โดย สุรชาติ บำรุงสุข
มติชนออนไลน์
22 ก.ค. 59
ยุทธบทความ, มติชนสุดสัปดาห์
เผยแพร่ 15 ก.ค. 59
“การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย เป็นโอกาสสำหรับประชาชนในการคิดใหม่และจัดสังคมใหม่เพื่อสิ่งที่ดีกว่า”
Heba El-Kholy
Director, UNDP”s Oslo Governance Center
Transition = Mixit
...
หนึ่งในปัญหาสำคัญและบางทีอาจจะต้องยอมรับว่าเป็นปัญหาสำคัญที่สุดในการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองสู่ประชาธิปไตยก็คือ บทบาทของกองทัพในสถานการณ์เช่นนี้ หรืออีกมุมหนึ่งของปัญหาในทางทฤษฎีก็คือการถอนตัวของกองทัพออกจากการเมือง (Military Withdrawal from Politics)
ซึ่งหากจะเรียกให้สอดคล้องกับยุคสมัยของการลงประชามติของอังกฤษออกจากสหภาพยุโรป หรือ “BRIXIT” แล้ว ก็อาจเรียกประเด็นนี้ว่าเป็นเรื่อง “MIXIT”
หรือปรากฏการณ์ที่ผู้เขียนอยากเรียกว่า “Military Exit” (Military Exit from Politics)
ดังนั้น สิ่งที่จะต้องยอมรับก็คือ การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย (democratic transition) หรือกระบวนการสร้างประชาธิปไตย (democratization) จะเกิดขึ้นไม่ได้เลย ถ้าระบอบอำนาจนิยมเดิมจะยังอยู่ต่อไป
และกระบวนการนี้จะเกิดขึ้นได้จริงเมื่อกองทัพในฐานะของการเป็น “แกนกลาง” ของระบอบอำนาจนิยมยินยอมที่จะถอนตัวออกไปจากการเมือง
แต่ดูเหมือนในความเป็นจริงแล้ว หากไม่เกิดสถานการณ์ที่เป็นแรงกดดันขนาดใหญ่อย่างหนึ่งอย่างใดขึ้น โอกาสที่กองทัพจะถอนตัวออกไปจากเวทีการเมืองแทบจะเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้เลย
และยิ่งในฐานะของการเป็นองค์กรของรัฐที่ผูกขาดเครื่องมือแห่งความรุนแรง ผู้มีอำนาจในเครื่องแบบจึงเชื่ออย่างมั่นใจเสมอว่า กองทัพสามารถอยู่ในการเมืองได้อย่างยาวนาน
แม้จะมีความท้าทายเกิดขึ้น แต่พวกเขาก็สามารถใช้ “พลังอำนาจทางทหาร” ที่ถูกออกแบบและสร้างให้เป็นเครื่องมือของรัฐในยามสงครามมาใช้จัดการกับผู้คัดค้านและผู้เห็นต่างได้เสมอ
และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ทหารมักจะไม่เคยยอมรับแนวคิดที่ว่า “กองทัพเป็นเครื่องมือของรัฐบาล”
แต่พวกเขากลับเชื่อเสมอว่า “รัฐบาลต่างหากที่เป็นเครื่องมือของกองทัพ”
ดังคำเตือนของผู้เชี่ยวชาญเรื่องทหารกับการเมืองในละตินอเมริกาว่า “ผู้นำที่มาจากการเลือกตั้งไม่สามารถจะกล่าวอ้างได้เลยว่าพวกเขาเป็นตัวแทนของเจตนารมณ์ของประชาชน ตราบเท่าที่พวกเขาเหล่านั้นถูกจับเป็นตัวประกันด้วยเจตนารมณ์ของคนในเครื่องแบบที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง” (David Pion-Berlin, Civil-Military Relations in Latin America, 2001)
