สามปี คสช. วางฐานอำนาจ “มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน”
20 พ.ค. 2560
โดย iLaw
เป็นระยะเวลาสามปีเต็มแล้ว ตั้งแต่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทำรัฐประหารและเข้าปกครองประเทศ ภายใต้วาทกรรมสวยหรูว่าจะมา “ปฏิรูป” ประเทศ แก้ปัญหาเรื้อรังต่างๆ ตลอดช่วงเวลานี้ คสช. ใช้อำนาจออกประกาศ/คำสั่งเองโดยตรงอย่างน้อย 584 ฉบับ และแต่งตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ขึ้นมาออกกฎหมายไปแล้วอย่างน้อย 239 ฉบับ
สามปีที่ประชาชนอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาลทหาร คสช. ได้ใช้กลไกต่างๆ สร้างวัฒนธรรมทางการเมืองการปกครองที่ให้ข้าราชการเป็นศูนย์กลาง ให้ผู้นำใช้อำนาจสั่งการแบบเบ็ดเสร็จโดยไม่จำเป็นต้องมีส่วนร่วม ไม่ต้องกระจายอำนาจให้ประชาชนตัดสินใจ สร้างวัฒนธรรมการทางกฎหมายที่หลักนิติรัฐมีค่าน้อยกว่าอำนาจทหาร ทั้งในการออกกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายผ่านกระบวนการยุติธรรม สร้างวัฒนธรรมการตรวจสอบอำนาจที่สื่อถูกควบคุม องค์กรอิสระถูกแทรกแซง และเจ้าหน้าที่รัฐสามารถทำงานได้โดยไม่ต้องกลัวความรับผิด
เรียกได้ว่า ในยุคนี้ คสช. ได้เปลี่ยนแปลงสังคมไทยไปไกลจากจุดเดิมที่เคยยืนอยู่ก่อนการรัฐประหารอย่างไม่อาจจะย้อนกลับคืนได้ และเมื่อลองวิเคราะห์รายประเด็น ก็จะเห็นว่า ทิศทางที่กลไกต่างๆ กำลังเดินหน้าล้วนมีจุดร่วม กัน คือ การสร้างฐานอำนาจของ คสช. ให้ “มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน” มากขึ้นเรื่อยๆ
1. เปลี่ยนผ่านจากตัวแทนประชาชนไปสู่ 'รัฐราชการ' มากขึ้น
อาจจะกล่าวได้ว่า 3 ปี ในยุค คสช. เป็นยุคที่ข้าราชการเติบโตขึ้นมาก เพราะพระราชบัญญัติ และคำสั่งหัวหน้า คสช. หลายฉบับ จัดตั้งหน่วยงานหรือคณะกรรมการขึ้นใหม่อย่างน้อย 78 ชุด อีกทั้ง ในคณะทำงานแต่ละชุดยังมีสัดส่วนของข้าราชการนั่งอยู่ถึง 57 เปอร์เซ็น โดยเฉลี่ย กฎหมายและคำสั่งต่างๆ ที่ออกมาในยุคนี้โน้มเอียงไปในทางลดทอนอำนาจของตัวแทนประชาชนและเปลี่ยนผ่านอำนาจไปสู่มือของ 'ข้าราชการ' มากขึ้น
ตัวอย่างเช่น กฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (กสทช.) จากเดิมที่กำหนดให้กรรมการ กสทช. บางส่วนมาจากระบบคัดเลือกกันเองของภาคประชาสังคม ได้ถูกเปลี่ยนโดยยกเลิกระบบการคัดเลือกกันเอง เป็นการสรรหาโดยให้ข้าราชการเป็นกรรมการสรรหาทั้งหมด และให้ส.ว.เป็นผู้ตัดสินใจเลือกสุดท้าย
กฎหมายอีกฉบับที่สะท้อนภาพของการกุมอำนาจในการจัดสรรทรัพยากรให้อยู่ในมือข้าราชการ ก็คือ 'พ.ร.บ.แร่' ซึ่งคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) นำโดยอานันท์ ปันยารชุน เคยอธิบายถึงความล้มเหลวของการจัดการทรัพยากรแร่ในประเทศไทยไว้ว่า เกิดจากความด้อยประสิทธิภาพของกลไกการกำกับดูแลเพราะกิจการเหมืองแร่อยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของระบบราชการตลอดมา แต่เนื้อหาของ พ.ร.บ.แร่ ฉบับที่เขียนกันขึ้นใหม่ ก็ไม่ได้ลดสัดส่วนของข้าราชการในทางกลับกันยังเพิ่มขึ้นอีกจนข้าราชการเป็นเสียงข้างมากเด็ดขาดของกฎหมายฉบับนี้
กฎหมายบางฉบับที่เคยถูกเสนอโดยภาคประชาชน เมื่อผ่าน สนช. ในยุคนี้ก็ถูกลดทอนสัดส่วนของภาคประชาชนลง อาทิ พ.ร.บ.กองทุนยุติธรรม ซึ่งร่างฉบับภาคประชาชนกำหนดให้มีผู้ทรงคุณวุฒิที่เป็นตัวแทนจากภาคประชาชนนั่งเป็นคณะกรรมการ 8 คน แต่ในร่างที่ผ่านโดย สนช. กลับเหลือสัดส่วนของผู้ทรงคุณวุฒิเพียง 6 คน จากกรรมการทั้งหมด 16 คน แต่คงจำนวนข้าราชการไว้ตามเดิม
