Piyabutr Saengkanokkul - ปิยบุตร แสงกนกกุล
1d
·
[ ความเข้าใจผิดเกี่ยวกับบทบัญญัติ “องค์พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ]
ในระยะหลัง องค์กรผู้มีอำนาจใช้และตีความรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา ไปจนถึงศาลรัฐธรรมนูญ มักตีความบทบัญญัติที่ว่า “องค์พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ไปอย่างผิดเพี้ยนไปจากหลักการ โดยไปไกลถึงขนาดที่ว่า ห้ามก้าวล่วง ห้ามวิจารณ์ และนำบทบัญญัตินี้มาเชื่อมต่อกับประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 เสมือน “เกราะป้องกัน” ห้ามแตะต้องมาตรา 112 ด้วย
เมื่อวานนี้ พรรคการเมืองที่ประสงค์ร่วมรัฐบาลกันก็เพิ่มถ้อยคำดังกล่าวเข้าไปในเอกสารที่เรียกกันลำลองว่า MOU ด้วย
วันนี้ ส.ว. คำนูณ สิทธิสมาน ก็แสดงความเห็นเกี่ยวกับเรื่องเหล่านี้ด้วย
เพื่อมิให้เกิดความเข้าใจบทบัญญัตินี้ผิดต่อไป ผมได้เขียนอธิบายเรื่องเหล่านี้ไว้ และมีความเห็นว่า สมควรแก้ไขปรับปรุงบทบัญญัตินี้ให้ชัดเจนมากขึ้น เพื่อป้องกันการตีความแบบผิดเพี้ยน และธำรงรักษาสถาบันกษัตริย์ไว้ให้สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย
ความเห็นของผมในเรื่องนี้ ปรากฏอยู่ในงานหลายชิ้น ขอนำบางส่วนที่ปรากฏอยู่ในหนังสือ “เมื่อช้างในห้องถูกเปิดเผย” หน้า 134-142 มาเผยแพร่ ณ ที่นี้
อนึ่ง นี่เป็นการใช้เสรีภาพทางวิชาการของผม และผมทำแบบนี้มาเกือบสองทศวรรษแล้ว โปรดอย่านำความเห็นของผมไปปะปนกับพรรคก้าวไกล และความพยายามของนักการเมืองในพรรคก้าวไกลที่กำลังประสานความร่วมมือเพื่อจัดตั้งรัฐบาล
…
ประเด็นแรก กำหนดสถานะประมุขของรัฐ ศูนย์รวมจิตใจและความเป็นกลางทางการเมือง
1. รัฐธรรมนูญไทยตั้งแต่ 10 ธันวาคม 2475 กำหนดสถานะ “เป็นที่เคารพสักการะ” (Sacred) ให้แก่กษัตริย์ โดยนำตัวแบบมาจากรัฐธรรมนูญญี่ปุ่น สมัยเมจิ ซึ่งปัจจุบันรัฐธรรมนูญญึ่ปุ่น 1946 ได้ยกเลิกสถานะเช่นนี้ไปแล้ว
2. การแปลความสถานะ “เคารพสักการะ” ให้สอดคล้องกับสังคมสมัยใหม่และหลักการประชาธิปไตย ต้องแปลว่า สถานะนี้เป็นการเทิดพระเกียรติแสดงความเคารพไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น สถานะ “เคารพสักการะ” จึงไม่ได้หมายความไปไกลถึงขนาดว่าบังคับให้ประชาชนทุกคนต้องเคารพสักการะบูชากษัตริย์เสมือนสิ่งศักดิ์สิทธิ์ และไม่ได้หมายความว่าหากผู้ใดไม่เคารพสักการะกษัตริย์ก็ต้องได้รับโทษ จึงจำเป็นต้องมีและต้องใช้กฎหมายความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112
หยุด แสงอุทัย ได้อธิบายสถานะ “เคารพสักการะ” ว่า
“การที่มาตรานี้กำหนดให้พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะเป็นที่เคารพสักการะนั้น ย่อมเป็นการกำหนดโดยปริยายว่าพระมหากษัตริย์จะต้องอยู่เหนือการเมือง พระมหากษัตริย์จะต้องทรงเป็นกลาง ไม่เข้าข้างพรรคการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ... เพื่อที่จะให้พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ จึงมีหลักว่า “พระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดไม่ได้” (The King Can Do No Wrong) ... สำหรับรัฐธรรมนูญแห่งประเทศไทยนั้น เราควรถือว่าการที่พระมหากษัตริย์ทรงทำผิดไม่ได้นั้น เพราะมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับผิดชอบตามรัฐธรรมนูญแทนพระมหากษัตริย์ ... เพื่อที่พระมหากษัตริย์จะอยู่ในฐานะที่เคารพสักการะ พระมหากษัตริย์ย่อมทรงเว้นเสียซึ่งการกระทำใดๆ โดยเปิดเผยอันอาจทำให้ประชาชนนำไปวิพากษ์วิจารณ์ เช่น โดยการออกความคิดเห็นในทางการเมือง ฯลฯ หรือกล่าวถึงปัญหาในทางการเมืองที่กำลังโต้เถียงกันอยู่ในประเทศ เป็นต้น”
จะเห็นได้ว่า หยุด แสงอุทัย มองบทบัญญัติ “องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ในฐานะเป็นบทบัญญัติที่ทำให้กษัตริย์ต้องวางตนเป็นกลางทางการเมือง ไม่แสดงความเห็นเกี่ยวกับการเมือง เมื่อเป็นกลางทางการเมือง จึงนำมาซึ่งความเคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ อีกนัยหนึ่ง คือ บทบัญญัติรับรองสถานะเช่นนี้ให้แก่กษัตริย์ คือ “ผล” ซึ่ง “ผล” จะเกิดได้ก็ต้องมีเหตุหรือเงื่อนไขครบถ้วนเสียก่อน บทบัญญัตินี้จึงมิใช่บทบังคับประชาชนทุกคนต้องเคารพสักการะกษัตริย์ หากใครไม่ปฏิบัติย่อมได้รับโทษ
3. อย่างไรก็ตาม ในระยะหลัง ศาลรัฐธรรมนูญ ศาล องค์กรอิสระ องค์กรของรัฐต่างๆ ตลอดจนประชาชนทั่วไป เข้าใจสถานะ “เป็นที่เคารพสักการะ” ผิดแผกไปจากหลักการ ราวกับว่าสถานะนี้ หมายถึง การบังคับให้ปวงชนชาวไทยต้องเคารพสักการะบูชากษัตริย์ ผูกโยงกับความศักดิ์สิทธิ์ บ้างก็ตีความไปไกลถึงขนาดว่า ประเทศไทยจำเป็นต้องมีความผิดฐานหมิ่นประมาท ดูหมิ่น แสดงความอาฆาตมาดร้ายกษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท และผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 เอาไว้ เพื่อเป็นมาตรการบังคับให้ประชาชนต้องเคารพสักการะกษัตริย์
เพื่อมิให้สถานะ “อันเป็นที่เคารพสักการะ” ถูกตีความผิดเพี้ยนไปจากหลักการจนกลายเป็นความศักดิ์สิทธิ์ของสถาบันกษัตริย์เสมือนกับความคิดความเชื่อทางศาสนาหรือพระเจ้า อันอาจนำมาซึ่งองค์กรหรือฝักฝ่ายต่างๆอ้างสถานะ “เคารพสักการะ” ของกษัตริย์ไปใช้เป็นเครื่องมือเพื่อประโยชน์ของตน จึงเสนอให้เปลี่ยนแปลงบทบัญญัติในมาตรา 6 จาก “อันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ในมาตรา 6 ให้เป็น “พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของประเทศ ทรงเป็นศูนย์รวมจิตใจของปวงชนชาวไทย และทรงเป็นกลางทางการเมือง” แทน ทำนองเดียวกันกับประเทศญี่ปุ่นที่เปลี่ยนแปลงบทบัญญัติ “จักรพรรดิเป็นที่เคารพสักการะและไม่อาจละเมิดได้” ในรัฐธรรมนูญเมจิ 1889 มาตรา 3 มาเป็น “จักรพรรดิเป็นสัญลักษณ์ของรัฐและศูนย์รวมจิตใจของประชาชน ตำแหน่งจักรพรรดิมาจากประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย” ตามรัฐธรรมนูญ 1946 มาตรา 1
