เมื่อตุลาการไม่เที่ยงธรรม ถึงเวลาปฏิรูปศาล ล้างบางตุลาการ Court Packing การเมืองล้างบางตุลาการ

Court Packing เมื่อการเมืองล้างบางตุลาการ

โดย เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง
ภาพประกอบ: ณัฐพล อุปฮาด24 

Jul 2022

1O1

คงปฏิเสธไม่ได้ว่าพฤติกรรมของฝ่ายตุลาการในความขัดแย้งทางการเมืองที่ผ่านมานั้น ตุลาการไม่ใช่กรรมการผู้เที่ยงธรรม แต่เป็นผู้เล่นสำคัญอีกคนของฝ่ายอนุรักษนิยม นอกจากเป็นผู้เล่นสำคัญแล้ว ยังเป็นผู้เล่นที่เอาเปรียบผู้เล่นคนอื่นด้วยอำนาจล้นเหลือของตนเองอีกด้วย

คำถามคือ แล้วเราจะทำอะไรกับศาลได้บ้าง

โดยสัญชาตญาณ เมื่อพูดถึงการปฏิรูปศาล ทุกคนจะนึกถึงการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะการคัดเลือกผู้พิพากษา การปรับปรุงโครงสร้างคณะกรรมการตุลาการ หรือการบังคับให้ผู้พิพากษาสาบานตนว่าจะพิทักษ์รัฐธรรมนูญ

กลไกเหล่านี้จะช่วยให้ศาลใช้กฎหมายอย่างเที่ยงธรรม ตีความกฎหมายสอดคล้องกับหลักการสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตยจริงๆ หรือ นอกจากกลไกเหล่านี้แล้ว เราจะทำอะไรเพื่อปฏิรูปฝ่ายตุลาการได้บ้าง

Court Packing คืออะไร


ศัพท์ ‘packing’ หมายถึงการยัด บรรจุ อัดเข้าไป และ ‘court packing’ ที่นักกฎหมายเข้าใจกันคือ การเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบคณะตุลาการโดยฝ่ายการเมือง ซึ่งในความหมายอย่างกว้าง อาจจะเป็นการเพิ่มจำนวนตุลาการเข้าไปก็ได้ หรือหมายถึงการเปลี่ยนตัวผู้ดำรงตำแหน่งเฉยๆ ก็ได้เหมือนกัน

ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่เคารพความเป็นอิสระของตุลาการว่าเป็นหลักการพื้นฐานทางรัฐธรรมนูญประการหนึ่ง โดยทั่วไปศัพท์ court packing นี้มีความหมายแง่ลบ แต่ก็ไม่เสมอไป เพราะงานศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างศาลและการเมืองช่วงหลังเริ่มหันมาศึกษา court packing ในฐานะกลไกตอบโต้นิติสงครามเหมือนกัน

เหตุการณ์ court packing ที่โด่งดังที่สุดในกฎหมายรัฐธรรมนูญกลับเป็นเหตุการณ์ที่สุดท้ายแล้วไม่ได้เกิดขึ้นจริง ในสมัยที่ประธานาธิบดีแฟรงคลิน รูสเวลต์พยายามผลักดันนโยบาย New Deal โดยให้รัฐเข้าไปแทรกแซงเสรีภาพของเอกชนในทางเศรษฐกิจได้ เช่น กำหนดสภาพการจ้างและชั่วโมงการทำงาน ในตอนแรกศาลสูงสุดสหรัฐยึดตามปรัชญาเสรีนิยมแบบดั้งเดิม ซึ่งเคารพเสรีภาพของนายจ้างและลูกจ้างที่จะตกลงสัญญาจ้างงานกันตามกลไกตลาด แม้ลูกจ้างจะเสียเปรียบก็ตาม ศาลสูงสุดคว่ำนโยบายของประธานาธิบดีซ้ำๆ แต่รูสเวลต์ทำอะไรไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกานั้นให้ผู้พิพากษาศาลสูงสุดอยู่ในตำแหน่งได้ตลอดชีวิต หรือจนกว่าจะลาออกเอง

แต่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดจำนวนผู้พิพากษาศาลสูงสุดไว้ มีเพียงธรรมเนียมว่าจะแต่งตั้งกัน 9 คนเท่านั้น รูสเวลต์จึงอาศัยช่องทางนี้ประกาศจะผ่านกฎหมาย มอบอำนาจให้ประธานาธิบดีแต่งตั้งผู้พิพากษาเพิ่มเข้าไปได้อีกไม่เกิน 6 คน โดยจะแต่งตั้งผู้พิพากษาเพิ่มเมื่อมีผู้พิพากษาที่อายุครบ 70 ปีแล้วไม่ยอมเกษียณ รูสเวลต์ไม่ได้มาเล่นๆ เพราะหลังประกาศ เขาได้รับคะแนนเสียงท่วมท้นให้เข้าไปเป็นประธานาธิบดีสมัยที่สองต่อไป

