ทหารมีไว้ทำไม ? ไม่มีก็อยู่ได้ ? โมเดลไร้กองทัพของคอสตาริกา

ยกเลิกเกณฑ์ทหาร(4): ไม่มีก็อยู่ได้? โมเดลไร้กองทัพของคอสตาริกา

ประชาไท / รายงานพิเศษ
2019-12-22

ธรรมชาติ กรีอักษร


"เรามาช่วยกันตั้งคำถามว่า “ทหารมีไว้ทำไม” ให้ติดปากทุกคนและช่วยกันหาคำตอบต่อคำถามนี้อย่างเอาจริงเอาจัง โดยไม่ยอมให้ใครสถาปนาคำตอบของตนขึ้นครอบงำคนอื่น” นิธิ เอียวศรีวงศ์


ทหารมีไว้ทำไม ? เป็นคำถามที่ นิธิ เอียวศรีวงศ์ เห็นว่าเป็นคำถามสำคัญของยุคสมัย เขาชี้ว่าในแต่ละที่แต่ละยุคสมัยมีจุดมุ่งหมายของการมีทหารแตกต่างกันไป เช่น ทหารของเราในอดีตมีไว้เพื่อเป็นส่วนหนึ่งของการเกณฑ์แรงงานในระบบไพร่ ต่างจากในญี่ปุ่นและอาจรวมถึงที่อื่นๆ ซึ่งทหารมีฐานะทางชนชั้นเป็นของตัวเอง อย่างไรก็ตาม ตั้งแต่มีรัฐชาติเป็นต้นมา ทหารถูกมองว่าเป็นอาชีพมากขึ้นแต่ก็เป็นสถาบันที่อาจผูกขาดอำนาจและขัดขวางการพัฒนาประชาธิปไตย รวมไปถึงการพัฒนาความเป็นชาติในรัฐนั้น และในยุคปัจจุบันที่กลไกระหว่างประเทศสามารถลดโอกาสเกิดสงครามได้มากขึ้น การคงอยู่ของกองทัพสิ้นเปลืองอย่างมากและเกี่ยวพันโยงใยกับธุรกิจค้าอาวุธมากมาย

ภูมิภาคหนึ่งที่บทบาททหารเคยมีสูงยิ่งและรายงานชิ้นนี้จะชวนมาพิจารณาก็คือ ละตินอเมริกา เชาวฤทธิ์ เชาว์แสงรัตน์ อาจารย์ประวัติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อธิบายพัฒนาการของละตินอเมริกาว่า แม้ประเทศส่วนใหญ่จะเปลี่ยนผ่านจากเผด็จการทหารมาสู่ระบอบประชาธิปไตยแล้ว แต่อิทธิพลของทหารในเงามืดดูจะยังไม่หมดไปและเข้ามามีพื้นที่มากขึ้น “ในฐานะผู้รักษาความสงบและความมั่นคงของประเทศ” เช่น การรัฐประหารในฮอนดูรัสปี 2009 บทบาทของกองทัพเอกวาดอร์ในเหตุการณ์ความไม่สงบปี 2010

เชาวฤทธิ์เล่าว่า ในช่วงการเปลี่ยนผ่านจากเผด็จการทหารสู่ประชาธิปไตยโดยพลเรือนนั้น รัฐบาลพลเรือนมีโจทย์สำคัญ คือ “จะทำเช่นไรให้ทั้งฝ่ายประชาชนผู้เสียหายจากรัฐบาลทหารพึงพอใจและได้รับความยุติธรรม แต่ในเวลาเดียวกันก็ต้องรักษาเสถียรภาพไม่ให้กองทัพเข้ามาทำให้สมดุลอำนาจเสียหายอีก” ในบริบทเช่นนี้ ภาพความทรงจำเกี่ยวกับความโหดร้ายเมื่อครั้งอดีตมีบทบาทอย่างมากต่อการเอาผิดอดีตทหารผู้ครองอำนาจ แต่ถึงอย่างนั้นในบางประเทศ (เช่น อาร์เจนตินา) การดำเนินคดีก็เป็นไปอย่างล่าช้าหรือไม่ทั่วถึง

