นโยบายแจกเงินผ่านกระเป๋าดิจิทัล ถอดบทเรียนและประสบการณ์จากต่างประเทศ เช่น ญี่ปุ่น ไต้หวัน เกาหลีใต้

เป็นที่ทราบดีว่า โครงการแจกเงินดิจิทัล 10,000 บาท ผ่านดิจิทัลวอลเล็ต (Digital Wallet) หนึ่งในนโยบายเศรษฐกิจสำคัญของรัฐบาล ได้ก่อให้เกิดการแสดงความคิดเห็นที่หลากหลาย นำไปสู่คำถามทั้งในด้านประสิทธิผลของนโยบายที่ต้องใช้เงินเป็นจำนวนมากถึงกว่าห้าแสนล้านบาทว่า ‘ได้คุ้มเสียหรือไม่’ และ ‘ความไม่ชัดเจนของแหล่งที่มาของเงิน’ ที่อาจส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นทางภาระการคลังของประเทศในอนาคต

บทความนี้จะชวนไปสำรวจประสบการณ์จากต่างประเทศ ที่มีการออกมาตรการที่มีรูปแบบคล้ายคลึงกันกับเป้าประสงค์ของโครงการ Digital wallet ของไทย เพื่อถอดบทเรียนและนำไปสู่ข้อเสนอในด้านการออกแบบนโยบายที่เหมาะสม

เมื่อมองในภาพรวมของนโยบายนี้ รัฐบาลต้องการกระตุ้นการเจริญเติบโตเศรษฐกิจให้เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว ควบคู่กับมีการ กระจายการจับจ่ายใช้สอยไปในทุกพื้นที่ของประเทศ

ดังนั้นเราจะเห็นว่านโยบายนี้จึงถูกออกแบบให้มี 1. ข้อจำกัดในเรื่อง ‘ระยะเวลา’ คือ ต้องใช้ให้หมดภายในระยะเวลา 6 เดือน และ 2. ข้อจำกัดในด้าน ‘สถานที่และระยะทาง’ คือ ผู้ที่ได้รับสิทธิที่มีอายุตั้งแต่ 16 ปีขึ้นไป จำเป็นต้องกลับไปใช้ในภูมิลำเนา และมีระยะทางการใช้ในรัศมีภายใน 4 กิโลเมตร (ขณะที่เขียนบทความนี้ คณะอนุกรรมการโครงการขับเคลื่อนโครงการกำลังอยู่ในช่วงสรุปรายละเอียดเงื่อนไขและแหล่งที่มาของเงินที่จะนำมาใช้ในโครงการ)

การดำเนินมาตรทางการคลังเพื่อกระตุ้นการจับจ่ายใช้สอยของผู้บริโภค ที่มีข้อจำกัดลักษณะนี้มีอยู่หลายประเทศ เช่น ญี่ปุ่น ไต้หวัน เกาหลีใต้ เพียงแต่มีชื่อเรียกที่แตกต่างกันไป เช่น บัตรกำนัลชอปปิ้ง (Shopping voucher) หรือ คูปองบริโภค (Consumption coupon)

และในช่วงหลังๆ เมื่อมีความก้าวหน้าของระบบการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์ บางประเทศก็พัฒนาโครงการเป็นการออก electronic หรือ digital coupon/voucher เช่น จีน ฮ่องกง และ ไทย

ถ้ามองให้ง่ายๆ ก็เหมือนเราได้ shopping voucher จากห้างสรรพสินค้า หรือใช้คูปองแทนเงินสดในการซื้ออาหารที่ศูนย์อาหาร ที่มีข้อจำกัดขอบเขตสถานที่ และระยะเวลาการใช้

ดังนั้น บทความนี้จะหยิบยกกรณีศึกษามา 3 ประเทศที่มีลักษณะคล้ายคลึงกันกับ มาตรการปัจจุบันในประเทศไทย และมีงานวิชาการที่ได้ตีพิมพ์ลงในวารสารวิชาการทางเศรษฐศาสตร์ ระดับโลกมาทำการประเมินผลของมาตรการต่อพฤติกรรมการใช้จ่ายของผู้บริโภค