นอกจากนี้รัฐธรรมนูญ 2560 ยังตั้ง คณะกรรมการสรรหาองค์กรอิสระและศาสรัฐธรรมนูญ โดยเพิ่มสัดส่วนของ 'ตัวแทนข้าราชการ' ให้เป็นเสียงส่วนใหญ่ และให้องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีอำนาจควบคุมรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งครั้งหน้าได้อย่างง่ายดายและเบ็ดเสร็จ
ในยุคนี้ยังมีการผ่าน พ.ร.บ.แก้ไขปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม อีกอย่างน้อย 6 ครั้ง ตั้งกระทรวงใหม่ คือ กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และจัดสรรอำนาจการบริหารส่วนราชการใหม่อีกหลายแห่ง
2. ออกกฎหมาย/คำสั่ง แบบเบ็ดเสร็จ ทำลายหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน
วิธีการบริหารประเทศของรัฐบาล คสช. เดินหน้าทิศทางตรงข้ามกับหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน มีการใช้อำนาจตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญ ชั่วคราว ออกกฎเกณฑ์ต่างๆ อย่างน้อย 152 ฉบับ ด้วยความถี่ที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ทำให้ระบบบริหารประเทศและการตัดสินใจขึ้นอยู่กับหัวหน้า คสช. เพียงผู้เดียว เช่น การประกาศพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ 8 จังหวัด, การให้รัฐหาผู้ว่าจ้างเอกชนได้ก่อนการทำ EIA เป็นต้น และด้วยบรรยากาศการเมืองที่ปิดทำให้ประชาชนไม่อาจแสดงออกถึงสิ่งที่ต้องการหรือร่วมกำหนดผลกระทบกับชีวิตของตนเองได้
กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2560 ไม่ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นทั้งก่อนและระหว่างกระบวนการร่างเลย กรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ทั้ง 21 คน ก็มาจากการแต่งตั้งโดย คสช. ทั้งหมด เช่นเดียวกับคำถามเพิ่มเติม หรือ "คำถามพ่วง" ที่มาจากการเสนอโดย สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) และเลือกโดย สนช. รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ที่เพิ่งประกาศใช้จำกัดสิทธิในการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนโดยมีตัวอย่างที่สำคัญคือการตัดสิทธิการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองซึ่งประชาชนเคยมีในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550
การออกกฎหมาย โดย สนช. ซึ่งสมาชิกกว่าครึ่งเป็นทหารที่ คสช. แต่งตั้งมาก็เป็นไปอย่างรวดเร็วโดยมีการออกกฎหมายแล้วอย่างน้อย 239 ฉบับ ซึ่งส่วนใหญ่ไม่มีการเปิดรับฟังความคิดเห็น และประชาชนไม่มีตัวแทนนั่งอยู่ในสภาที่จะเป็นปากเป็นเสียงแทนได้ เมื่อประชาชนรวมตัวกันแสดงออกคัดค้านกฎหมายฉบับใด ก็มีโอกาสจะถูกดำเนินคดี เช่น กรณียื่นหนังสือคัดค้านร่างพ.ร.บ.ปิโตรเลียมฯ หรือกรณียื่นหนังสือขอให้แก้ไขพ.ร.ก.การประมง ที่หน้ารัฐสภา เป็นต้น
การปฏิรูปประเทศโดย สปท.ที่ คสช. เป็นผู้แต่งตั้งสมาชิกทั้งหมดก็มีการประชุมกันมากว่าหนึ่งปีแล้วแต่ประชาชนแทบไม่ได้รับรู้ความคืบหน้าใดๆ ขณะที่การร่างยุทธศาสตร์ชาติก็เตรียมจะดำเนินการโดยคณะกรรมการที่มีแต่ทหารและข้าราชการ ไม่มีตัวแทนของภาคประชาชน