คำเตือนดังกล่าวบอกเราชัดเจนว่า ผู้นำที่มาจากการเลือกตั้งไม่อยู่ในสถานะที่จะทัดทานต่อความต้องการอำนาจของผู้นำทหารได้
ดังนั้น ในบริบทของความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับการเมือง ระยะเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นได้จึงต้องทำให้กระบวนการและสถาบันทางการเมืองในช่วงเวลาดังกล่าวปลอดจากภัยคุกคามทางการเมืองของกองทัพ
หรือในอีกด้านหนึ่งก็คือภาวะเช่นนี้จะต้องเป็นอิสระจากข้อจำกัดที่ถูกสร้างขึ้นโดยผู้นำทหาร
ฉะนั้น จากที่กล่าวแล้วในข้างต้น เราอาจสร้างเป็นดังสมการกึ่งคณิตศาสตร์ได้ว่า การเปลี่ยนผ่านทางการเมือง = การถอนตัวของทหารออกจากการเมือง [Transition = Military Exit (Mixit)]
ข้อกังวลทางการเมือง
แต่การจะทำให้การเมืองแบบอำนาจนิยมเดินไปสู่ระยะเปลี่ยนผ่านได้นั้น อาจจะต้องเกิดเงื่อนไขที่ทำให้ผู้นำทหารตระหนักถึงปัญหาและผลกระทบของการนำเอากองทัพในฐานะของความเป็น “สถาบัน” เข้าสู่การแทรกแซงทางการเมือง
ซึ่งผลด้านลบจากปัญหาเช่นนี้อาจสรุปได้จากบทเรียนทางการเมืองของกองทัพในละตินอเมริกา
ซึ่งมีประเด็นสำคัญ ได้แก่
1)
การมีบทบาททางการเมืองทำลายความเป็นทหารอาชีพ
นายทหารในกองทัพเริ่มตระหนักว่าการมีบทบาททางการเมืองนั้น เป็นเรื่องที่ไม่เป็นประโยชน์ต่อสถาบันกองทัพ
และในทางตรงกันข้าม การเข้าไปแทรกแซงทางการเมืองและดำรงบทบาทเป็นรัฐบาลทหารนั้น เป็นปัจจัยที่ทำลายความเป็น “ทหารอาชีพ” (military professionalism)
ซึ่งผลกระทบเชิงสถาบันเช่นนี้ยังมีส่วนทำลายขีดความสามารถของกองทัพเองอีกด้วย
เพราะทหารจะพบได้อย่างชัดเจนว่าขีดความสามารถที่พวกเขามี ซึ่งไม่ว่าจะมาจากการฝึกศึกษาในกองทัพเพียงใดก็ตาม ขีดความสามารถเช่นนั้นไม่เพียงพอต่อการบริหารจัดการรัฐสมัยใหม่ หรือวิชาชีพทหารไม่ได้ช่วยให้ผู้นำทหารกลายเป็นผู้นำรัฐที่มีความสามารถแต่อย่างใด
บทเรียนจากกองทัพละตินอเมริกาในการเมืองหลังจากการยึดอำนาจแล้ว พบว่าในความเป็นรัฐบาล (sphere of governance) นายทหารต้องการความรู้และความเข้าใจมากกว่าความรู้ที่ถูกสั่งสมมาจากโรงเรียนทหาร
และการตัดสินใจในนโยบายของรัฐก็ต้องการความรู้ในด้านต่างๆ อย่างมากเป็นองค์ประกอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในนโยบายเศรษฐกิจ และนโยบายต่างประเทศ หรือนโยบายในการบริหารภาครัฐสมัยใหม่
ซึ่งองค์ความรู้เหล่านี้ไม่ใช่สิ่งที่สอนในโรงเรียนทหารแต่อย่างใด
หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ กองทัพไม่ได้เตรียมนายทหารให้เข้ามาเป็นผู้บริหารประเทศ กองทัพเตรียมพวกเขาให้เป็นนายทหารและเป็นนายทหารที่ดีในยามสงคราม
2)
การมีบทบาททางการเมืองทำลายสายการบังคับบัญชาของทหาร
ในช่วงต้นของการจัดตั้งรัฐบาลทหาร ผู้นำทหารในละตินอเมริการับรู้ได้ถึงอำนาจที่เพิ่มมากขึ้น แต่สิ่งที่เกิดขึ้นจากการยึดอำนาจกลับสะท้อนให้เห็นถึงผลด้านลบก็คือ รัฐประหารคือกระบวนการทำลายสายการบังคับบัญชา
และขณะเดียวกัน ผลจากการนี้ก็ทำให้โครงสร้างทางทหารเกิด “ความบิดเบี้ยว” ในตัวเอง
เพราะสายการบังคับบัญชาของทหารถูกนำไปผูกโยงไว้กับการเป็นรัฐบาลทหาร
สภาพเช่นนี้ทำให้นายทหารบางคนเริ่มกังวลกับปัญหาสำคัญ 2 ประการ คือ การขยายบทบาทของทหารในทางการเมืองที่กองทัพพยายามเข้าไปมีบทบาทในด้านต่างๆ อย่างมากนั้น เป็นสิ่งที่เกินเลยจากขีดความสามารถของกองทัพ และอาจกลายเป็นผลลบต่อการบังคับบัญชาของกองทัพได้ในระยะยาว
และการจัดการกับผู้เห็นต่างด้วยมาตรการที่เข้มงวดของ “สายเหยี่ยว” (หรือพวก “hardliners”) จนกลายเป็นการ “กวาดล้าง” นั้น ไม่เพียงแต่จะทำลายภาพลักษณ์ของสถาบันทหารเท่านั้น หากแต่ยังอาจทำให้นายทหารที่มีแนวคิด “แบบสายกลาง” (หรือที่เรียกว่าพวก “softliners”) ซึ่งก็คือนายทหาร “สายพิราบ” ไม่เห็นด้วย และนำไปสู่ความแตกแยกภายในสถาบันทหาร
ซึ่งก็จะส่งผลต่อสายการบังคับบัญชาและโครงสร้างของกองทัพได้
และประเด็นสำคัญก็คือ กระบวนการสร้างความเป็นการเมือง (politicization) ภายในกองทัพในระยะยาวก็จะยิ่งสร้างความแตกแยกภายในหมู่ทหารอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ด้วย
3)
ปัญหาเศรษฐกิจการเมืองทำให้กองทัพแตกแยก
การตัดสินใจของรัฐบาลทหารอาจจะดูเป็นเรื่องง่าย เพราะเรื่องต่างๆ ในเชิงนโยบายเป็นสิ่งที่อยู่ในมือของผู้นำทหารระดับสูงที่มีอำนาจทางการเมืองเพียงไม่กี่คน
และขณะเดียวกัน การตัดสินใจเช่นนี้ก็ไม่ใช่เรื่องที่กำลังพลในระดับอื่น โดยเฉพาะในระดับล่างจะมีส่วนที่เกี่ยวข้องด้วยแต่อย่างใด
รัฐบาลทหารจึงเป็นกิจกรรมของนายทหารระดับสูงเป็นสำคัญ แม้ว่าในทางภาพลักษณ์ รัฐบาลนี้จะเป็นตัวแทนของทหารทั้งหมดในกองทัพก็ตาม
ดังนั้น ความเป็นรัฐบาลทหารจึงไม่ใช่เรื่องของความเป็นสถาบันทหาร อันทำให้เมื่อรัฐบาลทหารต้องเผชิญกับปัญหาหรือวิกฤตการณ์ของการบริหารประเทศ เช่น วิกฤตเศรษฐกิจ เป็นต้น
ปัญหาเหล่านี้จะกลายเป็นปัจจัยของการสร้างความแตกแยกภายในกองทัพ
