.....
โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เริ่มต้นในรัฐบาล คสช. ในปี 2560
ธันยพร บัวทอง
ผู้สื่อข่าวบีบีซีไทย
15 สิงหาคม 2023
การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ตามระเบียบฉบับใหม่ของกระทรวงมหาดไทย เป็นการเปลี่ยนแปลงสวัสดิการจากรัฐล่าสุดที่หากมีผลในทางปฏิบัติจริง จะทำให้ระบบสวัสดิการสำหรับคนสูงวัยในไทย เปลี่ยนจากระบบ "ถ้วนหน้า" ที่ให้สิทธิทุกคนเสมอกัน เป็นระบบการสงเคราะห์ที่ต้องตรวจสอบสิทธิหรือที่เรียกว่า "พิสูจน์ความจน" แทน
การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ 600-1,000 บาท/เดือน ในปีงบประมาณล่าสุด ครอบคลุมผู้สูงวัยในไทย 11.03 ล้านคน จากผู้สูงอายุในประเทศทั้งหมด 12.6 ล้านคน
สำหรับระบบสวัสดิการรัฐที่ต้องพิสูจน์สิทธิ ที่คนทั่วไปรู้จักกันดี ได้แก่ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐหรือ "บัตรคนจน" ที่รัฐตั้งเกณฑ์รายได้ว่า ผู้ได้รับสิทธิต้องมีรายได้เฉลี่ยของครอบครัวไม่เกิน 100,000 บาทต่อคนต่อปี การช่วยเหลือจากรัฐอีกหนึ่งมาตรการที่ต้องมีการพิสูจน์สิทธิคือ การจ่ายเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดจนถึง 6 ขวบ ซึ่ง เด็กแรกเกิดต้องอาศัยอยู่กับผู้ปกครองที่อยู่ในครัวเรือนที่มีรายได้น้อยที่สมาชิกครัวเรือนมีรายได้เฉลี่ยไม่เกิน 100,000 บาท ต่อคน ต่อปี
สวัสดิการทั้งสองระบบนี้ เคยมีการศึกษาวิจัยจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ซึ่งพบว่าเกิดปัญหาการตกหล่นของผู้ที่ควรได้รับสิทธิ เนื่องจากระบบการคัดกรองคุณสมบัติตามเกณฑ์ที่รัฐกำหนดยังไม่สมบูรณ์
ตัวอย่างที่เห็นชัดเจนในกรณีนี้ คือการคัดกรองผู้มีคุณสมบัติได้รับสิทธิบัตรคนจนเมื่อต้นปี 2566 มีผู้ลงทะเบียนโครงการบัตรคนจนทั้งสิ้นกว่า 22 ล้านคน แต่ผลปรากฏว่า คณะกรรมการประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคม ประกาศผลในเดือน ก.พ. 2566 ว่ามีผู้ได้รับสิทธิบัตรคนจนจำนวน 14.5 ล้านคนเท่านั้น
นายสันติ พร้อมพัฒน์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกะทรวงการคลัง ในฐานะประธานคณะกรรมการประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคม เปิดเผยในเวลานั้นว่า มีการกรอกข้อมูลไม่ครบ 1.2 ล้านคน กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ตรวจสอบแล้วไม่ผ่านเกณฑ์อีกกว่า 1 ล้านคน ทำให้รอบแรกมีผู้ที่ผ่านโครงการ 19 ล้านคน และเมื่อส่งไปตรวจสอบเรื่องทรัพย์สินกับอีก 6 หน่วยงาน พบว่ามีผู้ไม่ผ่านสิทธิอีก 5 ล้านคน ทำให้มีผู้ที่ผ่านเกณฑ์และได้รับสิทธิทั้งหมด 14.5 ล้านคน นั่นหมายความว่า มีผู้ลงทะเบียนขอรับสิทธิบัตรคนจน แต่ไม่ได้รับสิทธิถึง 7.5 ล้านคน
ในบทความนี้ บีบีซีไทยชวนสำรวจระบบสวัสดิการของรัฐและงานวิจัยที่บ่งชี้ว่า สวัสดิการที่ "ไม่ถ้วนหน้า" ทำให้เกิดปัญหาผู้ตกหล่น และไม่ได้รับสิทธิที่ควรได้รับอย่างไร
บรรยากาศการมารอรับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐที่ธนาคารออมสิน สำนักงานใหญ่ เมื่อเดือน ต.ค. 2560
ทีดีอาร์ไอ ประเมินผลงาน "รัฐบาลประยุทธ์ 2" บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ตกหล่นคนจน 51% ส่วนเงินอุดหนุนเด็กเล็ก ตกหล่น 31%
เมื่อวันที่ 11 ส.ค. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ออกรายงานการประเมินผลงานของ “รัฐบาลประยุทธ์ 2” และข้อเสนอแนะทางนโยบายต่อรัฐบาลใหม่ โดยชี้ว่ารัฐบาลของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในช่วงปี 2562-2566 หรือ “รัฐบาลประยุทธ์ 2” ขาดนโยบายความคุ้มครองทางสังคมเชิงรุก เห็นได้จากความล่าช้าของการขยายความครอบคลุม (coverage) และความเพียงพอ (adequacy) ของสวัสดิการต่างๆ ซึ่งจะมีผลทำให้ประชาชนไม่สามารถรับมือกับความเสี่ยงต่าง ๆ ในอนาคต รวมทั้งการที่ประเทศเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว
ทีดีอาร์ไอชี้ว่า การขาดนโยบายความคุ้มครองทางสังคมเชิงรุก น่าจะมาจาก 2 สาเหตุ ได้แก่ รัฐบาลอาจกังวลต่อภาระงบประมาณที่จะเพิ่มขึ้นจากการให้สวัสดิการประชาชน แต่ในขณะเดียวกันรัฐบาลก็ไม่ได้พยายามจัดเก็บรายได้ให้มากขึ้น ประการต่อมา รัฐบาลเน้นการให้สวัสดิการแบบเจาะจงเฉพาะกลุ่ม แต่พบว่ามีปัญหาการตกหล่นคนจนในระดับสูง ซึ่งปัญหานี้รัฐบาลก็ไม่ได้มุ่งแก้ปัญหาที่เกิดกับระบบ
"รัฐบาลเน้นแนวคิดในการให้สวัสดิการแบบเจาะจงเฉพาะกลุ่ม ผู้มีรายได้น้อยและคนจน กลุ่มเกษตรกร แรงงานนอกระบบบางกลุ่ม (คล้ายกับการเน้นแนวทางแก้ปัญหาความยากจนแบบมุ่งเป้า) โดยใช้เครื่องมือหลักคือ โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ รวมทั้งการไม่ขยายโครงการเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิด ซึ่งริเริ่มในรัฐบาลประยุทธ์ 1 ให้เป็นสวัสดิการแบบถ้วนหน้า ทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นว่ารัฐบาลไม่ได้มุ่งแก้ปัญหาพื้นฐานของการให้สวัสดิการแบบเจาะจง คือการตกหล่นคนจน ซึ่งมีสูงถึง 51% ในโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ และ 31% ในโครงการเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิด ทั้งที่ประสบการณ์ทั่วโลกชี้ให้เห็นว่านโยบายแบบเจาะจง จะมีปัญหาการตกหล่นคนจนในสัดส่วนสูงเกือบทั้งหมด" รายงานของทีดีอาร์ไอ ระบุ
ปัญหาคนจนตกหล่นใน “บัตรคนจน”
ดร.สมชัย จิตสุชน ผอ.วิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) อธิบายปัญหาการเข้าไม่ถึงบัตรสวัสดิการแห่งรัฐของคนจน ไว้ในรายการพินิจเศรษฐกิจการเมือง ทางวิทยุจุฬาฯ เมื่อ 13 ก.ย. 2565 ว่า "ยังมีอยู่สูงมาก" ขณะเดียวกันก็มีปัญหาที่คนจนไม่จริงได้รับสิทธิ เป็นปัญหาสองเรื่องที่เกิดขึ้นพร้อมกัน
"มีคนจนตัวจริงที่จน แต่ว่ากลับไม่มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ 51% แปลว่าในคนจน 100 คน มีบัตรสวัสดิการฯ 49 คน แต่อีก 51 คน ไม่มี" ดร.สมชัย กล่าวโดยระบุว่า อ้างอิงตัวเลขผู้มีบัตรสวัสดิการของรัฐ จากงานวิจัยของทีดีอาร์ไอ และสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