อาจจะกล่าวได้ว่า ตลอดช่วงเวลาสามปี คสช. อาศัยเหตุจากความวุ่นวายและความเบื่อหน่ายทางการเมืองออกมาตรการต่างๆ ลดทอนการมีส่วนร่วมของประชาชนให้ค่อยๆ หดหายไป และใช้อำนาจบริหารประเทศไปตามความเห็นของตัวเอง โดยที่ประชาชนจำนวนมากอาจไม่ทันรู้ตัว ประชาชนในยุคนี้จึงทำได้เพียงรอให้ คสช. กับหน่วยงานต่างๆ ของ คสช. ตัดสินใจแทนโดยหวังว่า จะตัดสินใจไปในทิศทางที่กลุ่มของตนได้ประโยชน์ ซึ่งวัฒนธรรมทางการเมืองเช่นนี้นับได้ว่า เป็นมรดกตกทอดสำคัญที่ คสช. ได้ฝากไว้ให้กับสังคมไทยในอนาคตอีกชิ้นหนึ่ง
3. แช่แข็งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทำลายความฝันกระจายอำนาจให้ประชาชน
เจตนารมณ์เดิมของการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่น คือ ต้องการกระจายอำนาจ โดยให้สมาชิกมาจากการเลือกตั้งของคนในท้องถิ่นนั้นๆ เพื่อให้คนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการกำหนดวิถีชีวิตของตัวเอง แต่แนวทางของ คสช. คือ ทำให้สมาชิกสภาท้องถิ่นไม่มีส่วนใดที่ยึดโยงกับประชาชนในท้องถิ่น ทำให้เจตนารมณ์ของการปกครองส่วนท้องถิ่นถูกทำลายจนหมดสิ้น
หลังยึดอำนาจไม่นาน คสช. ออกประกาศฉบับที่ 85/2557 ระงับการเลือกตั้งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยให้เหตุผลว่า สถานการณ์ปัจจุบันยังไม่พร้อมให้มีการจัดเลือกตั้ง ในส่วนของตำแหน่งที่ว่างลงให้คัดเลือกผู้มีความรู้เข้ามาดำรงตำแหน่งแทน โดยให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานในการสรรหา กรณีของสมาชิกสภากรุงเทพมหานครให้ปลัดกระทรวงมหาดไทยและฝ่ายข้าราชการมานั่งในคณะกรรมการสรรหาและยังกำหนดคุณสมบัติของสมาชิกสภาท้องถิ่นว่าต้องเคยรับราชการหรือกำลังรับราชการในระดับซีแปดขึ้นไป
ความไม่ยึดโยงอำนาจการปกครองส่วนท้องถิ่นปรากฏซ้ำอีกครั้งใน คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 1/2557 ที่ยังคง “แช่แข็ง” ไม่ให้เลือกตั้ง แต่ให้ผู้บริหารหน้าเดิมทำงานต่อไปอย่างไม่มีวาระ และถ้ายังขาดอยู่กี่ตำแหน่งก็ให้แทนที่ด้วยการสรรหาต่อไป
ต่อมา คสช. ออกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 22/2559 แก้ไขวิธีการสรรหาสมาชิกองค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่นอีกครั้ง ระบุว่า ระบบการสรรหาโดยให้ผู้ว่าราชการแต่ละจังหวัดเป็นประธานไม่เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล จึงแก้ไขให้ปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานในการสรรหาแทน จะเห็นได้ว่า "ธรรมาภิบาล" ของ คสช. ก็เป็นเรื่องของ อำนาจของข้าราชการระดับสูงขึ้น แต่ไม่ได้ตั้งอยู่บนหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่นแม้แต่น้อย
รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ยังลดทอนความยึดโยงของประชาชนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมาตรา 252 เปิดช่องทางให้ผู้นำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษมาจากช่องทางอื่นที่ไม่ใช่การเลือกตั้งก็ได้ สอดคล้องกับคำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 64/2559 ซึ่งให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครคนเดิมที่มาจากการเลือกตั้งพ้นจากตำแหน่งและแต่งตั้งพล.ต.อ.อัศวิน ขวัญเมือง เป็นผู้ว่าฯ คนใหม่
ผลลัพธ์จากการใช้อำนาจ "แช่แข็ง" ที่ คสช. ทำไว้ทำให้ความฝันที่ประชาชนในท้องถิ่นจะมีอำนาจกำหนดอนาคตตัวเองได้อย่างมีประสิทธิภาพถอยห่างจากความเป็นจริงออกไปเรื่อยๆ และพาประเทศไทยย้อนกลับไปสู่ระบบเจ้าขุนมูลนาย ที่ผู้ปกครองของทุกหัวระแหงจะถูกคัดเลือกและส่งตรงมาจากผู้มีอำนาจในส่วนกลาง
ภาพจาก เฟซบุ๊กกองประชาสัมพันธ์ กทม.