สาเหตุที่รัฐบาลพลเรือนไม่สามารถใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญได้เต็มที่​ ​เป็น​อุปสรรคต่อกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตย เป็นเพราะรัฐบาลพลเรือนหยิบยื่นอำนาจให้แก่ทหารเองและต้องพึ่งพิงพวกเขามากขึ้นในภายหลัง ผ่านการกำหนดอำนาจพิเศษตามกฏหมายให้กองทัพเข้ามาแทรกแซงในกิจการที่ไม่เกี่ยวกับความมั่นคงได้ ภายใต้สภาพการณ์ปัญหาต่างๆ เช่น เมื่อเกิดปัญหาอาชญากรรมและเหตุความรุนแรง

ปัจจัยภายนอกก็อาจส่งผลต่อการขยายอิทธิพลของกองทัพเช่นกัน ตัวอย่างเช่น บทบาทของสหรัฐอเมริกาที่ช่วยให้กองทัพของประเทศต่างๆ ในละตินอเมริกามีอิทธิพลมากขึ้น หลังประกาศนโยบายสงครามต่อต้านการก่อการร้ายและสงครามต่อต้านยาเสพติด

คำถามต่อมาก็คือ หากไม่มีทหารแล้วจะเกิดอะไรขึ้น?

เพื่อหาส่วนหนึ่งของคำตอบ เราอาจมองไปที่ประเทศคอสตาริกาซึ่งไม่ต้องเผชิญกับปัญหาอิทธิพลมืดของกองทัพเหมือนกับประเทศอื่นในภูมิภาค สาเหตุหนึ่งเพราะพวกเขายกเลิกกองทัพประจำการไปแล้วตั้งแต่ปี 1949

หลังเกิดสงครามกลางเมืองขึ้นในคอสตาริกาเป็นเวลา 44 วัน ในช่วงเดือนมีนาคม-เมษายน ปี 1948 มีผู้เสียชีวิตไปประมาณ 2,000 คน แม้การเมืองคอสตาริกาในช่วงนั้นจะมีความซับซ้อน แต่หนึ่งในผลผลิตของสงครามกลางเมืองดังกล่าวคือ การยกเลิกทหารประจำการ

Council on Hemispheric Affairs (COHA) ข้อสังเกตว่าส่วนหนึ่งที่ประธานาธิบดี José Figueres ตัดสินใจยกเลิกกองทัพ ตามข้อเสนอของ Edgar Cardona รัฐมนตรีกลาโหม (ผู้เสนอแนวคิดนี้ขึ้นเป็นครั้งแรก) เป็นเพราะเขาไม่ต้องการถูกรัฐประหาร หลังจากที่เขาเป็นผู้ชนะสงครามกลางเมือง โดยโค่นล้มรัฐบาลก่อนหน้าได้สำเร็จ

นอกจากนี้ หนึ่งในเหตุผลของการยกเลิกกองทัพประจำการยังเป็นไปเพื่อการนำงบประมาณไปใช้กับการพัฒนาสวัสดิการประชาชนแทน ทั้งในรูปของการพัฒนาสวัสดิการการศึกษา ประกันสุขภาพถ้วนหน้า และคุณภาพชีวิตของประชาชน

ในที่สุด การประกาศยกเลิกกองทัพประจำการก็เกิดขึ้นในวันที่ 1 ธันวาคม 1949 โดยประธานาธิบดี Figueres จัดพิธีส่งมอบกุญแจของปราการ Cuartel Bellavista ซึ่งเป็นศูนย์บัญชาการและสัญลักษณ์แห่งอำนาจทางการทหารของกองทัพให้กับรัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการ ปัจจุบันศูนย์บัญชาการดังกล่าวกลายเป็นพิพิธภัณฑ์ ตั้งอยู่ตรงข้ามกับอาคารรัฐสภา