ไม่กี่เดือนหลังจากนั้น ศาลสูงสุดสหรัฐก็เปลี่ยนแนววินิจฉัย ยอมรับอำนาจของสภาคองเกรสที่จะเข้าไปควบคุมสัญญาการจ้างงานให้เป็นธรรมได้ในที่สุด การเปลี่ยนดังกล่าวถูกขนานนามว่าเป็น ‘the switch in time that saves nine’ คือเปลี่ยนบรรทัดฐานทันจะรักษาเก้าอี้ผู้พิพากษาทั้งเก้าท่านพอดี

ส่วนร่างกฎหมายที่จะเสนอแต่งตั้งผู้พิพากษาเพิ่มนั้นไม่ผ่านในชั้นพิจารณาของสภา หลังจากนั้นไม่นานประธานศาลซึ่งเคยเป็นหัวหอกในการต่อต้านการออกกฎหมายของรูสเวลต์ก็ประกาศเกษียณตัวเอง เปิดทางให้ประธานาธิบดีเลือกผู้พิพากษาคนใหม่ซึ่งมีนโยบายสอดคล้องกันมากกว่าแทน

แม้แต่ในปัจจุบันข้อถกเถียงเรื่อง court packing ก็ยังไม่หายไปไหน ในแวดวงกฎหมายรัฐธรรมนูญสหรัฐ ปัญหาการแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลสูงกลับมาเป็นที่สนใจอีกครั้ง เมื่อครั้งประธานาธิบดีโอบามาจะแต่งตั้งเมอร์ริก การ์แลนด์เป็นผู้พิพากษาศาลสูง ขณะนั้นโอบามาเหลือเวลาในตำแหน่งอีกเก้าเดือน ไม่มากไม่น้อย แต่วุฒิสภาซึ่งเป็นรีพับลิกันแย้งว่าไม่อาจทำได้ แต่เมื่อประธานาธิบดีทรัมป์ใกล้สิ้นตำแหน่งนั้น วุฒิสภาเห็นชอบการแต่งตั้งเอมี บาร์เรตต์เป็นผู้พิพากษาศาลสูงเพียงแปดวันก่อนวาระการดำรงตำแหน่งของทรัมป์จะสิ้นสุดลง ความสองมาตรฐานชัดเจนนี้เป็นข้อเจ็บช้ำของฝ่ายก้าวหน้ามาตลอด เพราะทรัมป์ได้แต่งตั้งผู้พิพากษาฝ่ายอนุรักษนิยมแบบสุดขั้วถึงสามคน ทำให้เสียงของฝ่ายก้าวหน้านั้นเหลือเพียงสามต่อหกเท่านั้น ยิ่งเมื่อศาลตัดสินอนุญาตว่ากฎหมายควบคุมการพกอาวุธปืนในมลรัฐนิวยอร์กขัดรัฐธรรมนูญ และพลิกบรรทัดฐานสิทธิในการทำแท้ง เสียงจากฝ่ายก้าวหน้าว่า โจ ไบเดนควรจะแทรกแซงการแต่งตั้งผู้พิพากษาได้แล้วก็ดังกระหน่ำ แม้ว่าความเป็นจริงจะมีโอกาสน้อยมากก็ตาม

Court Packing ทำอย่างไร


ในสหรัฐอเมริกาแม้ว่าการเปลี่ยนศาลจะไม่เกิดขึ้นจริงก็ตาม แต่ในเขตอำนาจอื่นๆ เหตุการณ์ที่ฝ่ายการเมืองเข้ามาแทรกแซงการดำรงตำแหน่งของศาลนั้นเกิดขึ้นบ่อยกว่าที่คิดและไม่ใช่ทุกครั้งที่จะเลวร้ายเสมอไป ในฮังการี ประธานาธิบดีวิกเตอร์ โอบาน ‘โละ’ ศาลรัฐธรมนูญยกชุด ซึ่งเป็นสัญญาณอันตรายต่อคุณภาพประชาธิปไตยในฮังการีก็จริง แต่ในลาตินอเมริกา อาร์เจนตินาเคยล้างบางศาลสูงมาแล้วเมื่อเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ประชาธิปไตย court packing จึงเป็นอาวุธที่ขึ้นกับผู้ใช้ว่าจะใช้ไปในทางร้ายหรือดี