Shopping coupons ในประเทศญี่ปุ่น

ประเทศแรกๆ ที่ทำคือ ญี่ปุ่น โดยย้อนกลับไปในเดือนมีนาคม ปี 1999 รัฐบาลญี่ปุ่นได้แจกคูปองช้อปปิ้ง (Shopping coupon) มูลค่า 20,000 เยน (ประมาณ US$200) ให้เฉพาะกับครอบครัวที่มีเด็กอายุไม่เกิน 15 ปีหรือมีผู้สูงอายุอาศัยอยู่ ซึ่งคิดเป็นจำนวนประชากร 31 ล้านคน

คูปองจะต้องใช้ไปในชุมชนท้องถิ่นของผู้รับ และมีอายุการใช้งาน 6 เดือนเท่านั้น โดยไม่สามารถโอนไปยังบุคคลอื่นได้ และไม่มีการคืนเงินสำหรับการซื้อสินค้าครั้งละน้อยกว่า 1000 เยน คูปองสามารถใช้ไปกับสินค้าและบริการได้เป็นส่วนใหญ่ (ยกเว้น การซื้อลอตเตอรี่ การชำระรายการสาธารณูปโภคพื้นฐาน หรือการชำระหนี้ เป็นต้น) และจะหมดอายุในเดือนกันยายน 1999

โครงการนี้แม้ว่าถูกมองว่า ประสบผลสำเร็จในระดับหนึ่ง แต่ได้มีงานวิจัยโดย Hsieh, Shimizutani and Hori (2010) พบว่า ผู้ได้รับคูปองใช้จ่ายไปทางด้านการซื้อสินค้ากึ่งคงทน ซึ่งอาจสะท้อนว่า เป็นการย้ายการบริโภคในอนาคต โดยแทนที่ใช้เงินตนเองซื้อ หันมาใช้ในช่วงเวลาอายุของการแจกคูปอง

ขณะที่ไม่ส่งผลต่อการบริโภคสินค้าและบริการที่ต้องกินอยู่ในชีวิตประจำวัน ทำให้ในภาพรวมการแจกคูปองจึงไม่ได้ส่งผลอย่างมีนัยสำคัญ ต่อการใช้จ่ายสินค้าและบริการของผู้ที่ได้รับคูปอง

Shopping vouchers ในไต้หวัน

สืบเนื่องจากวิกฤตการเงินโลกในปี 2008 รัฐบาลไต้หวันได้ออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจครั้งใหญ่ เฉกเช่นประเทศต่างๆ ทั่วโลก หนึ่งในมาตรการหลักของไต้หวันในช่วงเวลานั้น คือ การแจกบัตรกำนัลชอปปิง (Shopping voucher) มูลค่า 3600 ดอลลาร์ไต้หวัน (ประมาณ US$110) เพื่อใช้ในการจับจ่ายใช้สอยให้ประชาชน

โดยมีรูปแบบคล้ายคลึงกันกับญี่ปุ่น ในด้านการกำหนดระยะเวลาการใช้ โดยเริ่มต้นตั้งแต่กลางเดือน มกราคม จนถึงปลายเดือนกันยายน ในปี 2009 หรือ ประมาณแปดเดือนครึ่ง และสามารถใช้ซื้อสินค้าและบริการได้เกือบทุกประเภท (ยกเว้นบางรายการ เช่น ห้ามใช้ชำระหนี้หรือค่าสาธารณูปโภค เป็นต้น)

แต่ที่แตกต่าง คือ ให้กับประชากรทุกคน ไม่ได้กำหนดว่าจะต้องใช้ในชุมชนท้องถิ่นของผู้รับ และสามารถแลกเปลี่ยนกันได้

ภายหลังการประกาศใช้ ผลปรากฏว่า ได้มีร้านค้าได้แข่งขันกันดึงดูด ลูกค้าที่มี voucher โดยออกรายการส่งเสริมการขายรวมทั้งให้ส่วนลดราคาสินค้า และบริการเพิ่มเติมถึง 30-50% การออกโปรโมชั่นส่งเสริมการขายโดยเฉพาะกับผู้ที่ถือ voucher ทำให้ประชาชนมีการซื้อขายบัตรกำนัล โดยใช้ยอมซื้อเงินสดซื้อบัตรกำนัลที่สูงกว่ามูลค่าเงินในบัตร

