เปรียบเทียบความเหมือน-จุดต่าง ยุบพรรคไทย-ต่างประเทศ
ที่มา Thai Publica
ส่วนหนึ่งของบทความ
22 ปี ศาล รธน.ยุบ 109 พรรค
รายงานการศึกษาวิจัยเรื่อง “การยุบพรรคการเมือง โดยองค์กรวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ” ที่นายปริญญา เทวานฤมิตรกุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นหัวหน้าคณะผู้วิจัย ได้ศึกษาการยุบพรรคการเมืองในประเทศไทย โดยเปรียบเทียบกับต่างประเทศ เยอรมนี ฝรั่งเศส เกาหลีใต้ สเปน ออสเตรเลีย และตุรกี โดยมีหัวข้อที่น่าสนใจ เช่น องค์กรผู้มีอำนาจยุบพรรค บุคคลผู้มีอำนาจเริ่มต้นคดีและกระบวนการในการยื่นคำร้อง เหตุในการยุบพรรคการเมือง มติและผลของการยุบพพรรคการเมือง และผลกระทบของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญกับระบบพรรคการเมือง (หมายเหตุ — งานวิจัยชิ้นนี้ศึกษาในขณะที่รัฐธรรมนูญ 2550 ใช้บังคับ)
องค์กรผู้มีอำนาจยุบพรรคการเมือง
พบว่า องค์กรวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศจะมีรูปแบบใด ขึ้นอยู่กับระบบของกฎหมาย และระบบศาลของประเทศนั้นๆ โดยประเทศที่มีศาลรัฐธรรมนูญอำนาจหน้าที่ในการยุบพรรคจะตกอยู่กับศาลรัฐธรรมนูญ แต่ประเทศที่ไม่มีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ เช่น ฝรั่งเศส สเปน และออสเตรเลีย องค์กรผู้มีอำนาจในการยุบ หรือเลิก หรือเพิกถอนพรรคการเมือง จะอยู่ที่ศาลปกติ หรือองค์กรที่ได้รับมอบหมายของประเทศนั้นๆ
บุคคลผู้มีอำนาจเริ่มต้นคดี และกระบวนการในการยื่นคำร้อง
คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 ลงวันที่ 13 กรกฎาคม 2555 ที่บัญญัติให้ผู้ทราบการกระทำสามารถยื่นคำร้องเข้าสู่ศาลรัฐธรรมนูญปี 2550 ได้ 2 ช่องทาง คือ เสนอเรื่องให้อัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ และยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำดังกล่าวได้โดยตรง ซึ่งทำให้เกิดผลขัดกันในทางปฏิบัติและไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ในการบัญญัติรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 68 วรรคสอง
(ปัจจุบัน รธน. 2560 ม. 213 บัญญัติให้บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้ มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อมีคำวินิจฉัยว่าการกระทำนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญได้ ส่วนการยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อใช้สิทธิไม่ให้กระทำการล้มล้างการปกครองฯ ตาม ม.49 นั้น ผู้ทราบการกระทำต้องยื่นคำร้องต่ออัยการสูงสุด (อสส.) ก่อน แต่ในกรณีที่ อสส.ไม่รับคำร้อง ผู้ร้องสามารถยื่นตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญได้)
ขณะที่ประเทศเยอรมนี ฝรั่งเศส เกาหลีใต้ สเปน ออสเตรเลีย และตุรกี ไม่มีประเทศใดที่ให้สิทธิประชาชนในการยื่นคำร้องยุบพรรคการเมืองต่อองค์กรวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ แต่ให้เป็นหน้าที่ของฝ่ายบริหาร หรือผู้แทนของรัฐ เช่น ประธานาธิบดี สภาผู้แทนราษฎร พนักงานอัยการ และ กกต. ในการดำเนินการดังกล่าว
เหตุในการยุบพรรค