4. แก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับพระมหากษัตริย์
หลังจากรัฐบาล คสช. นำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯเพื่อทรงลงปรมาภิไธย ได้มีข้อสังเกตพระราชทานให้ปรับแก้รัฐธรรมนูญในบางหมวด รัฐบาลจึงเร่งแก้ไขรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) ปี 2557 ให้สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติแล้วได้ และแก้ไข มาตรา 5, 15, 16, 17, 19 และ 182 ส่วนใหญ่เป็นการแก้ไขหมวดพระมหากษัตริย์ ประเด็นการแต่งตั้งข้าราชการในพระองค์ และผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ มีเพียงประเด็นในมาตรา 5 ที่เปลี่ยนกลับไปใช้หลักการในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 คือ "ในกรณีใดก็ตามที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเขียนทางออกไว้ ก็ให้ทำไปตามประเพรีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข"
หลังจากสมเด็จพระญาณสังวรสมเด็จพระสังฆราชสกลมหาสังคปรินายก สิ้นพระชนม์เมื่อวันที่ 24 ตุลาคม 2556 ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชก็ว่างลงแต่การแต่งตั้งสมเด็จพระสังฆราชองค์ใหม่ไม่สามารถทำได้ในทันทีเนื่องจากปัญหาความขัดแย้งภายในมหาเถรสมาคมทำให้ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลงเป็นเวลานาน
ในวันที่ 29 ธันวาคม 2559 สนช.เห็นชอบให้แก้ไขพ.ร.บ.คณะสงฆ์ สามวาระรวด โดยมีใจความสำคัญคือ ให้พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชโดยตรงและให้นายกรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้ง แทนการรอให้มหาเถรสมาคมเห็นชอบและให้นายกรัฐมนตรีเสนอพระสังฆราชองค์ใหม่ตามพ.ร.บ.ฉบับเดิม ทั้งนี้ตามพ.ร.บ.คณะสงฆ์ฉบับแก้ไขไม่ได้กำหนดเรื่องลำดับอาวุโสของผู้ที่จะได้รับการสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชไว้
20 เมษายน 2560 สนช. พิจารณาร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการในพระองค์ ที่คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ โดยพิจารณาเป็นการลับทุกขั้นตอนและให้เอกสารการประชุมเป็นความลับด้วย สาระสำคัญของร่างพ.ร.บ.นี้คือการให้ข้าราชการในพระองค์ที่สังกัดหน่วยงานราชการต่างๆย้ายมาสังกัดส่วนราชการในพระองค์และให้คณะรัฐมนตรีจัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ส่วนราชการในพระองค์เพื่อปฏิบัติภารกิจด้านต่างๆ สำหรับรายได้ของส่วนราชการในพระองค์ไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน รวมทั้งทรัพย์สินของส่วนราชการในพระองค์ไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดี และผู้ใดจะยกอายุความขึ้นอ้างกับทรัพย์สินของส่วนราชการในพระองค์ไม่ได้
5. ใช้ทั้งกฎหมายและอำนาจคุมเข้มสื่อเก่า-สื่อออนไลน์ บีบจนต้องเซ็นเซอร์ตัวเอง
ในวันที่เข้ายึดอำนาจในปี 2557 คสช. ส่งกำลังทหารไปที่สถานีโทรทัศน์และวิทยุต่างๆ พร้อมทั้งออกประกาศคำสั่งหลายฉบับเพื่อควบคุมการเสนอข่าวของสื่อ เช่น ประกาศฉบับที่ 4/2557 ให้สื่อทั้งโทรทัศน์และวิทยุงดรายการปกติและเชื่อมสัญญาณจากสถานีโทรทัศน์กองทัพบกแทนและประกาศฉบับที่ 15/2557 สั่งปิดสถานีดาวเทียมและสถานีวิทยุชุมชนทุกแห่ง
แม้ว่าในเวลาต่อมา คสช. จะผ่อนมาตรการคุมสื่อลง แต่ก่อนที่สื่อโทรทัศน์และวิทยุจะกลับมาออกอากาศได้ ต้องทำความตกลงกับ คสช. ก่อนว่าจะไม่เผยแพร่เนื้อหาที่ "ก่อให้เกิดความขัดแย้ง" และสถานีวิทยุขนาดเล็กต้องเริ่มกระบวนการขออนุญาตออกอากาศใหม่ ทำให้หลายสถานีตัดสินใจยังไม่กลับมาทำหน้าที่จนถึงปัจจุบัน ส่วนสถานีที่กลับมาออกอากาศ ก็ต้องอยู่ภายใต้ ประกาศที่ 97/2557 และ 103/2557 ที่ คสช. ออกมาเพื่อควบคุมการนำเสนอเนื้อหาของสื่อ