งานศึกษาของ Kan, Peng and Wang (2017) ที่วิเคราะห์ผล กระทบต่อพฤติกรรมผู้บริโภคหลังจากได้รับบัตรกำนัลชอปปิ้งโดยประมาณค่าแนวโน้มการบริโภคต่อหน่วยของรายได้ที่เพิ่มขึ้น หรือ ที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Marginal Propensity to Consume (MPC) พบว่าค่า MPC โดยรวม อยู่ที่ 0.24

และที่สำคัญพบว่า หากไม่มีรายการส่งเสริมการขายของร้านค้าต่างๆ ค่า MPC จะเหลืออยู่เพียง 0.16 ซึ่งใกล้เคียงกับงานศึกษากรณีของญี่ปุ่น ที่พบว่าอยู่ที่เพียงประมาณ 0.1-0.2

งานวิจัยนี้ได้สรุปว่า การส่งเสริมการขายของภาคธุรกิจได้มีส่วนสำคัญต่อพฤติกรรมการใช้จ่ายของผู้บริโภค ที่ตอบสนองต่อโครงการการแจกบัตรกำนัลของรัฐบาลไต้หวัน

Consumption vouchers ในเกาหลีใต้

ในช่วงต้นของวิกฤตโควิด- 19 รัฐบาลกลางของเกาหลีใต้ได้ออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงเดือน พฤษภาคม ของปี 2020 โดยแจกบัตรกำนัลเพื่อการอุปโภคบริโภค (Consumption voucher) ยอดวงเงินที่ได้รับขึ้นกับจำนวนสมาชิกครัวเรือน

กล่าวคือแบ่งเป็น 4 กลุ่ม สำหรับครัวเรือนที่มี (ก) สมาชิก 1 คน (ข) 2 คน (ค) 3 คน และ (ง) มากกว่า 4 คนขึ้นไป จะได้รับเงิน 400,000 วอน (US$355); 600,000 วอน (US$532); 800,000 วอน (US$709); และ 1,000,000 (US$887) วอน ตามลำดับ

นอกจากนั้น ประชาชนยังได้รับบัตรกำนัลเพิ่มเติม จากรัฐบาลท้องถิ่นซึ่งจะใช้ได้เฉพาะในท้องถิ่นนั้นๆ ขณะที่ บัตรกำนัลที่ได้รับจากรัฐบาลกลาง สามารถใช้ได้ทั่วไป และมีอายุการใช้เพียง 3 เดือน ซึ่งมีอายุที่สั้นกว่าทั้งของญี่ปุ่นและไต้หวัน และมีทั้งที่จำกัดสถานที่การใช้และไม่จำกัด ขึ้นอยู่กับว่าบัตรกำนัลนั้นออกโดยรัฐบาลกลาง หรือ รัฐบาลท้องถิ่น

นอกจากนี้ รัฐบาลยังได้กำหนดขอบเขตการใช้เพื่อสนับสนุนธุรกิจขนาดกลางถึงเล็ก และไม่สามารถใช้ซื้อของผ่านร้านค้าขนาดใหญ่ หรือ ผ่านช่องทางออนไลน์ได้

เมื่อวิเคราะห์เปรียบเทียบการใช้จ่ายของผู้บริโภคที่ใช้ไประหว่างร้านค้าที่ได้รับการสนับสนุนกับร้านค้าที่ไม่ได้รับการสนับสนุน งานวิจัยของ Kim, Koh and Lyon (2023) พบว่ามาตรการของเกาหลีใต้มีประสิทธิภาพในการกระตุ้นการ บริโภคในชุมชน และภาคธุรกิจ ที่รัฐบาลต้องการสนับสนุน

สรุปบทเรียนจากต่างประเทศและข้อเสนอแนะ

ในภาพรวม ประสบการณ์จากต่างประเทศที่กล่าวข้างต้นนี้ จะเห็นได้ว่า มีทั้งไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร และมีทั้งที่ประสบผลสำเร็จ ดังนั้น เราจะมาถอดบทเรียนเพื่อช่วยในการออกแบบมาตรการในกรณีของ Digital wallet ของไทย ประสิทธิภาพของนโยบายจะมีมากหรือน้อย ขึ้นกับองค์ประกอบ 3 ด้าน คือ