และขณะเดียวกันก็ส่งผลให้นายทหารไม่ว่าจะไม่เห็นด้วยกับการแทรกแซงทางการเมืองที่เกิดขึ้น หรือไม่ได้รับประโยชน์จากการแทรกแซงดังกล่าว มองเห็นความแตกแยกเช่นนี้เป็นการคุกคามต่อสถาบันทหาร
และขณะเดียวกันก็มองเห็นว่าการถอนตัวออกจากการเมืองจะเป็นหนทางของการปกป้องสถาบันทหารมากกว่าความพยายามที่จะอยู่ต่อไปภายใต้แรงกดดันของปัญหาจากการบริหารประเทศที่ไม่ประสบความสำเร็จ อีกทั้งการบริหารประเทศที่ล้มเหลวจะกลายเป็นแรงกดดันที่พุ่งเข้าหาโดยตรงต่อกองทัพ
ความกังวลต่อผลกระทบจากปัญหา 3 ประการในข้างต้นจึงมีส่วนโดยตรงต่อการตัดสินใจของผู้นำกองทัพที่จะถอนตัวออกจากการเมือง
ดังนั้น แม้ว่าพัฒนาการและเงื่อนไขของระบอบอำนาจนิยมของทหารจะมีส่วนสำคัญต่อการกำหนดทิศทางและแบบแผนของระยะเปลี่ยนผ่าน แต่ขณะเดียวกันก็ยังขึ้นอยู่กับพัฒนาการและเงื่อนไขของฝ่ายประชาธิปไตยด้วย
มิใช่จะเป็นเงื่อนไขแบบด้านเดียวว่าจะขึ้นอยู่กับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งแต่เพียงฝ่ายเดียวเท่านั้น ในสถานการณ์จริง เงื่อนไขของทั้งสองฝ่ายนี้มีบทบาทซึ่งกันและกัน
ส่วนอิทธิพลของฝ่ายใดจะมากกว่ากันก็คงขึ้นอยู่กับความเป็นจริงในเวลาและสถานการณ์ของแต่ละประเทศ และไม่มีสูตรสำเร็จที่จะตอบได้ว่า ใครจะมีอำนาจมากกว่าใคร
และฝ่ายใดจะเป็นตัวแสดงหลักที่กำหนดทิศทางของการเปลี่ยนผ่านที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
แต่สิ่งที่ตอบได้ก็คือ การตัดสินใจเลือกทางการเมืองของทั้งสองฝ่ายเป็นปัจจัยสำคัญในการกำหนดทิศทางในอนาคต
การเลือกทางยุทธศาสตร์
การเปลี่ยนผ่านในบริบททางการเมืองเป็นเรื่องการต่อสู้ของฝ่ายประชาธิปไตยและฝ่ายอำนาจนิยม และในการต่อสู้เช่นนี้ การตัดสินใจของผู้นำแต่ละฝ่ายเป็นปัจจัยสำคัญอย่างมากกับสิ่งที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
ฉะนั้น จึงอาจกล่าวได้อีกมุมหนึ่งว่าทิศทางการเปลี่ยนผ่านขึ้นอยู่กับ “การเลือกทางยุทธศาสตร์” (strategic choices) ของผู้นำทั้งสองฝ่าย
เพราะการเลือกเช่นนี้จะมีส่วนโดยตรงต่อการสร้างสิ่งที่เป็น “โอกาส” (opportunity set) ของการเกิดขึ้นของการเปลี่ยนผ่าน
หรือขณะเดียวกัน การเลือกเช่นนี้ก็อาจจะกลายเป็นปัจจัยปิดช่องทางของการเปลี่ยนผ่านได้ไม่แตกต่างกัน จะคิดว่าการตัดสินใจจะนำไปสู่ระยะเปลี่ยนผ่านเสมอไปก็อาจจะไม่ใช่ความเป็นจริงทางการเมืองแต่อย่างใด
คงต้องยอมรับว่าในความเป็นจริงทางการเมืองนั้น ยังมีผู้นำทหารโดยเฉพาะในกลุ่มที่เป็นพวกสายเหยี่ยว (หรือพวก “hardliner officers”) ที่เชื่อว่ากองทัพยังจะต้องอยู่ในการเมืองต่อไป โดยไม่คำนึงถึงผลกระทบหรือแรงกดดันใดๆ
นายทหารที่เป็น “สายเหยี่ยว” ยังเชื่อเสมอในมาตรการของการปราบปรามและจับกุม และเชื่อเสมอว่ารัฐบาลทหารยังคงมีขีดความสามารถและอำนาจในการปราบปรามอย่างไม่มีขีดจำกัด
ซึ่งก็อธิบายได้ไม่ยากนักว่านายทหารในสายความคิดเช่นนี้ไม่มีทางที่จะยอมรับการตัดสินใจที่จะพากองทัพออกจากการเมืองแต่อย่างใด
กล่าวคือสำหรับนายทหารสายเหยี่ยวแล้ว พวกเขาเชื่อมั่นในพลังอำนาจทางทหารที่จะค้ำประกันการอยู่ในเวทีการเมืองต่อไป
ทั้งที่ในความเป็นจริงแล้วการถอนตัวของกองทัพออกจากการเมืองเป็นผลประโยชน์ระยะยาวของสถาบันทหาร
หากสถานการณ์ของแรงกดดันทางการเมืองที่เพิ่มมากขึ้นจนในที่สุดกองทัพในความเป็นรัฐบาลทหารแบกรับไม่ไหวแล้ว ในที่สุดกองทัพก็จะถูกกดดันให้ต้องยอมถอนตัวออกจากการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เช่น รัฐบาลอำนาจนิยมของโปรตุเกสเผชิญกับสถานการณ์ของปัญหาสงครามในอาณานิคมและความขัดแย้งภายใน เมื่อไม่ยอมที่จะปรับตัวทางการเมือง ในที่สุดแล้ว นายทหารระดับล่างก็ตัดสินใจยึดอำนาจในปี 1974 ไม่แตกต่างกับชะตากรรมของรัฐบาลอำนาจนิยมของกรีกที่ถูกโค่นล้มในปี 1974 เช่นกัน
หรือรัฐบาลทหารอาร์เจนตินาซึ่งขึ้นสู่อำนาจในปี 1976 และแพ้สงคราม และเผชิญกับแรงต่อต้านภายใน และก็ถูกโค่นในปี 1982 เป็นต้น
หรือบางทีอาจเปรียบได้กับรัฐบาลทหารไทยในปี 1973 (พ.ศ.2516) ก็อยู่ในลักษณะเดียวกันกับการเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นในรูปแบบที่รัฐบาลทหารถูกโค่น แล้วจึงนำไปสู่การเจรจาเพื่อจัดตั้ง “รัฐบาลเปลี่ยนผ่าน” ซึ่งตัวแบบนี้มักจะเกิดขึ้นด้วยความรุนแรงในการต่อต้านรัฐบาลทหาร และจบลงด้วยกองทัพเป็นฝ่ายแพ้ จนต้องถอนตัวออก
ในอีกรูปแบบหนึ่ง ดังที่กล่าวแล้วในข้างต้นการเปลี่ยนผ่านเกิดขึ้นจากการตัดสินใจใน “การเลือกทางยุทธศาสตร์” ของทั้งสองฝ่ายที่จะเปิดการเจรจาเพื่อนำไปสู่การแสวงหาทางออกในอนาคต และหวังว่าการเปลี่ยนผ่านจะเป็นไปอย่างสันติ
ดังจะเห็นว่านอกจากตัวแบบอาร์เจนตินาแล้ว การเปลี่ยนผ่านในละตินอเมริกาส่วนใหญ่เกิดขึ้นจากการตัดสินใจของระบอบเดิมที่จะเปิดการเจรจาและลดระดับของความเป็นอำนาจนิยมลง เพื่อเปิดทางไปสู่ระบอบประชาธิปไตย หรือตัวอย่างในกรณีของสเปนในปี 1975 ก็เป็นไปในรูปแบบเดียวกัน
การตัดสินใจเลือกทางยุทธศาสตร์จึงเป็นปัจจัยสำคัญที่จะบ่งบอกถึงตัวแบบของการเปลี่ยนผ่านว่ากองทัพจะออกจากการเมือง หรือ “MIXIT” อย่างไร
และขณะเดียวกัน การตัดสินใจนี้จะส่งผลให้การเปลี่ยนผ่านที่จะเกิดขึ้นในอนาคตเป็นไปอย่างสันติหรือรุนแรง!