4. การกำหนดให้กษัตริย์ “ทรงเป็นประมุขของประเทศ” ก็เพื่อยืนยันว่าประมุขของราชอาณาจักรไทย คือ ตำแหน่งกษัตริย์เท่านั้น ไม่อาจกำหนดให้บุคคลอื่นหรือตำแหน่งอื่นมีสถานะเป็นประมุขของราชอาณาจักรไทยได้ การกำหนดไว้อย่างชัดเจนเช่นนี้ช่วยทำให้ฝ่ายอนุรักษ์นิยมและกษัตริย์นิยมคลายความกังวลกับเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 6 ไปได้ อย่างไรเสีย การแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ยืนยันว่าประเทศไทยต้องมีกษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ ไม่ได้เปลี่ยนเป็นประธานาธิบดี
5. การกำหนดสถานะ “ศูนย์รวมจิตใจของปวงชนชาวไทย” นั้นมาจากคำว่า “The Unity of the People” หมายถึง กษัตริย์เป็นกษัตริย์ของปวงชนชาวไทยทุกคน มิใช่กษัตริย์ของประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งโดยเฉพาะ ดังนั้น ประชาชนฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งหรือกลุ่มการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะแอบอ้างกษัตริย์เพื่อเป็นประโยชน์แก่ฝ่ายตนเองแต่เพียงอย่างเดียวหรือใช้ทำลายฝ่ายอื่นมิได้ เมื่อกษัตริย์เป็นศูนย์รวมจิตใจแล้ว นั่นย่อมหมายถึง ตำแหน่งกษัตริย์เป็นบ่อเกิดของความสมัครสมานร่วมกันของคนในชาติ การดำรงอยู่ของสถาบันกษัตริย์ก็เพื่อให้ปวงชนชาวไทยได้ยึดมั่นร่วมกัน ดังนั้น เพื่อให้กษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในสถานะ “ศูนย์รวมจิตใจของปวงชนชาวไทย” ได้อย่างแท้จริง บุคคลย่อมไม่อาจอ้างหรือใช้สถาบันกษัตริย์เพื่อประโยชน์ทางการเมืองจนนำมาซึ่งความแตกแยกกันของคนในชาติได้ เช่น อ้างว่าพวกตนเองจงรักภักดี พวกอื่นคิดร้าย จาบจ้วง หรือล้มล้างสถาบันกษัตริย์ จนทำให้เกิดความขัดแย้งกัน เป็นต้น นอกจากนี้ การกำหนดสถานะไว้เช่นนี้ย่อมบังคับให้ผู้ดำรงตำแหน่งกษัตริย์ต้องวางตนเป็นกลางในทางการเมืองและการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่เข้ามาแทรกแซงหรือข้องเกี่ยวกับการเมืองและการบริหารราชการแผ่นดิน เพราะ หากทำเช่นนั้น ก็จะทำให้สาธารณชนวิพากษ์วิจารณ์ แบ่งเป็นฝักฝ่าย มีผู้เห็นคล้อยและมีผู้เห็นค้าน จนกระทบต่อสถานะศูนย์รวมจิตใจของประชาชน
6. การกำหนดสถานะ “ทรงเป็นกลางทางการเมือง” หรือที่ในภาษาอังกฤษเรียกว่า “neutrality” ก็เพื่อป้องกันมิให้สถาบันกษัตริย์ถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองของฝักฝ่ายต่างๆ เมื่อรัฐธรรมนูญบังคับให้กษัตริย์ต้องเป็นกลางทางการเมืองแล้ว ย่อมทำให้กษัตริย์ต้องพึงระมัดระวังในการแสดงออกในประเด็นสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับการเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน สังคม และเศรษฐกิจ เพราะ ประเด็นเหล่านี้ย่อมมีทั้งคนที่เห็นด้วยและเห็นต่าง อาจสอดคล้องกับแนวนโยบายของกลุ่มการเมืองหนึ่งแต่ขัดแย้งกับแนวนโยบายของอีกกลุ่มการเมืองหนึ่ง หรืออาจไม่สอดคล้องกับแนวทาของรัฐบาล เมื่อเป็นเช่นนี้ สังคมก็อาจคิดไปได้ว่ากษัตริย์เอนเอียงไปทางฝักฝ่ายการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง จนกระทบกับสถานะความเป็นกลางทางการเมืองได้
7. ในท้ายที่สุด การกำหนดสถานะ “ศูนย์รวมจิตใจของปวงชนชาวไทย” และ “เป็นกลางทางการเมือง” ไว้เช่นนี้ ก็นำมาซึ่งผลลัพธ์ที่ว่ากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะเองโดยปริยาย โดยไม่ต้องบัญญัติคำว่า “เคารพสักการะ” ลงไปให้ยุ่งยากจนตีความขยายความจนเลยเถิด เพราะ เมื่อกษัตริย์ดำรงตนได้เป็นศูนย์รวมจิตใจและเป็นกลางทางการเมืองได้อย่างแท้จริง เมื่อไม่มีบุคคลใดแอบอ้างสถาบันกษัตริย์มาเป็นฝ่ายตัว เมื่อไม่มีใครอ้างสถาบันกษัตริย์เป็นเครื่องมือในการทำลายผู้อื่น ประชาชนก็ย่อมเคารพนับถือสถาบันกษัตริย์โดยไม่ต้องมีการบังคับ
8. รัฐธรรมนูญของหลายประเทศไม่ได้กำหนดสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะไว้แล้ว เช่น ญี่ปุ่น สเปน เบลเยียม เนเธอร์แลนด์ ลักเซมเบิร์ก (แก้ไขในปี 1998) ประเทศที่รัฐธรรมนูญยังคงมีคำว่า “เคารพสักการะ” เหลืออยู่ไม่มากซึ่งเป็นมรดกตกทอดมาจากความเก่าแก่ของรัฐธรรมนูญ ได้แก่ นอร์เวย์ (รัฐธรรมนูญ 1814 มาตรา 4) และเดนมาร์ก (รัฐธรรมนูญ 1953 มาตรา 13) โดยบัญญัติคล้ายๆกันว่าองค์กษัตริย์เป็นที่เคารพสักการะ ไม่อาจถูกฟ้องร้องหรือกล่าวหาในทางใด และให้รัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบ ซึ่งทั้งนอร์เวย์และเดนมาร์กก็ไม่มีการแปลความคำว่า “เคารพสักการะ” ใปในทิศทางที่ทำให้สถาบันกษัตริย์มีความศักดิ์สิทธิ์เสมือนกับความเชื่อทางศาสนา ไม่ได้บังคับให้ประชาชนต้องเคารพบูชากษัตริย์ แต่อธิบายว่าคำว่า “เคารพสักการะ” มีความหมายตามข้อความต่อท้ายที่อยู่ในบทบัญญัติมาตราเดียวกัน
9. การกำหนดตำแหน่งประมุขของรัฐ และสถานะสัญลักษณ์ของความเป็นเอกภาพของรัฐหรือศูนย์รวมจิตใจของประชาชนนั้น ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญญี่ปุ่น มาตรา 1 รัฐธรรมนูญสเปน มาตรา 56 (กษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ สัญลักษณ์ของความเป็นเอกภาพและความสถาพรของรัฐ) รัฐธรรมนูญลักเซมเบิร์ก มาตรา 33 (แกรนด์ดุ๊กเป็นประมุขของรัฐ สัญลักษณ์ของความเป็นเอกภาพของรัฐ และประกันอิสรภาพของชาติ)
10. ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หมวด 2 พระมหากษัตริย์นี้ ยังได้ยกเลิกสถานะจอมทัพไทยของกษัตริย์ด้วย เพื่อป้องกันมิให้กองทัพได้อ้างสถาบันกษัตริย์มาสนับสนุนการปฏิบัติงานของตนเอง เมื่อสังคมหรือคนจำนวนมากไม่เห็นด้วยกับสิ่งที่กองทัพปฏิบัติไปโดยอ้างสถาบันกษัตริย์ เช่นนี้ ก็อาจทำให้สถาบันกษัตริย์เสื่อมเสียไปด้วยได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กรณีกองทัพก่อรัฐประหาร ละเมิดรัฐธรรมนูญ หรือละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน โดยอ้างว่ากระทำการไปเพื่อปกป้องราชบัลลังก์หรือปราบปรามพวกล้มล้างสถาบันกษัตริย์
นอกจากนี้ การกำหนดให้กษัตริย์มีสถานะเป็นจอมทัพ อาจส่งผลต่ออุดมการณ์ความคิดของกองทัพ จนอาจทำให้กองทัพตัดสินใจก่อสงครามรุกรานดินแดนอื่นๆโดยอ้างว่าต้องการสร้างความยิ่งใหญ่เกรียงไกรและแผ่ขยายพระบรมเดชานุภาพของกษัตริย์ ดังปรากฏให้เห็นในญี่ปุ่นสมัยสงครามมหาเอเชียบูรพา และเบลเยียม
.
ประเด็นที่สอง กำหนดพระราชอำนาจ ขอบเขตความคุ้มกันกษัตริย์ในการไม่ต้องรับผิด ไม่ต้องถูกฟ้องร้องดำเนินคดี
1. บทบัญญัติเกี่ยวกับความคุ้มกัน (Immunity) ของกษัตริย์ ปรากฏในรัฐธรรมนูญไทยเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ในมาตรา 3 ว่า “องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ต่อมา ในรัฐธรรมนูญ 2492 ได้เพิ่มข้อความ “ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้” เข้าไป และทั้งสองข้อความนี้ก็ปรากฏอย่างต่อเนื่องจนถึงรัฐธรรมนูญปัจจุบัน
2. เราได้กล่าวถึงคำว่า “อันเป็นที่เคารพสักการะ” ไปแล้วในประเด็นแรก ในตอนนี้จะอธิบายถึงคำว่า “ผู้ใดจะละเมิดมิได้” คำนี้มาจากภาษาอังกฤษว่า “is inviolable” หมายถึง กษัตริย์ไม่ต้องรับผิดในการกระทำใด ไม่อาจถูกกล่าหา ฟ้องร้อง ดำเนินคดีในทางใดได้ เพราะ กษัตริย์มิได้มีพระราชอำนาจโดยแท้ ไม่ได้กระทำการด้วยตนเองโดยลำพัง แต่รัฐมนตรีผู้รับสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้มีอำนาจกระทำการ และต้องเป็นผู้รับผิดชอบในกรณีที่มีการฟ้องร้องหรือกล่าวหาในทางใดๆ ซึ่งผู้ร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ 10 ธันวาคม 2475 และ 2492 หรือนักกฎหมายรัฐธรรมนูญ เช่น หยุด แสงอุทัย, ไพโรจน์ ชัยนาม ต่างก็อธิบายไปในทางนี้ทั้งสิ้น คำว่า “ละเมิดมิได้” ที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ จึงต้องแปลให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญทั้งระบบ ไม่อาจแปลตรงตัวว่า แตะต้องไม่ได้ ล่วงละเมิดไม่ได้ หรือไปถึงห้ามก้าวล่วง ล่วงเกิน แบบศัพท์ไทยทั่วไปหรือแปลตามสำนึกทั่วไปของคนอ่านได้
3. สถานะ “ละเมิดมิได้” (Inviolability) ของกษัตริย์ปรากฏในรัฐธรรมนูญของบางประเทศ เช่น รัฐธรรมนูญสเปน มาตรา 56 วรรค 3 รัฐธรรมนูญเบลเยียม มาตรา 88 รัฐธรรมนูญเนเธอร์แลนด์ มาตรา 42 วรรค 2 และรัฐธรรมนูญลักเซมเบิร์ก มาตรา 4 (เดิมมีทั้งคำว่า “เคารพสักการะ” และ “ละเมิดมิได้” แต่แก้ไขในปี 1998 ตัดคำว่า “เคารพสักการะ” ออกไป) ซึ่งถ้อยคำดังกล่าวต่างก็หมายความว่า กษัตริย์มีความคุ้มกันในการไม่ถูกฟ้องร้องหรือดำเนินคดี และให้รัฐมนตรีผู้มีอำนาจเป็นผู้รับผิดชอบแทน ส่วนรัฐธรรมนูญของบางประเทศไม่มีคำว่า “ละเมิดมิได้” แต่บัญญัติถ้อยคำแบบตรงไปตรงมาแทนว่ากษัตริย์ไม่อาจถูกฟ้องคดีได้ เช่น รัฐธรรมนูญสวีเดน ส่วนว่าด้วย The Instrument of Government บทที่ 5 มาตรา 8
นอกจากนี้ยังมีรัฐธรรมนูญของบางประเทศที่ไม่ได้บัญญัติลงไปทั้งคำว่า “ละเมิดมิได้” และทั้งคำว่า “ไม่ต้องรับผิด” แต่ใช้วิธีเขียนให้ชัดเจนว่ากษัตริย์มีอำนาจทำอะไรได้บ้างโดยต้องให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบเสียก่อนทุกครั้ง และให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดเอง ได้แก่ รัฐธรรมนูญญี่ปุ่น มาตรา 3 มาตรา 6 และมาตรา 7
4. แม้รัฐธรรมนูญ 2492 และฉบับต่อๆมาจนถึงปัจจุบัน จะมีบทบัญญัติ “ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้” เข้ามาต่อท้ายจาก “องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ก็มิได้หมายความว่า คำว่า “ละเมิดมิได้” จะมีความหมายเป็นอย่างอื่น การกำหนดบทบัญญัติ “ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้” เพิ่มลงไปก็เพียงเพื่อให้ได้ความหมายชัดเจนขึ้นเท่านั้น
5. บทบัญญัติเรื่องความคุ้มกันของกษัตริย์ในการไม่ถูกกล่าวหาหรือฟ้องร้องไม่ใช่บทบัญญัติที่ทำให้เกิดความไม่เสมอภาคหรือทำให้กษัตริย์กลายเป็นบุคคลที่ได้รับการยกเว้นจากกฎหมาย ทำอะไรก็ได้ ไม่มีทางผิด ไม่มีวันต้องรับผิด แต่รัฐธรรมนูญมอบความคุ้มกันนี้ให้แก่กษัตริย์ในฐานะเป็นประมุขของรัฐ และเป็นไปตามหลัก “กษัตริย์ไม่ต้องรับผิด” เพราะ กษัตริย์ไม่ได้มีอำนาจกระทำการใดโดยแท้หรือโดยลำพังได้ ต้องมีรัฐมนตรีลงนามกำกับ โดยรัฐมนตรีนั้นเป็นผู้มีอำนาจกระทำการจริงและต้องรับผิดชอบแทน
6. รัฐธรรมนูญไทยมีเพียงฉบับเดียวเท่านั้นที่กำหนดไว้ชัดเจนถึงผลของการที่ไม่มีผู้ลงนามกำกับ นั่นคือ ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม 27 มิถุนายน 2475 มาตรา 7 บัญญัติว่า “การกระทำใด ๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึ่งจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ” แต่รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆมาจนถึงปัจจุบัน ก็ไม่มีบทบัญญัติในลักษณะนี้ มีเพียงบทบัญญัติที่ว่า “บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เว้นแต่ที่มีบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นในรัฐธรรมนูญนี้” อยู่ในหมวดอำนาจบริหารหรือหมวดคณะรัฐมนตรี และไม่ได้กำหนดว่าหากไม่มีการลงนามสนองพระบรมราชโองการแล้วผลจะเป็นเช่นไร ในขณะที่ในหมวดคณะรัฐมนตรี ก็มีบทบัญญัติหลายมาตรากำหนดให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจ เช่น มาตรา 175 “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการตราพระราชกฤษฎีกาโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย” มาตรา 176 “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการประกาศใช้และเลิกใช้กฎอัยการศึก” มาตรา 177 “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการประกาศสงครามเมื่อได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา” มาตรา 178 “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ” เป็นต้น โดยมิได้บอกว่ากรณีเหล่านี้ กษัตริย์ต้องทำตามคำแนะนำและความเห็นชอบจากรัฐมนตรีหรือรัฐสภาเสียก่อน การบัญญัติให้กษัตริย์มีพระราชอำนาจในลักษณะนี้เองทำให้เกิดข้อถกเถียงตามมาได้ว่า ตกลงแล้วกษัตริย์มีพระราชอำนาจโดยแท้หรือไม่อย่างไร