สภาวะแวดล้อมทางเศรษฐกิจ การออกมาตรการดังกล่าว มักจะกระทำในช่วงที่เศรษฐกิจได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง ทำให้เกิดความจำเป็นที่รัฐบาลต้องดำเนินนโยบายกระตุ้นการบริโภค หรือ รองรับการหดตัวทางเศรษฐกิจอย่างเร่งด่วน

เช่น ในกรณีของญี่ปุ่น ที่ประสบปัญหาภาวะเงินฝืด (deflation) ทำให้ขาดแรงจูงใจในการจับจ่ายใช้สอย ขณะที่ไต้หวันได้รับผลกระทบจากวิกฤตการเงินโลก

ส่วนเกาหลีใต้ และ ฮ่องกง เผชิญกับวิกฤตโควิด-19 (เช่นเดียวกับเศรษฐกิจไทยที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง ซึ่งที่ผ่านมาก็ได้มีการออกมาตรการคลังเฉพาะกลุ่ม ที่ได้รับผลกระทบในช่วงของรัฐบาลก่อนหน้า) และยังไม่พบมาตรการลักษณะเช่นนี้ ที่กระทำในช่วงที่อุปสงค์ในประเทศมีแนวโน้มฟื้นตัว ดังเช่นประเทศไทยในปัจจุบัน

การออกแบบมาตรการแจกเงิน จึงควรต้องคำนึงถึงความจำเป็นและขนาดของเม็ดเงิน ที่จะอัดฉีดเข้าสู่เศรษฐกิจให้เหมาะสมกับวัฏจักรเศรษฐกิจในช่วงนั้นๆ

นอกจากนี้ มาตรการแจกเงินในต่างประเทศได้กำหนดวัตถุประสงค์ที่ชัดเจน คือ ต้องการกระตุ้นการจับจ่ายใช้สอยในระยะสั้น ซึ่งมีส่วนทำให้มาตรการเช่นนี้ทำงานได้ดี แต่จะไม่ได้ผลดี ถ้าแนวโน้มการขยายตัวที่ชะลอลงมาจากการเสื่อมถอยของศักยภาพทางการผลิต หรือ อุปสรรคด้านอุปทานรวมของประเทศ

หากเป็นกรณีนี้ รัฐบาลควรใช้เม็ดเงินไปเพื่อกระตุ้นการลงทุน หรือ ให้เกิดการพัฒนาเทคโนโลยีการผลิตมากกว่าการกระตุ้นการบริโภคในประเทศ

เงื่อนไขของโครงการ ประสบการณ์ในต่างประเทศยังชี้ให้เห็นถึงวิวัฒนาการของการออกแบบเงื่อนไขการแจกเงิน ที่มีรูปแบบเฉพาะเจาะจงไปในกลุ่มเป้าหมายมากยิ่งขึ้น

เช่น การกำหนดเงื่อนไขให้ใช้จ่ายได้เฉพาะกลุ่มผู้ประกอบการขนาดกลางถึงเล็ก เช่น ในกรณีของเกาหลีใต้ แม้ว่าการแจกเงินในรูปบัตรกำนัลเพื่อบังคับการบริโภค โดยมีข้อจำกัดทั้งด้านระยะเวลา หรือ สถานที่ ย่อมส่งผลดีกว่าการแจกเงินสดแบบไม่มีเงื่อนไข

เช่นงานวิจัยที่ทำการทดลองโดยวิธี Randomized Control Trial (RCT) โดย Boehm, Fize and Jaravel (2023) พบว่าค่าแนวโน้มการบริโภค (MPC) สูงขึ้นกว่ากรณีที่แจกเงินแบบไม่มีเงื่อนไข แต่พบว่า การกระตุ้นการใช้จ่ายก็ยังได้ผลเพียงระยะสั้นในช่วงแรกที่ได้รับเงินเท่านั้น

และพบว่า พฤติกรรมและแนวโน้มการใช้จ่ายเมื่อได้รับเงินแจกจากรัฐบาล หรือค่า MPC ยังมีความแตกต่างกันอย่างมากขึ้นกับสถานะ หรือ รายได้ของครัวเรือน