นักวิชาการจากทีดีอาร์ไอชี้ว่า สาเหตุที่คนจนตกหล่นจากการลงทะเบียนรับสวัสดิการของรัฐมีหลายประการ เช่น กลุ่มเป้าหมายคนจนในกลุ่มที่เป็นผู้เปราะบางที่อยู่กับบ้าน เช่น ผู้ป่วยติดเตียง อาจมาด้วยตัวเองไม่ได้ ที่ผ่านมาแม้ว่ารัฐบาลให้มีการลงทะเบียนที่หน่วยรับลงทะเบียนทั้งธนาคาร และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และเพิ่มการลงทะเบียนออนไลน์ด้วย แต่ยังควรมีกลไกอื่น ๆ อีกที่เข้ามาช่วย
บรรยากาศการมารอรับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐของประชาชนที่ธนาคารออมสิน สำนักงานใหญ่ เมื่อวันที่ 17 ต.ค. 2560
"บางคนเขากลัว อะไรที่เป็นเรื่องของทางการ บางคนไม่กล้า จะกลัว ไม่กล้ามาแสดงตัว หรือพูดคุย... บางทีเจออ่านไม่ออก เขียนไม่ได้ จึงไม่กล้ามาลงทะเบียน ไม่เข้าใจเงื่อนไข ไม่แน่ใจว่าตัวเองจะได้สิทธิหรือไม่ ตรงนี้มีหลากหลายสาเหตุมาก เป็นเหตุให้รอบที่แล้วมีคนจนตกหล่นไป 51%"
ดร.สมชัย เสนอถึงรูปแบบของช่องทางที่จะทำให้คนจนเข้าถึงการลงทะเบียนและเข้าไปอยู่ในฐานข้อมูลผู้มีรายได้น้อยของรัฐ เช่น การจัดให้มีหน่วยเคลื่อนที่ หรือใช้กลไกในชุมชนช่วยลงทะเบียนให้ เช่น ผู้ใหญ่บ้าน ผู้นำท้องถิ่น อาสาสมัครสาธารณสุข (อสม.) ที่เข้าไปเดินตามบ้าน
นอกจากนี้ยังควรใช้วิธีดึงฐานข้อมูลอื่น ๆ เช่น ฐานข้อมูลผู้รับเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิด ฐานข้อมูลคนพิการ คนสูงอายุของกระทรวงพัฒนาสังคมเพื่อความมั่นคงของมนุษย์ มาใช้ เพื่อมอบสิทธิให้กับผู้มีรายได้น้อยกลุ่มเปราะบางเหล่านี้ แม้พวกเขาจะไม่ได้มาลงทะเบียนก็ตาม
"ต้องให้แน่ใจว่าคนจนตัวจริงเข้ามา จะต้องมีกลไกไปหาเขาถึงบ้าน ถ้าเกิดว่ามีชื่อเขาปรากฏในฐานข้อมูลอื่น ถึงแม้เจ้าตัวจะไม่มาก็ควรจะดึงเขาเข้ามา ส่วนคนที่ไม่จนจริงก็พยายามตัดออกไป ปรับปรุงเกณฑ์ในการไปเทียบกับฐานข้อมูลอื่นให้มากขึ้น" ดร.สมชัย ระบุ พร้อมกับบอกว่า สิ่งที่ต้องปรับปรุงเพื่อให้ช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยได้จริง ๆ คือ ฐานข้อมูลต้องมีความแม่นยำเพียงพอ
อุดหนุนเด็กแรกเกิด ไม่ถ้วนหน้า
ดร.สมชัย ยังได้ศึกษาประเมินการดำเนินการโครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงเด็กแรกเกิดในปี 2562 ซึ่งพบว่า มีเด็กยากจนตกหล่นไม่ได้เงินอุดหนุนมากถึง 30% ซึ่งถือเป็น 1 ใน 3 ของเด็กที่ควรได้รับประโยชน์ ส่งผลให้เด็กกลุ่มนี้ขาดโอกาสที่จะมีภาวะโภชนาการที่ดี และขาดการเข้าถึงบริการของรัฐ
"ผลการศึกษาพบว่า ในเด็กยากจนทุก 100 คน จะมีเด็กไม่ได้รับเงินอุดหนุน 30 คน เพราะที่ผ่านมารัฐได้เริ่มนโยบายอุดหนุนเงินเด็กเล็ก โดยเลือกวิธีการให้เงินเฉพาะกลุ่มคนยากจน ซึ่งหมายถึงสมาชิกในครอบครัวต้องมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวไม่เกิน 36,000 บาทต่อปี (ในช่วงที่ทำวิจัย) และต้องมีผู้รับรองและผ่านการอนุมัติการขอลงทะเบียน"
รายงานวิจัยชี้ถึงระบบการตรวจสอบคัดกรองว่า "ยิ่งพยายามคัดกรองคนที่สมควรได้สวัสดิการเข้มงวดขึ้น (hard targeting) เพื่อลดจำนวน 30% ที่ตกหล่น ยิ่งทำให้มีเด็กตกหล่นจากระบบคัดกรองมากขึ้น"
นอกจากนี้ กระบวนการคัดกรองว่าครอบครัวใดจน ครอบครัวใดไม่จน ทำให้เด็กที่ไม่จนจริงได้รับสิทธิที่เรียกว่ารั่วไหล และเกิดกรณีเด็กยากจนตกหล่น จากการที่เด็กในครอบครัวยากจนถูกคัดออก โดยการตกหล่นนี้จะมีเสมอ
งานวิจัยระบุด้วยว่า ทั่วโลกมี 32 ประเทศ ที่อุดหนุนเงินเด็กเล็กแบบถ้วนหน้า ซึ่งไม่ใช่ทั้งหมดจะเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วหรือมีฐานะทางเศรษฐกิจที่ดี ประเทศไทยถือเป็นประเทศที่มีผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ในระดับกลางเมื่อเทียบกับ 32 ประเทศนี้
"ยังมีหลายประเทศที่แม้ GDP ต่ำกว่าไทย ก็ใช้ระบบสวัสดิการเด็กเล็กถ้วนหน้าแล้วเช่นกัน" รายงานวิจัยระบุ
เสนอให้รัฐใช้สวัสดิการเฉพาะกลุ่ม ผสมกับสวัสดิการถ้วนหน้า
ข้อเสนอจากทีดีอาร์ไอชี้ว่า รัฐบาลชุดใหม่ควรจัดสวัสดิการที่ผสมผสานอย่างเหมาะสมระหว่างสวัสดิการเฉพาะกลุ่มและสวัสดิการถ้วนหน้า โดยสวัสดิการที่สำคัญต่อการดูแลประชาชนและสามารถพัฒนาคนในอนาคตควรเป็นสวัสดิการถ้วนหน้า เพราะประเทศไม่สามารถแบกรับค่าเสียโอกาสจากปัญหาการตกหล่นที่เรื้อรัง เช่น การพัฒนาเด็กปฐมวัย การเพิ่มศักยภาพของแรงงานนอกระบบ และการดูแลผู้ป่วยติดเตียง
ส่วนสวัสดิการที่สำคัญน้อยกว่าอาจสามารถช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มได้เพื่อประหยัดงบประมาณ หรือใช้ทั้งสองแนวทางร่วมกันในบางสวัสดิการ ซึ่งสวัสดิการผู้สูงอายุ ทีดีอาร์ไอมองว่าควรอยู่ในกลุ่มนี้ โดยนำข้อเสนอของธนาคารโลกที่เสนอเกี่ยวกับเบี้ยคนชรามาปรับใช้
"ข้อเสนอล่าสุดของธนาคารโลก ที่ให้เพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็น 2,000 บาท เฉพาะผู้สูงอายุที่จนที่สุด 20% แล้วปรับลดลงตามระดับรายได้ที่สูงขึ้น โดยทุกคนยังได้เบี้ยยังชีพนี้อย่างถ้วนหน้า แต่ได้ไม่เท่ากันขึ้นกับฐานะทางเศรษฐกิจ"
ทีดีอาร์ไอ ยังเสนอให้รัฐบาลใหม่เพิ่มประสิทธิภาพการแก้ปัญหาความยากจนและให้สวัสดิการแบบมุ่งเป้า เช่นตัวย่างในประเทศจีนที่ใช้ฐานข้อมูลคนจนหรือผู้สมควรได้รับสวัสดิการระดับพื้นที่ที่ถูกต้องตามหลักสถิติ ซึ่งแม่นยำกว่าการใช้แนวทางให้คนจนมาแจ้งว่าตัวเองจน นอกจากนี้ รัฐบาลอาจพัฒนาเครื่องมือที่เรียกว่า "แผนที่ความยากจน" ต่อยอดจากที่สำนักงานสถิติแห่งชาติเคยจัดทำมาเพื่อเป็นฐานข้อมูลในการกระจายงบประมาณได้
ข้อเสนอประการสุดท้าย ระบุว่า รัฐบาลควรหลีกเลี่ยงนโยบายที่ทำให้เกิดผลเสียระยะยาว อย่างการให้ผู้ประกันตนในระบบประกันสังคมสามารถนำเงินกรณีชราภาพออกมาใช้ก่อนบางส่วน ซึ่งผิดหลักการประกันสังคมและจะทำให้ประชาชนสูงอายุไม่มีเงินบำนาญเพียงพอในอนาคต