การยกเลิกกองทัพประจำการไม่สามารถเกิดขึ้นได้เพียงเพราะมีการส่งมอบศูนย์บัญชาการเท่านั้น เนื้อหาของการยกเลิกกองทัพประจำการถูกบรรจุเข้าไปในมาตราที่ 12 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 1949 และบังคับใช้เรื่อยมาถึงปัจจุบันด้วย โดยระบุว่า:

“กองทัพในฐานะสถาบันถาวรถูกยกเลิกเสีย ทั้งนี้ จะต้องมีกองกำลังตำรวจที่จำเป็นเพื่อตรวจตราและรักษาความสงบเรียบร้อยของสาธารณะ กองกำลังทหารอาจตั้งขึ้นได้ต่อเมื่อเป็นไปตามข้อตกลงในภาคพื้นทวีป หรือเพื่อป้องกันประเทศเท่านั้น โดยในทั้งสองกรณี กองทัพจะต้องอยู่ภายใต้อำนาจของพลเรือนเสมอ กล่าวคือ กองทัพไม่สามารถไตร่ตรองกระทำการโดยเจตนาหรือประกาศจุดยืนหรือความเป็นตัวแทนต่างๆ ได้ ไม่ว่าในนามบุคคลหรือในนามกลุ่มก็ตาม”

ผลจากความพยายามดังกล่าวส่งผลให้วันที่ 1 ธันวาคมของทุกปีเป็นวันเฉลิมฉลองการยกเลิกกองทัพประจำการ ปี 2019 นับเป็นปีที่ 71 แล้วที่ประเทศคอสตาริกาไม่มีกองทัพ

การยกเลิกควรค่าแก่การเฉลิมฉลองหรือไม่ หากพิจารณาตัวเลขต่างๆ จะพบว่าคอสตาริกาเป็นหนึ่งในประเทศที่มีคุณภาพชีวิตดีที่สุดในภูมิภาคละตินอเมริกา เพราะรัฐบาลใช้งบประมาณกว่า 20% ของจีดีพีไปกับการจัดหาสวัสดิการสังคมให้ประชาชน ผลสัมฤทธิ์ปรากฏออกมาในตัวชี้วัดต่างๆ เช่น อัตราการเสียชีวิตของเด็กอายุต่ำกว่า 5 ปีในคอสตาริกาลดลงอย่างต่อเนื่อง โดยข้อมูลล่าสุดของยูนิเซฟระบุว่าอยู่ที่ 9 ต่อเด็ก 1,000 คน คอสตาริกามีอัตราการอ่านออกเขียนได้ของเด็กอายุ 15-24 ปีอยู่ที่ร้อยละ 99 โดยชายคอสตาริกาจะมีอายุเฉลี่ยประมาณ 77 ปี ส่วนผู้หญิงมีอายุเฉลี่ย 82 ปี

หากมองจากแง่มุมทางเศรษฐกิจจะพบว่า คอสตาริกาเป็นประเทศที่มีการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ ค.ศ. 2010 เป็นต้นมา โดยสินค้าส่งออกหลัก ได้แก่ กล้วย น้ำตาล กาแฟ และเนื้อวัว อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์เป็นจุดแข็งของคอสตาริกาเช่นกัน ในแต่ละปีรองรับนักท่องเที่ยวชาวอเมริกันกว่า 1.4 ล้านคน

ขณะเดียวกันคอสตาริกายังเป็นประเทศที่ดึงดูดการลงทุนทางตรงจากนักลงทุนต่างชาติได้สูงสุดในทวีปอเมริกากลางด้วย โดยมีสัดส่วนการลงทุนทางตรงจากต่างประเทศนับเป็นร้อยละ 5.1 ของจีดีพีทั้งหมด แม้ว่าจะยังมีปัญหาความยากจน ภาวะงบประมาณขาดดุล ต้นทุนพลังงานราคาแพง โครงสร้างพื้นฐานและกฏหมายคุ้มครองนักลงทุนอ่อนแอ แต่คอสตาริกาก็ยังพึ่งพาเงินช่วยเหลือจากต่างชาติน้อยมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นในภูมิภาค