7. เพื่อเป็นการตัดปัญหาการตีความและการถกเถียงกัน จึงเสนอให้กำหนดบทบัญญัติเรื่องความคุ้มกันของกษัตริย์เสียใหม่ โดยกำหนดขอบเขตความคุ้มกันให้ชัดเจน เขียนในภาษาที่เข้าใจง่าย ตรงไปตรงมา ไม่ต้องถกเถียงกันว่าอำนาจเป็นของกษัตริย์หรือของคณะรัฐมนตรี ไม่ต้องถกเถียงกันว่ากษัตริย์มีพระราชอำนาจในทางการเมืองหรือการบริหารราชการแผ่นดินโดยแท้หรือไม่ แต่เขียนชัดเจนเลยว่า “การกระทำของพระมหากษัตริย์ทั้งปวงที่เกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐ ต้องได้รับคำแนะนำและความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้เสียก่อน” และ “การกระทำของพระมหากษัตริย์ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอ การกระทำใดของพระมหากษัตริย์ที่ไม่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ให้ถือเป็นโมฆะ” พร้อมกับแจกแจงโดยละเอียดว่ามีเรื่องใดบ้างที่ต้องมีพระปรมาภิไธยและให้ใครลงนามรับสนอง ทำนองเดียวกับรัฐธรรมนูญญี่ปุ่น มาตรา 3 มาตรา 6 และมาตรา 7 และในกรณีที่กษัตริย์ใช้พระราชอำนาจกระทำการตามเงื่อนไขดังกล่าว ก็ไม่ต้องรับผิดชอบและไม่ถูกฟ้องร้องหรือกล่าวหาในทางใด ให้ผู้รับสนองพระบรมราชโองการตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้เป็นผู้รับผิดชอบ
…
ตัวแบบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ที่ผมได้ยกร่างไว้ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับประเด็นนี้ มีดังนี้
มาตรา ๖ พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของประเทศ ทรงเป็นศูนย์รวมจิตใจของปวงชนชาวไทย และทรงเป็นกลางทางการเมือง
การสืบทอดตำแหน่งพระมหากษัตริย์เป็นไปตามหลักการสืบราชสมบัติทางสายโลหิตตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้และกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์
มาตรา ๗ การกระทำของพระมหากษัตริย์ทั้งปวงที่เกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐ ต้องได้รับคำแนะนำและความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้เสียก่อน
การกระทำของพระมหากษัตริย์ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอ การกระทำใดของพระมหากษัตริย์ที่ไม่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ให้ถือเป็นโมฆะ
พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจเกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐได้เท่าที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ และพระมหากษัตริย์ไม่ทรงมีพระราชอำนาจเหนือสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และองค์กรอื่นของรัฐทั้งปวง
พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามคำแนะนำและความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร และทรงแต่งตั้งรัฐมนตรีตามการเสนอชื่อของนายกรัฐมนตรี
พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและกระทำการต่างๆ ตามคำแนะนำและความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร ทั้งนี้ในนามของปวงชนชาวไทย โดยมีประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ดังนี้
(๑.) ประกาศสงคราม โดยต้องมีมติให้ความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎรด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร
(๒.) แต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
(๓.) แต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้พิพากษาศาลฎีกา ตุลาการศาลปกครองสูงสุด และผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ
พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและกระทำการต่างๆ ตามคำแนะนำและความเห็นชอบของนายกรัฐมนตรี ทั้งนี้ในนามของปวงชนชาวไทย โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ดังนี้
(๑.) ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม
(๒.) ประกาศใช้พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา หนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ
(๓.) พระบรมราชโองการแต่งตั้งรัฐมนตรีหรือให้พ้นจากตำแหน่งรัฐมนตรี
(๔.) พระราชทานอภัยโทษ
(๕.) สถาปนาและถอดถอนฐานันดรศักดิ์ พระราชทานและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์
(๖.) รับรองประมุขของรัฐต่างประเทศ เอกอัครราชทูต หรือพระราชอาคันตุกะ
(๗.) ประกอบพระราชพิธี
เฉพาะการใช้พระราชอำนาจตามบทบัญญัติในมาตรานี้ องค์พระมหากษัตริย์ไม่ต้องรับผิดชอบและไม่ถูกฟ้องร้องหรือกล่าวหาในทางใด ให้ผู้รับสนองพระบรมราชโองการตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้เป็นผู้รับผิดชอบ
การกระทำอื่นใดของพระมหากษัตริย์ที่ไม่ได้เป็นการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งพระมหากษัตริย์หรือในฐานะประมุขของรัฐย่อมไม่อยู่ภายใต้เอกสิทธิ์และความคุ้มกันตามวรรคเจ็ด