เหตุในการยุบพรรคการเมืองของประเทศไทย เช่น การไม่จัดทำหรือแจ้งการรายงานการดำเนินกิจการของพรรคการเมือง หรือไม่จัดทำหรือแจ้งรายงานการใช้จ่ายเงินสนับสนุนของพรรคการเมือง หรือการรับบริจาคจากบุคคล นิติบุคคล หรือองค์การบางกรณี ถือเป็นเหตุในการยุบพรรคการเมืองได้ ซึ่งไม่สอดคล้องกับผิดในการยุบพรรคการเมืองของต่างประเทศ ที่มุ่งเน้นเหตุในการยุบพรรคที่จะต้องเป็นเรื่องร้ายแรงและส่งผลต่อการดำรงอยู่ของรัฐ หรือกระทบกระเทือนต่อระบอบการปกครองในรูปแบบประชาธิปไตย
แต่เหตุในการยุบพรรคการเมืองของประเทศไทยเป็นเพียงเรื่องทางเทคนิค หรือความผิดเล็กน้อย หรือเป็นเพียงการไม่ดำเนินการภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักความได้สัดส่วนที่ถึงขนาดจะเป็นเหตุในการยุบพรรคการเมือง และพรรคการเมืองส่วนใหญ่ที่ถูกยุบก็เป็นพรรคการเมืองขนาดเล็ก ทำให้ให้ไม่เอื้อต่อการส่งเสริมการแข่งขันทางการเมืองของพรรคการเมืองขนาดเล็ก และยังเป็นการทำลายเสรีภาพหรือเจตจำนงของประชาชนในการจัดตั้งพรรคการเมืองที่เกินกว่าความจำเป็น
มติและผลของการยุบพรรคการเมือง
ตามระบบกฎหมายของไทยมติในการยุบพรรคการเมืองใช้เสียงข้างมากธรรมดา แต่ในระบบกฎหมายของต่างประเทศ โดยเฉพาะประเทศที่มีศาลรัฐธรรมนูญ มติในการยุบพรรคการเมืองจะใช้มติพิเศษ เช่น เยอรมัน ตุรกี เกาหลีใต้ จะใช้มติ 2 ใน 3 ขององค์ประชุมคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ขณะที่ผลของการยุบพรรคการเมือง ตามระบบกฎหมายไทยจะส่งผลกระทบทั้งในส่วนของพรรคการเมืองหัวหน้า พรรคการเมือง กรรมการบริหารของพรรค รวมถึง ส.ส.ภายในพรรค เช่น ส.ส.ของพรรคการเมืองที่ถูกยุบต้องเข้าไปเป็นสมาชิกของพรรคการเมืองอื่น ห้ามจัดตั้งพรรคการเมืองขึ้นมาใหม่ ห้ามไปมีส่วนร่วมในการขอจัดตั้งพรรคการเมืองขึ้นใหม่ การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมืองนั้น
ส่วนในต่างประเทศผลของการยุบพรรคการเมืองจะส่งผลเฉพาะแค่พรรคการเมือง หรือการห้ามก่อตั้งพรรคการเมืองอื่นแทนพรรคการเมืองที่ถูกยุบไป แต่ไม่ถึงขนาดจะส่งผลไปถึงกับการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรค หรือกรรมการบริหารของพรรค มีเพียงตุรกีที่ผลของการยุบพรรคการเมืองมีลักษณะที่คล้ายคลึงกับประเทศไทย โดยมีการตัดสิทธิทางการเมืองเป็นระยะเวลา 5 ปี
ผลกระทบของคำวินิจฉัยศาลธรรมนูญกับระบบพรรคการเมือง
งานวิจัยพบว่าคำว่าการยุบพรรคการเมืองไม่ได้ส่งผลต่อกลุ่มทางการเมืองแต่อย่างใด เช่น กลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย หรือกลุ่มแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.) แต่ทำให้ในการยุบพรรคการเมืองแต่ละครั้งกลุ่มทางการเมืองกลับมีความเข้มแข็งมากขึ้น นั่นหมายความว่า คำวินิจฉัยยุบพรรคการเมืองได้ทำลายกลุ่มทางการเมืองที่จดทะเบียนเป็นพรรคการเมือง แต่กลับทำให้กลุ่มการเมืองที่ไม่มีสถานะทางกฎหมายมีความเข้มแข็งขึ้น และสามารถแสดงเจตนารมณ์ทางการเมืองหรือดำเนินกิจกรรมได้อย่างเต็มที่ โดยไม่ต้องถูกตรวจสอบจากหน่วยงานของรัฐดังเช่นพรรคการเมือง
อีกทั้งผลของการยุบพรรคการเมืองแต่ละครั้งไม่ได้กระทบต่อสมาชิกที่รวมกลุ่มกันภายในพรรคการเมือง เพราะท้ายที่สุดกลุ่มการเมืองเหล่านี้ก็จะรวมตัวเพื่อย้ายไปสมัครเป็นสมาชิกของพรรคการเมืองที่ก่อตั้งขึ้นใหม่หรือพรรคการเมืองอื่น และไปสร้างอำนาจต่อรองกับกลุ่มเครือข่ายใหม่ตามปกติ