ในแง่ระบอบการเมือง งานวิจัยต่างๆ จัดให้คอสตาริกาเป็นประเทศ “เสรีประชาธิปไตย” “ประชาธิปไตยที่มั่นคงและมีคุณภาพ” “ประชาธิปไตยที่มีความเข้มแข็ง” หรือ “ประชาธิปไตยที่มีการพัฒนาอย่างมาก” และเป็นประเทศที่คุ้มครองเสรีภาพสื่ออย่างมากด้วย โดยคอสตาริกาดูเป็นหนึ่งในข้อยกเว้นของภูมิภาคละตินอเมริกาซึ่งหลายๆ ประเทศยังมีระดับการพัฒนาประชาธิปไตยอยู่ในระดับต่ำหรือถดถอยลง เช่น เม็กซิโก ฮอนดูรัส กัวเตมาลา นิคารากัว และเวเนซุเอลา

เนื่องจากเป็นประเทศที่มีเสถียรภาพและคุณภาพชีวิตดี หลายคนจึงอยากไปทำงานหรือใช้ชีวิตช่วงวัยเกษียณอยู่ที่คอสตาริกา เรื่องนี้สังเกตได้จากการที่ชาวอเมริกันกว่า 120,000 คนย้ายไปพำนักอยู่ในคอสตาริกา ในจำนวนนี้เป็นผู้เกษียณอายุจำนวนมาก และมีนักเรียนนักศึกษาอเมริกันไปเรียนอยู่ในคอสตาริกากว่าปีละ 8,000 คน

หน่วยข่าวกรองของสหรัฐอเมริการะบุว่าคอสตาริกามีประชากรที่เกิดในต่างประเทศถึง 9% โดยเกือบ 3 ใน 4 เป็นคนที่มาจากประเทศนิการารัวซึ่งมีชายแดนติดทางเหนือของคอสตาริกา เมื่อเกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองและเศรษฐกิจขึ้นในเวเนซุเอลา ชาวเวเนซุเอลาราว 14,000 คนก็ลี้ภัยมาอาศัยในคอสตาริกาด้วย

คอสตาริกาเป็น 1 ใน 31 ประเทศที่ไม่มีกองทัพประจำการตามข้อมูลของหน่วยข่าวกรองสหรัฐอเมริกาหรือซีไอเอ (ต่างจากข้อมูลของ Pew Research Center ที่ระบุว่ามีอยู่ทั้งหมด 23 ประเทศ) คำถามที่ตามมาคือคอสตาริกาบริหารงานกิจการความมั่นคงของตนเองอย่างไร

Business Insider ตั้งข้อสังเกตโดยอ้างอิงข้อมูลชุดเดียวกันของซีไอเอว่าประเทศที่ไม่มีกองทัพประจำการเหล่านี้อาจได้รับการสนับสนุนทางการทหารจากประเทศอื่น หรือใช้กำลังตำรวจในการรักษาความมั่นคงทดแทนการมีกองทัพประจำการ ซึ่งกรณีของคอสตาริกาก็ไม่ใช่ข้อยกเว้น

อย่างที่มาตรา 12 ของรัฐธรรมนูญระบุไว้ แม้ว่าคอสตาริกาจะไม่มีกองทัพ แต่ก็ยังมีตำรวจดำเนินการรักษาความสงบเรียบร้อยในรูปแบบต่างๆ โดยตำรวจส่วนใหญ่อยู่ภายใต้หน่วยงานที่เรียกว่า “กระทรวงความมั่นคงแห่งสาธารณะ”