การแทรกแซงหรือล้างบางศาลที่ชอบธรรมนั้น อาจทำได้ภายใต้เงื่อนไขต่อไปนี้

1. กรณีเปลี่ยนผ่านระบอบการปกครอง ไม่ใช่แค่เปลี่ยนรัฐบาล แต่คือการเปลี่ยนระบอบ จากเผด็จการเข้าสู่ประชาธิปไตย หลายครั้งจำเป็นต้องล้างไพ่เสียใหม่ โดยเฉพาะในกรณีที่ฝ่ายตุลาการมีประวัติร่วมมือกับเผด็จการอย่างชัดเจน การปลดผู้พิพากษาที่สมคบคิดกับเผด็จการนั้นเป็นทั้งการลงโทษผู้พิพากษาคนที่ทำผิด และส่งสัญญาณต่อตุลาการทั้งระบบว่าคุณค่าใดที่ระบอบการปกครองใหม่ต้องการหรือไม่ต้องการ

2. เมื่อปรากฏชัดเจนว่าศาลไม่อาจปฏิบัติตามมาตรฐานจริยธรรมอันสมควรได้ มีการทุจริต ละเมิดอำนาจ ละเมิดกฎหมายเกิดขึ้นอย่างกว้างขวาง กรณีเช่นนี้ไม่ใช่กรณีที่ผู้พิพากษาบางคนทำผิด แต่การกระทำเหล่านี้กลายเป็นวัฒนธรรมองค์กรไปแล้ว

3. หากปรากฏว่าผู้พิพากษาดังกล่าวถูกแต่งตั้งมาโดยไม่ชอบธรรม ก็อาจต้องแก้ไขให้ถูกต้อง

Court Packing กับศาลไทย


การใช้กฎหมายนั้นเป็นเรื่องของบุคคลเสียมาก ‘เป็นเรื่องของบุคคล’ ในความหมายว่า ขึ้นกับบุคลิก ทัศนคติ และภูมิหลังของผู้พิพากษาคนที่ขึ้นนั่งพิจารณาคดีเป็นหลัก ดังนั้น การอบรมสั่งสอนเชิงคุณค่าจึงเป็นปัจจัยสำคัญ นั่นหมายความว่าต่อให้เขียนกฎหมายไว้อย่างไรก็ตาม ผู้พิพากษาก็สามารถตีความกฎหมายให้พิสดารพันลึกจนพ้นไปจากเจตนารมณ์ผู้ร่างกฎหมายได้เสมอ

ดังนั้น การพยายามจะแก้ไขปัญหาตุลาการภิวัตน์หรือนิติสงครามด้วยการแก้ไขเชิงโครงสร้างจึงอาจไม่สำเร็จ ปัญหาอยู่ที่ทัศนคติและวัฒนธรรม แต่จะปลูกฝังวัฒนธรรมใหม่ในผู้พิพากษาในระบอบเก่าก็อาจไม่ทันใจ ในกรณีนี้ court packing คือการเปลี่ยนชุดบุคคลเลย อาจเป็นทางเลือกที่ง่ายและเร็วที่สุด

ศาลไทยสมควรจะถูกล้างบางไหม คำตอบอยู่ที่แต่ละคนประเมิน แต่ไม่ใช่ว่าเราไม่เคยมี court packing

การแทรกแซงฝ่ายตุลาการนั้น ฝ่ายประชาธิปไตยไม่เคยทำหรือทำไม่เคยสำเร็จ คนที่ทำ court packing สำเร็จแบบเงียบๆ คือฝ่ายเผด็จการ เมื่อรัฐประหารเสร็จมีคำสั่งปลดตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทิ้งทั้งชุดในปี 2549 หรือให้ดำรงตำแหน่งต่อในปี 2557 และการให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญภายใต้รัฐธรรมนูญ​ 2560 แทนที่จะรอให้มีการเลือกตั้งขึ้นก่อน

ผลลัพธ์คือ ตุลาการบางคนดำรงแหน่งนานนับสิบปี จากรัฐประหารครั้งโน้นมาครั้งนี้ ถือเป็นการ packing แบบไม่มีใครโวยวาย

แน่นอนว่าการล้างบางศาลแบบนี้เป็นเรื่องการตัดสินใจทางการเมือง ที่ผู้นำการเมืองต้องชั่งน้ำหนักเองว่าตัวเองมีกึ๋นและทรัพยากรพอจะต่อกรกับศาลได้หรือไม่ court packing น่าจะเป็นทางเลือกสุดท้าย เป็นทางเลือกแบบ nuclear option ในการสู้กับฝ่ายตุลาการ และยังเปิดช่องให้เกิดการแก้แค้นกลับไปกลับมาไม่มีที่สิ้นสุด หากพรรคการเมืองแรกโยกย้ายหรือปลดผู้พิพากษาของอีกฝ่ายได้ อีกฝ่ายก็พร้อมจะทำบ้างทันทีที่กลับมามีอำนาจ (tit-for-tat)

แต่ถ้าไม่คิดคำนึงเรื่องนี้ไว้บ้าง ถึงวันหนึ่งเราต้องตอบคำถามเรื่องปฏิรูปศาล ก็น่าเสียดายหากคิดไม่ทัน