ข้อควรคำนึงในการประเมินประสิทธิผลของนโยบาย ควรมุ่งพิจารณาในระดับเฉพาะกลุ่มเป้าหมายมากกว่าการคาดคะเนว่าจะมีตัวทวีทางการคลังในภาพรวมมีมากน้อยเพียงใด

พฤติกรรมผู้บริโภคและผู้ประกอบการ การตอบสนองของผู้บริโภคเมื่อได้รับเงินอาจเป็นไปในทางที่ทั้งทำให้เพิ่ม หรือลดประสิทธิผลของนโยบาย

เช่น ในกรณีของญี่ปุ่นที่ผู้บริโภคนำเงินไปซื้อสินค้ากึ่งคงทน มากกว่าสินค้าไม่คงทนและบริการที่ใช้ในชีวิตประจำวัน เป็นการบริโภคที่ต้องใช้เงินตนเองในอนาคตมาใช้ในปัจจุบันด้วยเงินแจกของรัฐบาลก็จะทำให้ลดประสิทธิผลลง

อีกด้านหนึ่งการแข่งขันของผู้ประกอบการให้ส่วนลดเพิ่มเติมเพื่อดึงดูดให้ผู้ถือบัตรกำนัล ใช้ในร้านค้าของตนเองในไต้หวัน ก็สามารถช่วยเพิ่มประสิทธิผลของนโยบายนั้น

ดังนั้นหากมองในภาพรวม ประสิทธิผลของการแจกเงินจะมีมากน้อย จึงขึ้นกับว่า ผู้บริโภคได้มีการใช้จ่ายเงินเพิ่มเติมของตนเอง (out-of-pocket spending) นอกเหนือมูลค่าบัตรกำนัลที่รัฐบาลแจกหรือไม่

เช่น งานของ Muthitacharoen (2023) ที่ศึกษามาตรการคนละครึ่งของไทย พบว่า มีค่า MPC (=0.4) สูงกว่าทั้งในญี่ปุ่น ไต้หวัน และ เกาหลีใต้ โดยพบว่า ร้านค้าที่เข้าร่วมโครงการมียอดขายเพิ่มขึ้นอย่างมาก ซึ่งเป็นการขยายฐานลูกค้าให้แก่ร้านที่เข้าร่วมโครงการ

นอกจากนี้ แม้โครงการจะจบไปแล้ว ยอดขายของร้านค้าที่เข้าร่วมยังคงเพิ่มขึ้นได้อย่างต่อเนื่อง

อย่างไรก็ตาม ก็ยังมีข้อควรคำนึงที่สำคัญคือ มาตรการแจกเงินที่ไปสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริโภคใช้เงินตนเองเพิ่มเติมมากขึ้น แม้ว่าจะมีโอกาสทำให้ประสิทธิผลของนโยบายเพิ่มขึ้น อาจส่งผลเสียต่อปัญหาหนี้ครัวเรือนของไทยให้รุนแรงมากขึ้นไปอีก ซึ่งในที่สุดก็อาจไปลดทอนศักยภาพการเติบโตของเศรษฐกิจไทยในระยะยาว

เอกสารอ้างอิง

Boehm, Johannes, Etienne Fize and Xavier Jaravel (2023). “Five Facts about MPCs: Evidence from a Randomized Experiment”, Working Paper, September.

Hsieh , Chang-Tai, Satoshi Shimizutani and Masahiro Hori (2010). “Did Japan’s shopping coupon program increase spending?”, Journal of Public Economics, 94, 523–529.

Kan, Kamhon, Shin-Kun Peng, and Ping Wang (2017). “Understanding Consumption Behavior: Evidence from Consumers’ Reaction to Shopping Vouchers”, American Economic Journal: Economic Policy, 9(1), 137-153.

Kim, Seonghoon, Kanghyock Koh, Wonjun Lyou (2023). “Spend as you were told: Evidence from labeled COVID-19 stimulus payments in South Korea”, Journal of Public Economics, 221.

Muthitacharoen, Athiphat (2023). “Digital Fiscal Stimulus, SMEs, and the Consumer: Insights from Thailand’s Half and Half program”, CESifo Working Paper, forthcoming.

ที่มา

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ โดย...ผศ.ดร.พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