ข้อมูลในปี 2014 ระบุว่าคอสตาริกามีประชากรอยู่ที่ 4.6 ล้านคน และมีเจ้าหน้าที่รักษาความสงบอยู่ที่ 9,800 คน ปัจจุบันคอสตาริกามีประชากรทั้งหมด 5 ล้านคน แต่ยังไม่พบข้อมูลว่ามีเจ้าหน้าที่รักษาความสงบมากน้อยเพียงใด

ภารกิจของตำรวจมีตั้งแต่การตรวจตราชายแดน การปราบปราบยาเสพติด การปราบปรามการค้ามนุษย์ การบังคับใช้กฏหมายจราจร รวมไปถึงการปราบปรามอาชญากรรมทั่วไปรูปแบบอื่นๆ นอกจากนี้ คอสตาริกายังมีหน่วยคอมมานโดขนาดย่อมอีกหยิบมือหนึ่งสำหรับกรณีพิเศษ


ยกเลิกเกณฑ์ทหาร(3): ระบบบำเพ็ญประโยชน์ทดแทนแบบออสเตรีย
ยกเลิกเกณฑ์ทหาร(2): ระบบสมัครใจแบบสหรัฐอเมริกา
ยกเลิกเกณฑ์ทหาร(1): ประเทศไทยอยู่ตรงไหนในโลก?

คอสตาริกาปกป้องเขตแดนรัฐของตนเองอย่างไร หากพิจารณาดูแล้วจะพบว่าคอสตาริกามีชายแดนทางเหนือติดกับนิการากัว ชายแดนทางใต้ติดกับปานามา

ชายแดนทางใต้ไม่มีปัญหามากนัก เพราะข้อพิพาทจบลงไปตั้งแต่ปี 1921 ในสงครามโคโต นอกจากนี้ปานามายังยกเลิกการมีกองทัพประจำการตามคอสตาริกาด้วย หลังจากสหรัฐอเมริกาเข้าบุกยึดปานามาและฟื้นคืนระบอบรัฐบาลพลเรือนกลับมาในปี 1989 อย่างไรก็ตาม เนื่องจากไม่มีข้อพิพาทชายแดนระหว่างรัฐ การคุ้มกันชายแดนจึงขาดความรัดกุมก่อให้เกิดปัญหาการขนส่งยาเสพติดขึ้นตามมา

ชายแดนทางเหนือ แม้จะยังคงมีปัญหามาจนถึงปัจจุบัน แต่การแก้ไขความขัดแย้งระหว่างนิการากัวและคอสตาริกาส่วนใหญ่ใช้ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศมาโดยตลอด เนื่องจากคอสตาริกายังให้ความสำคัญกับการเจรจาและกลไกระหว่างประเทศในฐานะแนวทางแก้ไขความขัดแย้งเป็นหลัก แม้นิการากัวจะยังมีกองทัพประจำการอยู่ แต่เนื่องจากคอสตาริกามีความสัมพันธ์อันดีกับสหรัฐอเมริกาในด้านความมั่นคง (เช่น มีความร่วมมือด้านการซ้อมหน่วยรบคอมมานโดระหว่างสองประเทศ และสหรัฐอเมริกาสามารถจอดเรือรบในน่านน้ำของคอสตาริกาได้) และมีชาวนิการากัวทำงานอยู่ในประเทศอย่างไม่ถูกกฏหมายจำนวนมาก คอสตาริกาจึงมีอำนาจต่อรองในระดับหนึ่ง