การพยายามควบคุมเนื้อหาในสื่อเก่าอย่าง โทรทัศน์ วิทยุ และหนังสือพิมพ์ ของ คสช. ไม่ค่อยปรากฏเป็นภาพการจับกุมดำเนินคดีบุคคลที่ฝ่าฝืนอย่างโจ่งแจ้ง แต่จะใช้ กสทช. เป็นเครื่องมือทำหน้าที่เรียกมาพูดคุย ตักเตือน สั่งปรับหรือสั่งพักใช้ใบอนุญาต กสทช. ซึ่งมีกรรมการเป็นอดีตนายทหารรวมห้าคน ใช้อำนาจลงโทษสื่อ เช่น สั่งพักใบอนุญาตพีซทีวีและทีวี 24 เป็นเวลาเจ็ดวัน ในเดือนเมษายน 2558 และสั่งพักใบอนุญาตว๊อยซ์ทีวี เป็นเวลาเจ็ดวัน ในช่วงเดือนมีนาคม 2560
แม้ทุกวันนี้สื่อกระแสหลักจะยังออกอากาศรายการได้ตามปกติ แต่ก็ต้องพยายาม “เซ็นเซอร์ตัวเอง” โดยระมัดระวังการวิพากษ์วิจารณ์ คสช. เพื่อความอยู่รอด กรณีของว๊อยซ์ทีวีน่าจะอธิบายความเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์สื่อในประเทศไทยได้ดีที่สุด หลังเคยถูกตักเตือน ถูกสั่งปรับ แบนผู้ดำเนินรายการหลายครั้ง และสั่งห้ามออกอากาศทั้งช่อง ล่าสุด ผู้บริหารจึงตัดสินใจปรับผังรายการ ยกเลิกรายการวิเคราะห์ข่าวและวิเคราะห์การเมืองไทย
แม้คสช.จะควบคุมสื่อหลักอย่างวิทยุ โทรทัศน์และหนังสือพิมพ์ได้อย่างเด็ดขาด แต่การจัดการกับสื่อออนไลน์ก็เป็นความท้าทายใหม่ที่คณะรัฐประหาร "รุ่นพี่" ของ คสช. ไม่เคยประสบพบเจอมาก่อน สื่อออนไลน์จึงกลายเป็นช่องทางที่บุคคลสาธารณะ เช่น จาตุรนต์ ฉายแสง หรือ สมบัติ บุญงามอนงค์ ใช้ในการสื่อสารประกาศจุดยืนต่อต้านการรัฐประหาร
การพยายามควบคุมสื่อใหม่อย่าง อินเทอร์เน็ต คสช. ยังไม่มีเครื่องมือทางกฎหมายที่สามารถใช้อำนาจได้เบ็ดเสร็จในทันใด เพียงแต่สร้างบรรยากาศให้ประชาชนรู้สึกไม่ปลอดภัยในการแสดงความคิดเห็น นอกจากจะใช้วิธีการไล่จับ ผู้ที่แสดงความคิดเห็นบนโลกออนไลน์แล้ว คสช. ก็ปรับกระบวนเพื่อรับมือกับความท้าทายของสื่อใหม่หลายวิธี เช่น เรียกผู้ให้บริการอินเทอร์เน็ตเข้ามาพูดคุยและขอให้ติดตามตรวจสอบข้อมูลที่อาจก่อให้เกิดความวุ่นวาย, การผ่านพ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ ฉบับใหม่ ในเดือนธันวาคม 2559 พร้อมมาตรา 14(1) (2) ที่ขยายฐานความผิดจากการโพสต์ข้อความบนโลกออนไลน์ให้กว้างขวางขึ้น, การออกประกาศกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ห้ามติดต่อกับบุคคล 3 คน บนเฟซบุ๊ก ฯลฯ
ตลอดสามปีของ คสช. ทั้งสื่อเก่าและสื่อใหม่ล้วนตกอยู่ในภาวะเซ็นเซอร์ตัวเอง จำต้องเลือกประเด็นนำเสนอที่อ่อนไหวน้อยที่สุด และยิ่ง คสช. อยู่ในอำนาจนานเข้าก็ดูเหมือนเพดานการนำเสนอเนื้อหาที่ "ปลอดภัย" จะถูกกดต่ำลงเรื่อยๆ จนข้อมูลข่าวสารหลากหลายประเด็นที่ควรจะถูกนำเสนอค่อยๆ หายไปจากความรับรู้ของประชาชน
การพยายามเสนอร่างพ.ร.บ.การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ส่งเสริมจริยธรรม และมาตรฐานวิชาชีพสื่อมวลชน หรือ ร่างพ.ร.บ.จดทะเบียนสื่อ เป็นความพยายามครั้งสำคัญในยุค คสช. ที่จะควบคุมสื่อ โดยบังคับผู้ประกอบวิชาชีพสื่อทุกคน รวมทั้งสื่อออนไลน์ ต้องขึ้นทะเบียนกับสภาวิชาชีพสื่อมวลชนแห่งชาติ หากฝ่าฝืนมีโทษจำคุกสามปี ซึ่งร่างกฎหมายนี้อาจจะเป็นบทสะท้อนที่ชัดเจนว่า คสช. ต้องการควบคุมการทำงานของสื่อให้ได้สุดทางเพียงใด
ภาพจาก Sophie Tawan
6. สถาปนาอำนาจทหารในกระบวนการยุติธรรม
ปรากฎการณ์สำคัญที่เกิดขึ้นในกระบวนการยุติธรรมช่วงสามปีของ คสช. คือ การดึงทหารเข้ามาอยู่ในกระบวนการยุติธรรมอย่างครบวงจร ตั้งแต่การเริ่มต้นคดี หลายครั้งทหารเป็นผู้กล่าวโทษเอง คือ เป็นผู้ไปบอกแก่ตำรวจว่า มีการกระทำความผิดเกิดขึ้นและขอให้ตำรวจจับกุมผู้กระทำผิดมาลงโทษ เช่น คดีมาตรา 112 ของบุรินทร์ หรือ คดีของแจกใบปลิวโหวตโน ของสามารถ
ในชั้นสอบสวน ทหารมีอำนาจ ตามคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558 และ 13/2559 จับกุมและควบคุมตัวบุคคลในสถานที่ปิดลับเป็นเวลา 7 วันและร่วมกับตำรวจสอบสวนบุคคลที่ทาง คสช. เห็นว่าทำความผิด เช่น กรณีแปดแอดมินเพจ "เรารักพลเอกประยุทธ์" ที่ถูกจับกุมเมื่อวันที่ 27 เมษายน 2559 และถูกนำไปสอบสวนในค่ายทหาร เป็นเวลาหนึ่งวัน ก่อนถูกตั้งข้อหายุยงปลุกปั่น ตามมาตรา 116 หรือ กรณีของทนายประเวศ ซึ่งถูกทหารจับจากที่บ้านในวันที่ 29 เมษายน 2560 และถูกนำไปสอบสวนในค่ายทหารเป็นเวลาห้าวันก่อนถูกตั้งข้อหาตามมาตรา 112, 116 และพ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ ทั้งสองกรณี ผู้ถูกคุมตัวถูกสอบสวนโดยไม่มีทนายร่วมฟังการสอบสวนและไม่ได้รับอนุญาตให้พบญาติระหว่างถูกควบคุมตัว
ปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นกระทบทั้งต่อตัวผู้ถูกดำเนินคดีและต่อกระบวนการยุติธรรมในภาพรวม บุคคลที่ถูกควบคุมตัวในค่ายทหารเจ็ดวัน ตกอยู่ภายใต้ความเสี่ยงว่า จะถูกข่มขู่ หว่านล้อม หรือใช้กำลังในการสอบสวนเพื่อให้ได้คำรับสารภาพหรือข้อมูลอื่น เช่น กรณีของสรรเสริญ หนึ่งในผู้ต้องหาคดีปาระเบิดศาลอาญา ที่พบรอยแผลตามร่างกายหลังถูกควบคุมตัวในค่ายทหาร ระหว่างสามปีของ คสช. ไอลอว์บันทึกข้อมูลของผู้ที่ถูกจับเข้าค่ายทหารก่อนถูกตั้งข้อกล่าวหา เช่น มาตรา 112 และมาตรา116 ได้อย่างน้อย 94 คน
ในชั้นศาล คสช. ออกประกาศ ฉบับที่ 37/2557 และ 50/2557 กำหนดให้คดีทางการเมืองและคดีความผิดเกี่ยวกับอาวุธ ที่ประชาชนเป็นจำเลยอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลทหาร โดยคดีที่ขึ้นศาลทหาร มีอัยการผู้ฟ้องคดีเป็นทหาร มีพยาน คือ ผู้กล่าวโทษและผู้จับกุมเป็นทหาร และตุลาการผู้ตัดสินคดีก็เป็นทหาร ซึ่งเท่าที่ทราบมีประชาชนที่ต้องขึ้นศาลทหารในคดีการเมืองไปแล้วอย่างน้อย 300 คน แม้ว่า หัวหน้า คสช. จะออกคำสั่งที่ 55/2559 ยุติการนำพลเรือนขึ้นศาลทหารแล้ว แต่คำสั่งดังกล่าวไม่มีผลย้อนหลัง คดีพลเรือนที่อยู่ในศาลทหารแล้วก็ยังคงถูกพิจารณาในศาลทหารต่อไป
ทหารยังเข้ามาปฏิบัติหน้าที่ในส่วนงานราชฑัณฑ์ด้วย เมื่อมีการจัดตั้งเรือนจำชั่วคราวแขวงนครชัยศรี ขึ้นมาใหม่ ซึ่งเป็นเรือนจำที่ตั้งอยู่ในค่าย มณฑลทหารบกที่ 11 (มทบ.11) โดยมีทหารได้รับการแต่งตั้งเป็นผู้คุมพิเศษ 80 นาย
การให้ทหารเข้ามามีอำนาจเหนือกระบวนการยุติธรรม ทั้งในขั้นตอนการจับกุม สอบสวน ชั้นศาล และเรือนจำ ขัดต่อหลักนิติรัฐและพันธกรณีระหว่างประเทศของไทยตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง หรือ ICCPR เมื่อทหารเข้ามามีอำนาจในกระบวนการยุติธรรมในคดีที่ทหารเป็นคู่ขัดแย้งกับตัวจำเลย เช่น คดีของผู้ชุมนุมต่อต้าน คสช. เป็นการเอาสถาบันยุติธรรมบังหน้าเพื่อหวังผลทางการเมืองเท่านั้น และย่อมส่งผลให้จำเลยไม่อาจรู้สึกว่า ได้รับความเป็นธรรมจากกระบวนการเหล่านี้ ทำให้ ประชาชนไม่เชื่อถือกระบวนการยุติธรรม และอาจก่อให้เกิดความขัดแย้งที่หาข้อยุติไม่ได้ในระยะยาว
ภาพจาก Banrasdr Photo
7. กินรวบองค์กรอิสระ ให้ตรวจสอบเฉพาะฝ่ายตรงข้าม
“องค์กรอิสระ” เกิดขึ้นเป็นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญ 2540 ด้วยความคาดหวัง คือ ต้องการให้มีหน่วยงานของรัฐที่อิสระจากรัฐบาล เพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบการทุจริตคอร์รัปชั่น ดูแลผลประโยชน์ของประเทศชาติ และปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชน อย่างไรก็ตามตลอดกว่า 20 ปี ที่ผ่านมา องค์อิสระก็ยังถูกตั้งคำถามถึงความเป็นอิสระ เพราะถูกแทรกแซงจากนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งและรัฐประหารตลอดเวลา
ช่วงเวลาสามปีของ คสช. ภาพสะท้อนถึงปัญหาความเป็นอิสระขององค์กรอิสระยิ่งชัดเจนมากขึ้น ดังจะเห็นได้ว่า ระหว่างที่ คสช. ถืออำนาจเป็นรัฐบาลอยู่นั้น คสช. ก็มีอำนาจในกระบวนการคัดเลือกองค์อิสระหลายองค์กร ตั้งแต่ต้นจนจบ ตัวอย่าง การสรรหา “ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน” ทำโดย คสช. ตั้งคณะกรรมการสรรหาขึ้นมาเจ็ดคน ส่วนใหญ่เป็นตัวแทนจากศาล หรือ การแต่งตั้ง “ผู้ตรวจการแผ่นดิน” “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” “คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ” (ป.ป.ช.) รวมทั้ง “ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ” ที่คณะกรรมการสรรหาส่วนใหญ่ก็ยังคงเป็นฝ่ายตุลาการ และยังต้องได้รับความเห็นชอบจาก สนช.