นอกจากนี้ ผลการยุบพรรคการเมือง พบว่าส่วนใหญ่เป็นการยุบพรรคการเมืองขนาดเล็ก ซึ่งไม่ได้เป็นการส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันทางการเมืองแต่อย่างใด แต่กลับเป็นการตัดตอนหรือทำลายการเจริญเติบโตของพรรคการเมืองขนาดเล็ก อันก่อให้เกิดการผูกขาดเฉพาะพรรคการเมืองขนาดใหญ่ และสุดท้ายผลของการยุบพรรคการเมืองก็ไม่ได้ส่งผลกระทบต่อการพัฒนาระบบพรรคการเมืองในด้านคุณธรรมและจริยธรรม หรือป้องกันแก้ไขไม่ให้บุคคลใดหัวหน้าพรรค หรือกรรมการบริหารพรรคไปดำเนินการในลักษณะที่อาจหมิ่นเหม่ต่อเหตุในการยุบพรรค แต่กลับหลบเลี่ยงหรือทำให้ผลของการยุบพรรคส่งผลกระทบถึงบุคคลภายในพรรคให้น้อยที่สุด เช่น การปรับลดกรรมการบริหารของพรรคในพรรคการเมืองต่างๆ
ข้อเสนอ
ในงานวิจัยยังเสนอข้อพิจารณาในการวินิจฉัยคดียุบพรรคการเมืองด้วย โดยเห็นว่ามาตรการในการยุบพรรคการเมืองสามารถกระทำได้ แต่ต้องอยู่ภายใต้หลักความได้สัดส่วนและไม่ทำลายเจตจำนงของประชาชนในการก่อตั้งพรรคการเมืองเกินความจำเป็น โดยมีหลักเกณฑ์ในการนำมาตรการยุบพรรคการเมืองมาใช้บังคับ 3 ประการ ดังนี้1. พรรคการเมืองนั้นต้องมีการกระทำหรือสนับสนุนให้มีการใช้ความรุนแรง หรือใช้ความรุนแรงเป็นเครื่องมือเพื่อล้มล้างระบอบประชาธิปไตย รวมถึงต้องมีเหตุผลจำเป็นเพียงพอและมีพยานหลักฐานที่หนักแน่นพอที่จะบ่งชี้ได้ว่า กิจกรรมของพรรคการเมืองนั้นเป็นอันตรายต่อระบอบประชาธิปไตย เช่น การตั้งกองกำลัง การปลุกระดมสร้างความคิดอันเป็นการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย สำหรับพรรคการเมืองที่มีวัตถุประสงค์ที่จะเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญโดยสันติวิธี โดยผ่านกระบวนการอันชอบธรรม เช่น การเลือกตั้ง หรือการลงประชามติย่อม ไม่อาจถูกยุบพรรคการเมืองได้
2. พรรคการเมืองจะต้องรับผิดชอบในการกระทำของกรรมการบริหารของพรรค หรือสมาชิกพรรค ต่อเมื่อมีหลักฐานสนับสนุนว่า กรรมการบริหารของพรรคหรือสมาชิกพรรคคนดังกล่าว ได้กระทำโดยการสนับสนุนจากพรรคการเมือง หรือพฤติกรรมดังกล่าวเป็นผลมาจากการปฏิบัติตามโครงสร้าง และวัตถุประสงค์ของพรรคการเมือง แต่หากไม่สามารถพิสูจน์ถึงเงื่อนไขนี้ได้ ความรับผิดชอบทั้งหมดย่อมตกแก่กรรมการบริหารของพรรค หรือสมาชิกของพรรคผู้กระทำแต่เพียงผู้เดียว
3. การยุบพรรคการเมืองเป็นมาตรการที่ส่งผลกระทบในวงกว้าง ดังนั้นการนำมาบังคับใช้จึงต้องกระทำโดยเคร่งครัด โดยก่อนที่ผู้มีสิทธิ์ยื่นคำร้องต่อศาลเพื่อขอให้มีคำสั่งยุบพรรคการเมือง รัฐหรือหน่วยงานรัฐ ซึ่งเป็นผู้มีสิทธิ์ยื่นคำร้อง ต้องมีพยานหลักฐานอย่างเพียงพอในการสนับสนุนว่า พรรคการเมืองที่ถูกกล่าวหานั้นกระทำหรือใช้ความรุนแรง หรือมีส่วนเกี่ยวพันกับการก่อการร้าย หรือมีกิจกรรมล้มล้างทางการเมืองอื่นๆ ประกอบกับต้องประเมินสถานการณ์ โดยคำนึงถึงเหตุการณ์ปัจจุบันของประเทศว่า พรรคการเมืองนั้นเป็นภยันตรายต่อประชาธิปไตย หรือสิทธิเสรีภาพส่วนบุคคล หรือต่อสิทธิอื่นๆ มากน้อยเพียงใด และควรพิจารณาว่ามาตรการที่มีความรุนแรงน้อยกว่าการยุบพรรคการเมืองสามารถนำมาปรับใช้ได้หรือไม่ เช่น การปรับ การใช้คำสั่งทางปกครอง หรือการลงโทษเฉพาะสมาชิกพรรคที่กระทำผิด เพื่อให้สอดคล้องกับหลักความได้สัดส่วนของการกระทำความผิด
ทั้งนี้ งานการศึกษาวิจัยฉบับนี้ ตีพิมพ์ในเดือนสิงหาคม 2558 โดยสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้สนับสนุน
..
