดนี้เป็นปัจจัยสำคัญ ที่ทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นประเทศญี่ปุ่นประสบความสำเร็จ ในส่วนของประเทศไทย จะเห็นได้ว่าอำนาจหน้าที่ส่วนท้องถิ่นมีอยู่อย่างจำกัด ด้านทรัพยากรและการคลัง ไม่สามารถพึ่งพาตัวเองได้ สุดท้ายส่งผลให้ปัจจุบันกลายสภาพไปเป็นเหมือนกลไกข้าราชการประจำ ที่ต้องคอยทำตามนโยบายและคำสั่งจากรัฐบาลส่วนกลางเท่านั้น

ท้ายที่สุดนี้ หากจะหาคำตอบจากคำถามในตอนต้นของบทความ สำหรับการค้นหาสังคมประชาธิปไตยในท้องถิ่นที่ต้องการอยากเห็น สำหรับบทความนี้ คงจะยังไม่มีคำตอบที่ครบถ้วนสมบูรณ์ แต่มันก็คงจะพอทำให้เห็นตัวอย่างของรูปแบบสังคมที่ให้โอกาสประชาชน ได้กำหนดทิศทางนโยบายการพัฒนาจากท้องถิ่น รวมถึงการมีบริการสาธาณะที่มีคุณภาพ อย่างประเทศญี่ปุ่น ซึ่งมันก็อาจจะไม่ใช่รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุด เราคงต้องค้นหากันต่อไป

แต่แน่นอนว่าถ้าหลังจากนี้ หากมีใครถามผมว่า ถ้าประเทศไทยจะมีการกระจายอำนาจต้องเริ่มจากอะไร ? ผมจะตะโกนตอบไปทันทีว่า ยกเลิกการปกครองส่วนภูมิภาค ต้องมาก่อน !!

คำถามนี้ยังคงอยู่และจะต้องค้นหาคำตอบต่อไป

สังคมประชาธิปไตยในฝันของเรานั้น เป็นอย่างไร ?

โปรดติดตามตอนต่อไป …

อ้างอิง

รองศาสตราจารย์ ดร. ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์. (2563). การปกครองท้องถิ่น มุมมองจากประเทศฝรั่งเศสญี่ปุ่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และไทย. – กรุงเทพ.ฯ : สำนักงานสัญญาธรรมศักดิ์เพื่อประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์