·
[ ความเข้าใจผิดเกี่ยวกับบทบัญญัติ “องค์พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ]
ในระยะหลัง องค์กรผู้มีอำนาจใช้และตีความรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา ไปจนถึงศาลรัฐธรรมนูญ มักตีความบทบัญญัติที่ว่า “องค์พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ไปอย่างผิดเพี้ยนไปจากหลักการ โดยไปไกลถึงขนาดที่ว่า ห้ามก้าวล่วง ห้ามวิจารณ์ และนำบทบัญญัตินี้มาเชื่อมต่อกับประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 เสมือน “เกราะป้องกัน” ห้ามแตะต้องมาตรา 112 ด้วย
เมื่อวานนี้ พรรคการเมืองที่ประสงค์ร่วมรัฐบาลกันก็เพิ่มถ้อยคำดังกล่าวเข้าไปในเอกสารที่เรียกกันลำลองว่า MOU ด้วย
วันนี้ ส.ว. คำนูณ สิทธิสมาน ก็แสดงความเห็นเกี่ยวกับเรื่องเหล่านี้ด้วย
เพื่อมิให้เกิดความเข้าใจบทบัญญัตินี้ผิดต่อไป ผมได้เขียนอธิบายเรื่องเหล่านี้ไว้ และมีความเห็นว่า สมควรแก้ไขปรับปรุงบทบัญญัตินี้ให้ชัดเจนมากขึ้น เพื่อป้องกันการตีความแบบผิดเพี้ยน และธำรงรักษาสถาบันกษัตริย์ไว้ให้สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย
ความเห็นของผมในเรื่องนี้ ปรากฏอยู่ในงานหลายชิ้น ขอนำบางส่วนที่ปรากฏอยู่ในหนังสือ “เมื่อช้างในห้องถูกเปิดเผย” หน้า 134-142 มาเผยแพร่ ณ ที่นี้
อนึ่ง นี่เป็นการใช้เสรีภาพทางวิชาการของผม และผมทำแบบนี้มาเกือบสองทศวรรษแล้ว โปรดอย่านำความเห็นของผมไปปะปนกับพรรคก้าวไกล และความพยายามของนักการเมืองในพรรคก้าวไกลที่กำลังประสานความร่วมมือเพื่อจัดตั้งรัฐบาล
…
ประเด็นแรก กำหนดสถานะประมุขของรัฐ ศูนย์รวมจิตใจและความเป็นกลางทางการเมือง
1. รัฐธรรมนูญไทยตั้งแต่ 10 ธันวาคม 2475 กำหนดสถานะ “เป็นที่เคารพสักการะ” (Sacred) ให้แก่กษัตริย์ โดยนำตัวแบบมาจากรัฐธรรมนูญญี่ปุ่น สมัยเมจิ ซึ่งปัจจุบันรัฐธรรมนูญญึ่ปุ่น 1946 ได้ยกเลิกสถานะเช่นนี้ไปแล้ว
2. การแปลความสถานะ “เคารพสักการะ” ให้สอดคล้องกับสังคมสมัยใหม่และหลักการประชาธิปไตย ต้องแปลว่า สถานะนี้เป็นการเทิดพระเกียรติแสดงความเคารพไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น สถานะ “เคารพสักการะ” จึงไม่ได้หมายความไปไกลถึงขนาดว่าบังคับให้ประชาชนทุกคนต้องเคารพสักการะบูชากษัตริย์เสมือนสิ่งศักดิ์สิทธิ์ และไม่ได้หมายความว่าหากผู้ใดไม่เคารพสักการะกษัตริย์ก็ต้องได้รับโทษ จึงจำเป็นต้องมีและต้องใช้กฎหมายความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112
หยุด แสงอุทัย ได้อธิบายสถานะ “เคารพสักการะ” ว่า
“การที่มาตรานี้กำหนดให้พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะเป็นที่เคารพสักการะนั้น ย่อมเป็นการกำหนดโดยปริยายว่าพระมหากษัตริย์จะต้องอยู่เหนือการเมือง พระมหากษัตริย์จะต้องทรงเป็นกลาง ไม่เข้าข้างพรรคการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ... เพื่อที่จะให้พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ จึงมีหลักว่า “พระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดไม่ได้” (The King Can Do No Wrong) ... สำหรับรัฐธรรมนูญแห่งประเทศไทยนั้น เราควรถือว่าการที่พระมหากษัตริย์ทรงทำผิดไม่ได้นั้น เพราะมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับผิดชอบตามรัฐธรรมนูญแทนพระมหากษัตริย์ ... เพื่อที่พระมหากษัตริย์จะอยู่ในฐานะที่เคารพสักการะ พระมหากษัตริย์ย่อมทรงเว้นเสียซึ่งการกระทำใดๆ โดยเปิดเผยอันอาจทำให้ประชาชนนำไปวิพากษ์วิจารณ์ เช่น โดยการออกความคิดเห็นในทางการเมือง ฯลฯ หรือกล่าวถึงปัญหาในทางการเมืองที่กำลังโต้เถียงกันอยู่ในประเทศ เป็นต้น”
จะเห็นได้ว่า หยุด แสงอุทัย มองบทบัญญัติ “องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ในฐานะเป็นบทบัญญัติที่ทำให้กษัตริย์ต้องวางตนเป็นกลางทางการเมือง ไม่แสดงความเห็นเกี่ยวกับการเมือง เมื่อเป็นกลางทางการเมือง จึงนำมาซึ่งความเคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ อีกนัยหนึ่ง คือ บทบัญญัติรับรองสถานะเช่นนี้ให้แก่กษัตริย์ คือ “ผล” ซึ่ง “ผล” จะเกิดได้ก็ต้องมีเหตุหรือเงื่อนไขครบถ้วนเสียก่อน บทบัญญัตินี้จึงมิใช่บทบังคับประชาชนทุกคนต้องเคารพสักการะกษัตริย์ หากใครไม่ปฏิบัติย่อมได้รับโทษ
3. อย่างไรก็ตาม ในระยะหลัง ศาลรัฐธรรมนูญ ศาล องค์กรอิสระ องค์กรของรัฐต่างๆ ตลอดจนประชาชนทั่วไป เข้าใจสถานะ “เป็นที่เคารพสักการะ” ผิดแผกไปจากหลักการ ราวกับว่าสถานะนี้ หมายถึง การบังคับให้ปวงชนชาวไทยต้องเคารพสักการะบูชากษัตริย์ ผูกโยงกับความศักดิ์สิทธิ์ บ้างก็ตีความไปไกลถึงขนาดว่า ประเทศไทยจำเป็นต้องมีความผิดฐานหมิ่นประมาท ดูหมิ่น แสดงความอาฆาตมาดร้ายกษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท และผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 เอาไว้ เพื่อเป็นมาตรการบังคับให้ประชาชนต้องเคารพสักการะกษัตริย์
เพื่อมิให้สถานะ “อันเป็นที่เคารพสักการะ” ถูกตีความผิดเพี้ยนไปจากหลักการจนกลายเป็นความศักดิ์สิทธิ์ของสถาบันกษัตริย์เสมือนกับความคิดความเชื่อทางศาสนาหรือพระเจ้า อันอาจนำมาซึ่งองค์กรหรือฝักฝ่ายต่างๆอ้างสถานะ “เคารพสักการะ” ของกษัตริย์ไปใช้เป็นเครื่องมือเพื่อประโยชน์ของตน จึงเสนอให้เปลี่ยนแปลงบทบัญญัติในมาตรา 6 จาก “อันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ในมาตรา 6 ให้เป็น “พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของประเทศ ทรงเป็นศูนย์รวมจิตใจของปวงชนชาวไทย และทรงเป็นกลางทางการเมือง” แทน ทำนองเดียวกันกับประเทศญี่ปุ่นที่เปลี่ยนแปลงบทบัญญัติ “จักรพรรดิเป็นที่เคารพสักการะและไม่อาจละเมิดได้” ในรัฐธรรมนูญเมจิ 1889 มาตรา 3 มาเป็น “จักรพรรดิเป็นสัญลักษณ์ของรัฐและศูนย์รวมจิตใจของประชาชน ตำแหน่งจักรพรรดิมาจากประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย” ตามรัฐธรรมนูญ 1946 มาตรา 1
4. การกำหนดให้กษัตริย์ “ทรงเป็นประมุขของประเทศ” ก็เพื่อยืนยันว่าประมุขของราชอาณาจักรไทย คือ ตำแหน่งกษัตริย์เท่านั้น ไม่อาจกำหนดให้บุคคลอื่นหรือตำแหน่งอื่นมีสถานะเป็นประมุขของราชอาณาจักรไทยได้ การกำหนดไว้อย่างชัดเจนเช่นนี้ช่วยทำให้ฝ่ายอนุรักษ์นิยมและกษัตริย์นิยมคลายความกังวลกับเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 6 ไปได้ อย่างไรเสีย การแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ยืนยันว่าประเทศไทยต้องมีกษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ ไม่ได้เปลี่ยนเป็นประธานาธิบดี
5. การกำหนดสถานะ “ศูนย์รวมจิตใจของปวงชนชาวไทย” นั้นมาจากคำว่า “The Unity of the People” หมายถึง กษัตริย์เป็นกษัตริย์ของปวงชนชาวไทยทุกคน มิใช่กษัตริย์ของประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งโดยเฉพาะ ดังนั้น ประชาชนฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งหรือกลุ่มการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะแอบอ้างกษัตริย์เพื่อเป็นประโยชน์แก่ฝ่ายตนเองแต่เพียงอย่างเดียวหรือใช้ทำลายฝ่ายอื่นมิได้ เมื่อกษัตริย์เป็นศูนย์รวมจิตใจแล้ว นั่นย่อมหมายถึง ตำแหน่งกษัตริย์เป็นบ่อเกิดของความสมัครสมานร่วมกันของคนในชาติ การดำรงอยู่ของสถาบันกษัตริย์ก็เพื่อให้ปวงชนชาวไทยได้ยึดมั่นร่วมกัน ดังนั้น เพื่อให้กษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในสถานะ “ศูนย์รวมจิตใจของปวงชนชาวไทย” ได้อย่างแท้จริง บุคคลย่อมไม่อาจอ้างหรือใช้สถาบันกษัตริย์เพื่อประโยชน์ทางการเมืองจนนำมาซึ่งความแตกแยกกันของคนในชาติได้ เช่น อ้างว่าพวกตนเองจงรักภักดี พวกอื่นคิดร้าย จาบจ้วง หรือล้มล้างสถาบันกษัตริย์ จนทำให้เกิดความขัดแย้งกัน เป็นต้น นอกจากนี้ การกำหนดสถานะไว้เช่นนี้ย่อมบังคับให้ผู้ดำรงตำแหน่งกษัตริย์ต้องวางตนเป็นกลางในทางการเมืองและการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่เข้ามาแทรกแซงหรือข้องเกี่ยวกับการเมืองและการบริหารราชการแผ่นดิน เพราะ หากทำเช่นนั้น ก็จะทำให้สาธารณชนวิพากษ์วิจารณ์ แบ่งเป็นฝักฝ่าย มีผู้เห็นคล้อยและมีผู้เห็นค้าน จนกระทบต่อสถานะศูนย์รวมจิตใจของประชาชน
6. การกำหนดสถานะ “ทรงเป็นกลางทางการเมือง” หรือที่ในภาษาอังกฤษเรียกว่า “neutrality” ก็เพื่อป้องกันมิให้สถาบันกษัตริย์ถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองของฝักฝ่ายต่างๆ เมื่อรัฐธรรมนูญบังคับให้กษัตริย์ต้องเป็นกลางทางการเมืองแล้ว ย่อมทำให้กษัตริย์ต้องพึงระมัดระวังในการแสดงออกในประเด็นสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับการเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน สังคม และเศรษฐกิจ เพราะ ประเด็นเหล่านี้ย่อมมีทั้งคนที่เห็นด้วยและเห็นต่าง อาจสอดคล้องกับแนวนโยบายของกลุ่มการเมืองหนึ่งแต่ขัดแย้งกับแนวนโยบายของอีกกลุ่มการเมืองหนึ่ง หรืออาจไม่สอดคล้องกับแนวทาของรัฐบาล เมื่อเป็นเช่นนี้ สังคมก็อาจคิดไปได้ว่ากษัตริย์เอนเอียงไปทางฝักฝ่ายการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง จนกระทบกับสถานะความเป็นกลางทางการเมืองได้
7. ในท้ายที่สุด การกำหนดสถานะ “ศูนย์รวมจิตใจของปวงชนชาวไทย” และ “เป็นกลางทางการเมือง” ไว้เช่นนี้ ก็นำมาซึ่งผลลัพธ์ที่ว่ากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะเองโดยปริยาย โดยไม่ต้องบัญญัติคำว่า “เคารพสักการะ” ลงไปให้ยุ่งยากจนตีความขยายความจนเลยเถิด เพราะ เมื่อกษัตริย์ดำรงตนได้เป็นศูนย์รวมจิตใจและเป็นกลางทางการเมืองได้อย่างแท้จริง เมื่อไม่มีบุคคลใดแอบอ้างสถาบันกษัตริย์มาเป็นฝ่ายตัว เมื่อไม่มีใครอ้างสถาบันกษัตริย์เป็นเครื่องมือในการทำลายผู้อื่น ประชาชนก็ย่อมเคารพนับถือสถาบันกษัตริย์โดยไม่ต้องมีการบังคับ
8. รัฐธรรมนูญของหลายประเทศไม่ได้กำหนดสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะไว้แล้ว เช่น ญี่ปุ่น สเปน เบลเยียม เนเธอร์แลนด์ ลักเซมเบิร์ก (แก้ไขในปี 1998) ประเทศที่รัฐธรรมนูญยังคงมีคำว่า “เคารพสักการะ” เหลืออยู่ไม่มากซึ่งเป็นมรดกตกทอดมาจากความเก่าแก่ของรัฐธรรมนูญ ได้แก่ นอร์เวย์ (รัฐธรรมนูญ 1814 มาตรา 4) และเดนมาร์ก (รัฐธรรมนูญ 1953 มาตรา 13) โดยบัญญัติคล้ายๆกันว่าองค์กษัตริย์เป็นที่เคารพสักการะ ไม่อาจถูกฟ้องร้องหรือกล่าวหาในทางใด และให้รัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบ ซึ่งทั้งนอร์เวย์และเดนมาร์กก็ไม่มีการแปลความคำว่า “เคารพสักการะ” ใปในทิศทางที่ทำให้สถาบันกษัตริย์มีความศักดิ์สิทธิ์เสมือนกับความเชื่อทางศาสนา ไม่ได้บังคับให้ประชาชนต้องเคารพบูชากษัตริย์ แต่อธิบายว่าคำว่า “เคารพสักการะ” มีความหมายตามข้อความต่อท้ายที่อยู่ในบทบัญญัติมาตราเดียวกัน
9. การกำหนดตำแหน่งประมุขของรัฐ และสถานะสัญลักษณ์ของความเป็นเอกภาพของรัฐหรือศูนย์รวมจิตใจของประชาชนนั้น ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญญี่ปุ่น มาตรา 1 รัฐธรรมนูญสเปน มาตรา 56 (กษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ สัญลักษณ์ของความเป็นเอกภาพและความสถาพรของรัฐ) รัฐธรรมนูญลักเซมเบิร์ก มาตรา 33 (แกรนด์ดุ๊กเป็นประมุขของรัฐ สัญลักษณ์ของความเป็นเอกภาพของรัฐ และประกันอิสรภาพของชาติ)
10. ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หมวด 2 พระมหากษัตริย์นี้ ยังได้ยกเลิกสถานะจอมทัพไทยของกษัตริย์ด้วย เพื่อป้องกันมิให้กองทัพได้อ้างสถาบันกษัตริย์มาสนับสนุนการปฏิบัติงานของตนเอง เมื่อสังคมหรือคนจำนวนมากไม่เห็นด้วยกับสิ่งที่กองทัพปฏิบัติไปโดยอ้างสถาบันกษัตริย์ เช่นนี้ ก็อาจทำให้สถาบันกษัตริย์เสื่อมเสียไปด้วยได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กรณีกองทัพก่อรัฐประหาร ละเมิดรัฐธรรมนูญ หรือละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน โดยอ้างว่ากระทำการไปเพื่อปกป้องราชบัลลังก์หรือปราบปรามพวกล้มล้างสถาบันกษัตริย์
นอกจากนี้ การกำหนดให้กษัตริย์มีสถานะเป็นจอมทัพ อาจส่งผลต่ออุดมการณ์ความคิดของกองทัพ จนอาจทำให้กองทัพตัดสินใจก่อสงครามรุกรานดินแดนอื่นๆโดยอ้างว่าต้องการสร้างความยิ่งใหญ่เกรียงไกรและแผ่ขยายพระบรมเดชานุภาพของกษัตริย์ ดังปรากฏให้เห็นในญี่ปุ่นสมัยสงครามมหาเอเชียบูรพา และเบลเยียม
.
ประเด็นที่สอง กำหนดพระราชอำนาจ ขอบเขตความคุ้มกันกษัตริย์ในการไม่ต้องรับผิด ไม่ต้องถูกฟ้องร้องดำเนินคดี
1. บทบัญญัติเกี่ยวกับความคุ้มกัน (Immunity) ของกษัตริย์ ปรากฏในรัฐธรรมนูญไทยเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ในมาตรา 3 ว่า “องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ต่อมา ในรัฐธรรมนูญ 2492 ได้เพิ่มข้อความ “ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้” เข้าไป และทั้งสองข้อความนี้ก็ปรากฏอย่างต่อเนื่องจนถึงรัฐธรรมนูญปัจจุบัน
2. เราได้กล่าวถึงคำว่า “อันเป็นที่เคารพสักการะ” ไปแล้วในประเด็นแรก ในตอนนี้จะอธิบายถึงคำว่า “ผู้ใดจะละเมิดมิได้” คำนี้มาจากภาษาอังกฤษว่า “is inviolable” หมายถึง กษัตริย์ไม่ต้องรับผิดในการกระทำใด ไม่อาจถูกกล่าหา ฟ้องร้อง ดำเนินคดีในทางใดได้ เพราะ กษัตริย์มิได้มีพระราชอำนาจโดยแท้ ไม่ได้กระทำการด้วยตนเองโดยลำพัง แต่รัฐมนตรีผู้รับสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้มีอำนาจกระทำการ และต้องเป็นผู้รับผิดชอบในกรณีที่มีการฟ้องร้องหรือกล่าวหาในทางใดๆ ซึ่งผู้ร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ 10 ธันวาคม 2475 และ 2492 หรือนักกฎหมายรัฐธรรมนูญ เช่น หยุด แสงอุทัย, ไพโรจน์ ชัยนาม ต่างก็อธิบายไปในทางนี้ทั้งสิ้น คำว่า “ละเมิดมิได้” ที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ จึงต้องแปลให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญทั้งระบบ ไม่อาจแปลตรงตัวว่า แตะต้องไม่ได้ ล่วงละเมิดไม่ได้ หรือไปถึงห้ามก้าวล่วง ล่วงเกิน แบบศัพท์ไทยทั่วไปหรือแปลตามสำนึกทั่วไปของคนอ่านได้
3. สถานะ “ละเมิดมิได้” (Inviolability) ของกษัตริย์ปรากฏในรัฐธรรมนูญของบางประเทศ เช่น รัฐธรรมนูญสเปน มาตรา 56 วรรค 3 รัฐธรรมนูญเบลเยียม มาตรา 88 รัฐธรรมนูญเนเธอร์แลนด์ มาตรา 42 วรรค 2 และรัฐธรรมนูญลักเซมเบิร์ก มาตรา 4 (เดิมมีทั้งคำว่า “เคารพสักการะ” และ “ละเมิดมิได้” แต่แก้ไขในปี 1998 ตัดคำว่า “เคารพสักการะ” ออกไป) ซึ่งถ้อยคำดังกล่าวต่างก็หมายความว่า กษัตริย์มีความคุ้มกันในการไม่ถูกฟ้องร้องหรือดำเนินคดี และให้รัฐมนตรีผู้มีอำนาจเป็นผู้รับผิดชอบแทน ส่วนรัฐธรรมนูญของบางประเทศไม่มีคำว่า “ละเมิดมิได้” แต่บัญญัติถ้อยคำแบบตรงไปตรงมาแทนว่ากษัตริย์ไม่อาจถูกฟ้องคดีได้ เช่น รัฐธรรมนูญสวีเดน ส่วนว่าด้วย The Instrument of Government บทที่ 5 มาตรา 8
นอกจากนี้ยังมีรัฐธรรมนูญของบางประเทศที่ไม่ได้บัญญัติลงไปทั้งคำว่า “ละเมิดมิได้” และทั้งคำว่า “ไม่ต้องรับผิด” แต่ใช้วิธีเขียนให้ชัดเจนว่ากษัตริย์มีอำนาจทำอะไรได้บ้างโดยต้องให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบเสียก่อนทุกครั้ง และให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดเอง ได้แก่ รัฐธรรมนูญญี่ปุ่น มาตรา 3 มาตรา 6 และมาตรา 7
4. แม้รัฐธรรมนูญ 2492 และฉบับต่อๆมาจนถึงปัจจุบัน จะมีบทบัญญัติ “ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้” เข้ามาต่อท้ายจาก “องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ก็มิได้หมายความว่า คำว่า “ละเมิดมิได้” จะมีความหมายเป็นอย่างอื่น การกำหนดบทบัญญัติ “ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้” เพิ่มลงไปก็เพียงเพื่อให้ได้ความหมายชัดเจนขึ้นเท่านั้น
5. บทบัญญัติเรื่องความคุ้มกันของกษัตริย์ในการไม่ถูกกล่าวหาหรือฟ้องร้องไม่ใช่บทบัญญัติที่ทำให้เกิดความไม่เสมอภาคหรือทำให้กษัตริย์กลายเป็นบุคคลที่ได้รับการยกเว้นจากกฎหมาย ทำอะไรก็ได้ ไม่มีทางผิด ไม่มีวันต้องรับผิด แต่รัฐธรรมนูญมอบความคุ้มกันนี้ให้แก่กษัตริย์ในฐานะเป็นประมุขของรัฐ และเป็นไปตามหลัก “กษัตริย์ไม่ต้องรับผิด” เพราะ กษัตริย์ไม่ได้มีอำนาจกระทำการใดโดยแท้หรือโดยลำพังได้ ต้องมีรัฐมนตรีลงนามกำกับ โดยรัฐมนตรีนั้นเป็นผู้มีอำนาจกระทำการจริงและต้องรับผิดชอบแทน
6. รัฐธรรมนูญไทยมีเพียงฉบับเดียวเท่านั้นที่กำหนดไว้ชัดเจนถึงผลของการที่ไม่มีผู้ลงนามกำกับ นั่นคือ ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม 27 มิถุนายน 2475 มาตรา 7 บัญญัติว่า “การกระทำใด ๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึ่งจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ” แต่รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆมาจนถึงปัจจุบัน ก็ไม่มีบทบัญญัติในลักษณะนี้ มีเพียงบทบัญญัติที่ว่า “บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เว้นแต่ที่มีบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นในรัฐธรรมนูญนี้” อยู่ในหมวดอำนาจบริหารหรือหมวดคณะรัฐมนตรี และไม่ได้กำหนดว่าหากไม่มีการลงนามสนองพระบรมราชโองการแล้วผลจะเป็นเช่นไร ในขณะที่ในหมวดคณะรัฐมนตรี ก็มีบทบัญญัติหลายมาตรากำหนดให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจ เช่น มาตรา 175 “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการตราพระราชกฤษฎีกาโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย” มาตรา 176 “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการประกาศใช้และเลิกใช้กฎอัยการศึก” มาตรา 177 “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการประกาศสงครามเมื่อได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา” มาตรา 178 “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ” เป็นต้น โดยมิได้บอกว่ากรณีเหล่านี้ กษัตริย์ต้องทำตามคำแนะนำและความเห็นชอบจากรัฐมนตรีหรือรัฐสภาเสียก่อน การบัญญัติให้กษัตริย์มีพระราชอำนาจในลักษณะนี้เองทำให้เกิดข้อถกเถียงตามมาได้ว่า ตกลงแล้วกษัตริย์มีพระราชอำนาจโดยแท้หรือไม่อย่างไร
7. เพื่อเป็นการตัดปัญหาการตีความและการถกเถียงกัน จึงเสนอให้กำหนดบทบัญญัติเรื่องความคุ้มกันของกษัตริย์เสียใหม่ โดยกำหนดขอบเขตความคุ้มกันให้ชัดเจน เขียนในภาษาที่เข้าใจง่าย ตรงไปตรงมา ไม่ต้องถกเถียงกันว่าอำนาจเป็นของกษัตริย์หรือของคณะรัฐมนตรี ไม่ต้องถกเถียงกันว่ากษัตริย์มีพระราชอำนาจในทางการเมืองหรือการบริหารราชการแผ่นดินโดยแท้หรือไม่ แต่เขียนชัดเจนเลยว่า “การกระทำของพระมหากษัตริย์ทั้งปวงที่เกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐ ต้องได้รับคำแนะนำและความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้เสียก่อน” และ “การกระทำของพระมหากษัตริย์ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอ การกระทำใดของพระมหากษัตริย์ที่ไม่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ให้ถือเป็นโมฆะ” พร้อมกับแจกแจงโดยละเอียดว่ามีเรื่องใดบ้างที่ต้องมีพระปรมาภิไธยและให้ใครลงนามรับสนอง ทำนองเดียวกับรัฐธรรมนูญญี่ปุ่น มาตรา 3 มาตรา 6 และมาตรา 7 และในกรณีที่กษัตริย์ใช้พระราชอำนาจกระทำการตามเงื่อนไขดังกล่าว ก็ไม่ต้องรับผิดชอบและไม่ถูกฟ้องร้องหรือกล่าวหาในทางใด ให้ผู้รับสนองพระบรมราชโองการตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้เป็นผู้รับผิดชอบ
…
ตัวแบบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ที่ผมได้ยกร่างไว้ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับประเด็นนี้ มีดังนี้
มาตรา ๖ พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของประเทศ ทรงเป็นศูนย์รวมจิตใจของปวงชนชาวไทย และทรงเป็นกลางทางการเมือง
การสืบทอดตำแหน่งพระมหากษัตริย์เป็นไปตามหลักการสืบราชสมบัติทางสายโลหิตตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้และกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์
มาตรา ๗ การกระทำของพระมหากษัตริย์ทั้งปวงที่เกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐ ต้องได้รับคำแนะนำและความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้เสียก่อน
การกระทำของพระมหากษัตริย์ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอ การกระทำใดของพระมหากษัตริย์ที่ไม่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ให้ถือเป็นโมฆะ
พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจเกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐได้เท่าที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ และพระมหากษัตริย์ไม่ทรงมีพระราชอำนาจเหนือสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และองค์กรอื่นของรัฐทั้งปวง
พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามคำแนะนำและความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร และทรงแต่งตั้งรัฐมนตรีตามการเสนอชื่อของนายกรัฐมนตรี
พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและกระทำการต่างๆ ตามคำแนะนำและความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร ทั้งนี้ในนามของปวงชนชาวไทย โดยมีประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ดังนี้
(๑.) ประกาศสงคราม โดยต้องมีมติให้ความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎรด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร
(๒.) แต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
(๓.) แต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้พิพากษาศาลฎีกา ตุลาการศาลปกครองสูงสุด และผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ
พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและกระทำการต่างๆ ตามคำแนะนำและความเห็นชอบของนายกรัฐมนตรี ทั้งนี้ในนามของปวงชนชาวไทย โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ดังนี้
(๑.) ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม
(๒.) ประกาศใช้พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา หนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ
(๓.) พระบรมราชโองการแต่งตั้งรัฐมนตรีหรือให้พ้นจากตำแหน่งรัฐมนตรี
(๔.) พระราชทานอภัยโทษ
(๕.) สถาปนาและถอดถอนฐานันดรศักดิ์ พระราชทานและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์
(๖.) รับรองประมุขของรัฐต่างประเทศ เอกอัครราชทูต หรือพระราชอาคันตุกะ
(๗.) ประกอบพระราชพิธี
เฉพาะการใช้พระราชอำนาจตามบทบัญญัติในมาตรานี้ องค์พระมหากษัตริย์ไม่ต้องรับผิดชอบและไม่ถูกฟ้องร้องหรือกล่าวหาในทางใด ให้ผู้รับสนองพระบรมราชโองการตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้เป็นผู้รับผิดชอบ
การกระทำอื่นใดของพระมหากษัตริย์ที่ไม่ได้เป็นการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งพระมหากษัตริย์หรือในฐานะประมุขของรัฐย่อมไม่อยู่ภายใต้เอกสิทธิ์และความคุ้มกันตามวรรคเจ็ด