คสช. ใช้โอกาสในยุคนี้วางเครือข่ายอำนาจของตนเองไว้ในองค์กรอิสระต่างๆ เรียบร้อยแล้ว ซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระเหล่านั้นหลายคนทำงานใกล้ชิดกับ คสช. เช่น พล.ต.อ. วัชรพล ประสารราชกิจ ที่ลาออกจากสนช. เพื่อเข้ารับการสรรหาเป็นกรรมการ ป.ป.ช. หรือ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ ที่หลังยุติหน้าที่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกให้ คสช. ก็เขารับการสรรหาเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เป็นต้น
ด้วยเหตุนี้องค์กรอิสระ ซึ่งควรมีหน้าที่ในการตรวจสอบการงานรัฐบาลอย่างแข็งขัน กลับกลายเป็นหน่วยงานที่เชื่องและไม่ได้ทำหน้าที่ตรวจสอบ คสช. ดังจะเห็นกรณีทุจริตของกองทัพหลายครั้ง ที่ผลการพิจารณามักสร้างความเคลือบแคลงใจต่อสังคม เช่น ป.ป.ช. และผู้ตรวจเงินแผ่นดิน ยืนยันว่าโครงการอุทยานราชภักดิ์ ของกองทัพบกดำเนินการไปด้วยความโปร่งใส เป็นต้น
ขณะที่หากเป็นการตรวจสอบฝ่ายตรงข้ามทางการเมืองของ คสช. องค์กรอิสระเหล่านี้ก็จะทำงานอย่างแข็งขันจนกระทั่งสนับสนุนการใช้ "อภินิหารทางกฎหมาย" เช่น ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินออกมาสนับสนุนให้รัฐบาลเก็บภาษี ทักษิณ ชินวัตร จากการหลีกเลี่ยงภาษี
แม้จะยังไม่แน่นอนว่าบุคคลที่ถูกแต่งตั้งเข้าไปดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระหรือศาลรัฐธรรมนูญ ในยุคคสช. จะยังดำรงตำแหน่งต่อเนื่องตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ เนื่องจากยังต้องรอกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญจาก กรธ. ก่อน แต่ก็แน่นอนว่าหากมีการสรรหาใหม่ อำนาจในการแต่งตั้งจะอยู่ในมือ ส.ว. ทีมาจากการแต่งตั้งของ คสช. และคนที่ถูกแต่งตั้งก็สามารถดำรงตำแหน่งยาวนานถึงเจ็ดปี ซึ่งมากพอที่จะสนับสนุนและปกป้องการปกครองของ คสช. ต่อไป และมากพอที่จะเป็นเครื่องมือในการตรวจสอบและ “ล้ม” รัฐบาลจากการเลือกตั้งด้วยเช่นกัน
8. สร้างรากฐานการใช้อำนาจที่ตรวจสอบไม่ได้
คสช. ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 โดยมีมาตรา 48 ของรัฐธรรมนูญยกเว้นความรับผิดให้การกระทำของตัวเองที่เป็นการละเมิดกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญ การเขียนยกเว้นความรับผิดให้ตัวเองลักษณะนี้ คสช. เดินตามรอยคณะรัฐประหารรุ่นพี่ที่ทำเช่นนี้เหมือนกันหมด แต่ในยุคนี้ มาตรา 48 แสดงอิทธิฤทธิ์ให้ปรากฏเป็นรูปธรรม เมื่อมีประชาชนไปฟ้องร้องว่า คสช. ยึดอำนาจมีความผิดฐานกบฏ และศาลอาญาสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา โดยให้เหตุผลว่า คสช. พ้นจากความรับผิดแล้ว ตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว มาตรา 48
ขณะเดียวกันรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ยังบัญญัติมาตรา 44 ให้อำนาจ คสช. ออกคำสั่งใดๆ ก็ได้ โดย คสช. เคยใช้อำนาจ ตามมาตรา 44 ออกคำสั่งอย่างน้อย 4 ฉบับ ที่มีเนื้อหาจำกัดเสรีภาพของประชาชน และในคำสั่งยังระบุถึงการไม่ต้องรับผิดของเจ้าหน้าที่ที่ดำเนินการตามคำสั่งของคสช. ซ้ำอีกครั้งอย่างรัดกุม ได้แก่ คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 41/2559 ที่ให้อำนาจแก่ กสทช. กำกับเนื้อหาในสื่อ โดยไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางวินัย และ คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558 ที่ให้อำนาจเจ้าหน้าที่จับกุม และควบคุมตัวผู้ต้องสงสัยในความผิดต่อความมั่นคงไว้ถึงเจ็ดวัน, คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 13/2559 เรื่องการปราบปรามผู้มีอิทธิพล คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 5/2560 เรื่องการกำหนดพื้นที่ควบคุมที่นำมาใช้กับวัดพระธรรมกาย ที่ต่างก็มีบทยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่ซึ่งได้ ‘กระทําการไปตามอํานาจหน้าที่โดยสุจริต’
ผลลัพธ์ที่เห็นเด่นชัดของการใช้มาตรา 44 คือ ลดขั้นตอนในการออกกฎหมายและเพิ่มความรวดเร็วในการใช้อำนาจของ คสช. ความรวดเร็วดังกล่าวมีราคาที่ต้องแลก ไม่ว่าจะเป็นขาดการพิจารณาให้รอบคอบ และผลกระทบของผู้มีส่วนได้เสีย มีกรณีศึกษาที่ชัดเจน เมื่อประชาชนฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 4/2559 เรื่องการยกเว้นการใช้ผังเมือง ศาลปกครองก็สั่งไม่รับฟ้องไว้พิจารณา โดยให้เหตุผลว่า การออกคำสั่งด้วยอำนาจมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญชั่วคราว ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญและเป็นที่สุดแล้ว จึงดูเหมือนว่า อำนาจตามมาตรา 44 จะไม่สามารถถูกตรวจสอบถ่วงดุลได้โดยอำนาจใด
อำนาจการปกครองในลักษณะแนวดิ่งแบบที่ คสช. ใช้ให้เห็นตลอดสามปีที่ผ่านมา ได้วางป้อมปราการไว้จำนวนมาก ให้เจ้าหน้าที่รัฐสามารถใช้อำนาจได้เต็มที่โดยได้รับการคุ้มครอง ไม่อาจถูกฟ้องร้อง หรือตรวจสอบโดยอำนาจตุลาการได้ และไม่มีกลไกคุ้มครองประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ ซึ่งป้อมปราการเหล่านี้ก็จะมีอยู่ต่อไปแม้ภายหลัง คสช. หมดอำนาจไปแล้ว ไม่เพียงในตัวคำสั่งของ คสช. แต่จะยังอยู่ในวัฒนธรรมการใช้อำนาจของสังคมไทยด้วย
ในวันที่ คสช. ใช้อำนาจปกครองประเทศครบสามปี รัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่มีผลบังคับใช้แล้ว พร้อมกับคำถามถึงการคุ้มครองสิทธิของประชาชนที่มากขึ้น การตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจรัฐที่มีประสิทธิภาพ และการจัดการเลือกตั้ง หาตัวแทนของประชาชนไปใช้อำนาจแทน คสช. เพื่อให้ทุกอย่างเดินหน้าไปตามรัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญฉบับที่ร่างในยุค คสช. ยังวางกลไกไว้อีกหลายชั้นเพื่อรักษาฐานอำนาจที่สร้างไว้ไม่ให้ถูกเอาคืน เช่น ให้ คสช. แต่งตั้งส.ว.ชุดแรก 250 คน, ให้รัฐบาล คสช. จัดทำยุทธศาสตร์ชาติ รวมทั้งแผนการปฏิรูปประเทศ หรือ ให้รัฐบาลใหม่ต้องอยู่ภายใต้มาตรฐานจริยธรรม ฯลฯ ดังนั้น ไม่ว่าจะมีการเลือกตั้งเกิดขึ้นเมื่อใด และใครจะชนะการเลือกตั้ง คณะทหารชุดนี้จะยังคงมีอำนาจและยัง ‘มีงานทำ’ อยู่ต่อไปอีกผ่านกลไกหลากหลาย รวมทั้งผลงานต่างๆ ที่ คสช. ได้ทำไว้ตลอดระยะเวลาที่อยู่ในอำนาจ ก็จะยังอยู่คู่กับสังคมไทยต่อไปอีกนานเช่นกัน
อ่านรายงานพิเศษ สามปีแล้วสินะ: ประชาชนต่อสู้เพื่อสิทธิได้แค่ไหน อะไรบ้าง ?
เรื่องที่เกี่ยวข้อง:
Three years of the NCPO and its reinforcement of “stable, prosperous and sustainable” powers
จับตากฎหมายจาก สนช.
รวมผลงาน การใช้อำนาจมาตรา 44 ตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว
