การที่รัฐบาลของ คสช. จะแถลงผลงานในรอบสามปีที่ยึดอำนาจมา ถ้าจะให้ครบถ้วนสมบูรณ์เป็นประโยชน์ที่แท้จริงแล้ว จะต้องแถลงทั้งผลงานในส่วนที่เป็นผลสำเร็จและในส่วนที่ผิดพลาดที่ไม่รักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อจะได้ไม่เป็นเยี่ยงอย่างที่ผิดต่อไปและยังเป็นการ “ปลงอาบัติ” ของท่านที่มีส่วนร่วมกระทำความผิดอีกด้วย
รอยด่าง 3 ปี รัฐบาล คสช.ละเมิดไม่รักษาวินัยการเงินการคลัง
26 พฤษภาคม 2560
เขียนโดย ศาสตราจารย์ พิเศษ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต
ที่มา สำนักข่าวอิศรา
เรื่องที่ 1
การที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ และคณะรัฐมนตรีที่มีนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย ไม่รักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดโดยรู้เห็นยินยอมให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 ในวาระ 2 และ 3 ที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณพ.ศ. 2560 ที่มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธานได้มีการแปรญัตติตัดลดงบประมาณ “รายจ่ายตามข้อผูกพัน” เป็นการกระทำขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญอย่างชัดแจ้งและไม่เคยมีการกระทำที่ผิดรัฐธรรมนูญเช่นนี้มาก่อนเลย
และผมก็ได้เล็งเห็นผลไว้แล้วว่าจะมีผลกระทบที่เสียหายตามมาหลายกรณีจึงได้เสนอแนะไปหลายทางเริ่มตั้งแต่ก่อนที่ท่านนายกรัฐมนตรีพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา จะเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 ขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยโดยส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญเสียก่อนและในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการแปรญัตติลดหรือตัดทอนรายจ่ายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญจะได้แก้ไขเสียก่อนไม่ให้เกิดปัญหาที่จะแก้ไขได้ยากภายหลัง แต่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องก็ไม่ใยดี ไม่มีการชี้แจงออกมาจากผู้ที่เกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็นประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญ ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ รวมทั้งท่านนายกรัฐมนตรีที่อยู่ในข่ายเป็นผู้กระทำการหรืออนุมัติให้กระทำการ หรือรู้ว่ามีการกระทำการดังกล่าวแล้วแต่มิได้สั่งยับยั้ง จึงยังเป็นรอยด่างที่ฟอกไม่ได้ในวินัยการเงินการคลังที่ไม่ควรถือเป็นเยี่ยงอย่าง กล่าวโดยเฉพาะในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 ที่จะต้องเสนอให้สภานิติบัญญัติพิจารณาในเร็วๆนี้
เรื่องที่ 2
ได้แก่การที่คณะรัฐมนตรีและสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้มีการตราพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณ พ.ศ. 2558, 2559 และ 2560 โดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่สำคัญทั้งสามฉบับนี้ในสามวาระรวดและให้ใช้เป็นกฎหมายได้ โดยมิได้ตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณาวิสามัญพิจารณา จึงมีบทบัญญัติที่ขัดแย้งต่อกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 มาตรา 18 ที่เป็นกฎหมายแม่บทหลักที่ให้โอนได้เฉพาะระหว่างรายจ่ายที่กำหนดไว้สำหรับส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจด้วนกันเท่านั้น จะโอนจากของส่วนราชการไปเพิ่ม “งบกลาง” ที่แยกต่างหากจากงบประมาณของส่วนราชการไม่ได้ แต่พระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปีทั้งสามฉบับคือ 2558, 2559 และ 2560 ได้โอนงบของส่วนราชการต่างๆไปเพิ่มงบกลางรายการ “เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น” ที่ทำไม่ได้ตามกฎหมายวิธีการงบประมาณ เว้นแต่จะใช้มาตรา 44
ซึ่งต่อมาจึงได้มีคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 57/2559 เรื่อง การปรับปรุงการบริหารเพื่อแก้ไขปัญหาชายแดนภาคใต้ อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 ให้มีการโอนหรือการนำรายจ่ายที่กำหนดไว้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปีหรือเพิ่มเติมไปใช้นอกเหนือจากกรณีตามมาตรา 18 แห่งกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 และที่ไขเพิ่มเติม เพื่อการขับเคลื่อนแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ให้กระทำได้ ทั้งนี้ตามระเบียบหลักเกณฑ์การโอนงบประมาณรายจ่ายเพื่อการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2559
จึงแสดงให้เห็นได้ว่าการตรากฎหมายโอนงบประมาณรายจ่ายสามฉบับที่ผ่านมาขัดแย้งต่อมาตรา 18 ของกฎหมายวิธีการงบประมาณโอนไปเพิ่มงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายในกรณีฉุกเฉินจำเป็น ดังนั้น ถ้าท่านนายกรัฐมนตรีใช้มาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวมาบังคับใช้กับการโอนงบประมาณรายจ่ายแทนการตราพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายทั้งสามฉบับ ก็ไม่ขัดแย้งต่อมาตรา 18 พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 ส่วนจะสมเหตุสมผลจำเป็นหรือไม่จะได้ใช้เป็นกรณีศึกษาต่อไป เพราะหลายเรื่องที่ใช้มาก็มิได้มีความเหมาะสมแต่ประการใด ต้องมาแก้ไขยกเลิกภายหลังก็หลายเรื่อง
แต่เป็นการใช้อำนาจ “รัฏฐาธิปัตย์” จะเป็นการใช้ที่ฟุ่มเฟือยหรือไม่อีกประเด็นหนึ่ง
อนึ่งการตราพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายที่ขัดแย้งต่อมาตรา 18 ของกฎหมายวิธีการงบประมาณนี้ รัฐบาลจอมพล ถนอม กิตติขจร ได้เคยสร้างบรรทัดฐานที่ผิดเช่นนี้มาแล้วเมื่อปีงบประมาณ 2507 แต่ปรากฏว่าคณะรัฐมนตรีที่มีพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและสภานิบัญญัติแห่งชาติกลับนำมาใช้เป็นเยี่ยงอย่างที่ผิดซ้ำซากอีก
สำหรับท่านนายกรัฐมนตรีความผิดดังกล่าวนี้น่าเห็นใจท่าน เพราะเป็นความผิดที่เป็น Mala prohibita คือ เป็นความผิดที่ไม่รู้ว่ามีกฎหมายบัญญัติให้เป็นความผิดว่าทำไม่ได้ ท่านอาจไม่รู้จริงๆก็ได้ จึงเป็นหน้าที่ของหน่วยงานที่รู้ในข้อกฎหมายนี้ดี เช่นสำนักงบประมาณ สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะที่จะต้องกล้าโต้แย้งทัดทานชี้แจงให้ท่านทราบว่าทำไม่ได้ ไม่ใช่พยายามบิดเบือนสนับสนุนว่าไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญและกฎหมายวิธีการงบประมาณ
แต่ในฐานะที่เป็นนายกรัฐมนตรีหัวหน้ารัฐบาลจะแก้ตัวว่าไม่รู้กฎหมายคงฟังไม่ขึ้น
แต่ถ้าเป็นการกระทำความผิดในตัวเองที่มี “เถยจิต” เป็นโจร คือ Mala in se เช่น การวางระเบิด หรือนำเงินราชการลับที่จะกล่าวต่อไป นำไปใช้ส่วนตัวอย่างนี้จะปฏิเสธว่าไม่รู้กฎหมายไม่ได้
เรื่องที่ 3
การใช้จ่ายเงินราชการลับ
การที่หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวกับความมั่นคงของประเทศได้แก่ด้านการทหาร การเมือง และเทคโนโลยี มีความจำเป็นที่จะต้องมีเงิน “ราชการลับ” เพื่อใช้จ่ายดำเนินการในลักษณะปกปิดนั้น ไม่มีข้อคัดค้านที่จะไม่เห็นด้วยแต่ประการใดเลย
ในเรื่องการใช้จ่ายเงินราชการลับแม้รัฐบาลของท่านพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา จะยังมีไม่การกระทำที่เป็นรอยด่างในวินัยการเงินการคลังที่ชัดแจ้งดังที่กล่าวมาในสองกรณีข้างต้นแต่ได้มี “เงา ๆ” เกิดขึ้นบ้างแล้ว จึงต้องพึงระมัดระวังการใช้จ่ายเงินราชการลับในปีงบประมาณ 2560 และในร่างงบประมาณ 2561 เพราะมีบทเรียนในอดีตของสองจอมพลที่ถูกยึดทรัพย์เพราะเงินราชการลับมาแล้ว
ตามมาตรา 19 ของกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 นั้นจะต้องตั้งรายการ “เงินราชการลับ” ไว้ในรายการสำหรับส่วนราชการที่จำเป็นต้องมีเงินราชการลับ แต่เดิมเคยตั้งไว้ในรายการเงินงบกลางรายการ “เงินราชการลับในการรักษาความมั่นคงของประเทศ”
แต่ในปัจจุบันไม่ได้ตั้งไว้ในตัวพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย แต่จะอยู่ในเอกสารงบประมาณของส่วนราชอื่นๆที่จำเป็นต้องมีเงินราชการลับ ได้แก่ในงบรายจ่ายอื่นของสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ส่วนของกระทรวงกลาโหมได้มีการตั้งไว้ในส่วนราชการของกระทรวงกลาโหมโดยเฉพาะ และมีข้อสังเกตว่าวงเงินได้ตั้งไว้จะเท่าๆกันมาหลายปีงบประมาณแล้ว (ในปีงบประมาณ 2560 เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 เล่มที่ 1 ของสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี หน้า 65 ส่วนของกระทรวงกลาโหม หน้า 341-481 และอาจศึกษาย้อนหลังไปได้หลาย ๆ ปีและในร่างปี 2561 จากเอกสารดังกล่าวว่าเท่ากันจริงหรือไม่)
มีข้อเท็จจริงปรากฏว่าเมื่อสิ้นปีงบประมาณหลายปีที่ผ่านมาจะไม่มีเงินราชการลับเป็น “เงินเหลือจ่ายปีเก่าส่งคืน”คลังเลย ต่างกับงบรายจ่ายของส่วนราชการต่างๆที่ไม่ได้จ่ายหรือจ่ายไม่หมดก็จะต้องคืนคลังตามระเบียบหลักฐานนี้มีอยู่ที่กรมบัญชีกลาง
เพราะตามหลัก “ตรรกะ” ความลับคงไม่พอดีกับเงินราชการลับที่ตั้งไว้
ในการนี้กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลังจึงได้วางระเบียบไว้ตามหนังสือที่ ก.ค. 0502/3161 ลงวันที่ 30 มกราคม พ.ศ. 2518 กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการฝากเงินราชการลับไว้ว่า เงินราชการลับที่เบิกจากคลังไปแล้วให้นำฝากไว้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยหรือธนาคารกรุงไทยเท่านั้น เพราะได้เคยมีการนำเงินราชการลับไปฝากไว้ที่ธนาคารพาณิชย์ของเอกชนเพื่อหาดอกเบี้ยมาแล้ว
งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 ที่จะสิ้นสุดในวันที่ 30 กันยายนนี้ จะเป็นกรณีศึกษาในการใช้จ่ายเงินราชการลับที่ตั้งไว้ว่าเป็นไปตามข้อสังเกตที่ได้หยิบยกมาข้างต้น หรือจะเป็นไปตาม “พุทธวรรค” ที่ขออัญเชิญ มาดังนี้ หรือไม่
“แม้เหรียญกษาปณ์ตกมาดังห่าฝน ก็มิทำให้กามชนอิ่มในกาม”
หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก www.siangtai.com