แนวทางการบริหารจัดการความมั่นคงในคอสตาริกายังมีปัญหาอยู่บางส่วนเช่นกัน เช่น Council on Hemisphereic Affairs รายงานข้อมูลในปี 2011 ว่าคอสตาริกายังให้งบประมาณกับการพัฒนากองกำลังตำรวจไม่มากพอและอาจก่อให้เกิดการทุจริตของตำรวจในรูปของการมีส่วนร่วมในกระบวนการค้ามนุษย์และการค้ายาเสพติดได้ สอดคล้องกับรายงานของ Institute of Defence Studies and Analyst ในปี 2017 นอกจากนี้ คอสตาริกายังคงต้องปรับปรุงพัฒนาแนวทางการแก้ไขปัญหาการค้ามนุษย์ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เนื่องจากคอสตาริกาจัดอยู่ในประเภท tier 2 คือการแก้ไขปัญหาการค้ามนุษย์ยังไม่เป็นไปตามหลักสากล
วัฒนธรรมทางยุทธศาสตร์ที่ตรงข้ามกับไทย

นิธิเคยพยายามตอบคำถามว่า ทำไมประเทศไทยจึงยกเลิกเกณฑ์ทหารไม่ได้ ทั้งที่ไม่ได้มีภัยคุกคามใดจากภายนอก โดยอ้างอิงงานวิจัยของ Gregory Vincent Raymond ว่า ส่วนหนึ่งเป็นเพราะวัฒนธรรมทางยุทธศาสตร์ ความเคยชินและเรื่องเล่าประวัติศาสตร์ในสมัยอยุธยาและสมัยรัชกาลที่ 5 ที่ฝังหัวผู้นำกองทัพ ทำให้เชื่อว่าความเป็นเอกภาพ (แตกต่างหลากหลายไม่ได้) เป็นส่วนสำคัญของการรักษาความมั่นคงของรัฐ ด้วยวัฒนธรรมเช่นนี้ กองทัพไทยจึงไม่สามารถยอมรับแนวคิดเรื่องการยกเลิกเกณฑ์ทหารได้

อย่างไรก็ตาม หากมองในด้านกลับ เราจะพบว่าคอสตาริกามีวัฒนธรรมทางยุทธศาสตร์อีกแบบหนึ่ง โดยมองว่า

1. งบประมาณควรนำไปใช้กับการพัฒนาสวัสดิการและคุณภาพชีวิตประชาชน แทนที่จะนำไปใช้กับความมั่นคง

2.สันติภาพเกิดจากการเจรจาและใช้กลไกระหว่างประเทศเป็นหลัก

ตัวอย่างของวัฒนธรรมและความเชื่อที่ว่านี้อาจสะท้อนอยู่ในนโยบายของ Oscar Arias อดีตประธานาธิบดีคอสตาริกาและผู้ได้รับรางวัลโนเบลสาขาสันติภาพในปี 1987 จากความพยายามในการยุติวิกฤติการณ์ในทวีปอเมริกากลางช่วงทศวรรษที่ 1980s

ในขณะนั้น รัฐบาลโรนัล เรแกน ของสหรัฐอเมริกาหันกลับมาใช้นโยบายทางการทหารอีกครั้ง และก่อให้เกิดความตึงเครียดระลอกใหม่ขึ้นในช่วงปลายสงครามเย็น ในละตินอเมริกา รัฐบาลอเมริกาสนับสนุนกองทัพฝ่ายขวาเพื่อโค่นล้มรัฐบาลสังคมนิยมในนิการากัว อย่างไรก็ตาม คอสตาริกาภายใต้การนำของ Oscar Arias ปฏิเสธที่จะใช้แนวทางดังกล่าวตามข้อเสนอของประธานาธิบดีเรแกน และพยายามใช้ความร่วมมือทางเศรษฐกิจและแนวทางการเจรจาสันติภาพเป็นหลัก

ปี 2018 Oscar Arias ให้สัมภาษณ์ว่า

"วิธีการทางทหารควรเป็นวิธีการสุดท้ายและสุดท้ายแล้วจริงๆ ที่จะนำมาใช้ ที่นี่ความขัดแย้งถูกแก้ไขบนโต๊ะเจรจา"
...

เรื่องเกี่ยวข้อง
คอสตาริกาโมเดล

(ประชาไท)