การกระจายอำนาจ สร้างความเจริญทางเศรษฐกิจญี่ปุ่นได้อย่างไร

ประเทศญี่ปุ่นเป็น 1 ในประเทศที่คนไทยรู้จักกันเป็นอย่างดี ผู้อ่านอาจเคยเดินทางไปยังแดนอาทิตย์อุทัยมาแล้ว หรือมีความคุ้นเคยกับผลิตภัณฑ์ สินค้าต่างๆ เช่น รถยนต์ เครื่องใช้ไฟฟ้า อาหารหรือแม้กระทั่งสื่อนิยาย อะนิเมะ เกมต่างๆ ที่มีที่มาจากญี่ปุ่น บางคนอาจพอทราบว่าญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีการปกครองส่วนท้องถิ่นที่เข้มแข็ง แต่หลายคนอาจยังไม่เห็นภาพนักว่าความเข้มแข็งที่ว่านั้นเป็นอย่างไร และส่งผลอย่างไรต่อชีวิตของคนญี่ปุ่น

บทความนี้จึงจะพาผู้อ่านไปทำความรู้จักญี่ปุ่นในเรื่องการกระจายอำนาจและการปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น เพื่อให้ผู้อ่านเห็นภาพว่าเมื่อมีกระจายอำนาจมากขึ้น มีการปกครองส่วนท้องถิ่นที่เข้มแข็งแล้วประชาชนในพื้นที่จะมีชีวิตความเป็นอยู่อย่างไร ส่งผลอย่างไรต่อประชาธิปไตยของประเทศ และจริงหรือไม่ที่กระจายอำนาจแล้วความเจริญจะกระจายไปด้วย โดยจะเริ่มจากการนำเสนอภาพรวมการปกครองท้องถิ่นญี่ปุ่น ตัวอย่างที่เกิดขึ้นในท้องถิ่น และบทสรุปสำหรับประเทศไทย

ญี่ปุ่นเป็นรัฐเดี่ยว ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา มีสมเด็จพระจักรพรรดิทรงเป็นประมุข การบริหารราชการแผ่นดินนั้นเป็นระบบสองชั้น (Two tiers system) คือ การบริหารราชการส่วนกลาง ประกอบไปด้วยรัฐสภาเป็นสถาบันสูงสุดของรัฐ มีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าคณะรัฐบาล โดยนายกรัฐมนตรีได้รับการเลือกจากสมาชิกรัฐสภาซึ่งประกอบด้วย 2 สภา คือสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ จังหวัดและเทศบาล

การจัดการปกครองญี่ปุ่นสมัยใหม่เกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งญี่ปุ่นพ่ายแพ้สงคราม สหรัฐอเมริกาได้เข้ามาในนามคณะยึดครองพร้อมกับปฏิรูประบบเศรษฐกิจ ระบบการเมือง และการบริหารของญี่ปุ่น โดยให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ให้ท้องถิ่นมีอิสระที่จะปกครองตนเองตามหลักการของระบอบประชาธิปไตย โดยบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของญี่ปุ่นที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม ค.ศ. 1947 มีบทบัญญัติในหมวด 8 มาตรา 92 – 95 ที่กล่าวถึงความเป็นอิสระของท้องถิ่น (Local autonomy) นอกจากนี้ยังได้มีการบัญญัติกฎหมายปกครองตนเองของท้องถิ่น (Local Autonomy Law) เป็นการเฉพาะอีกด้วย[1]

กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดโครงสร้างของการบริหารส่วนท้องถิ่นใหม่ และได้กระจายอำนาจของรัฐบาลกลางไปให้กับหน่วยการปกครองท้องถิ่นอย่างมาก พร้อมทั้งได้ยกเลิกกระทรวงมหาดไทย (ซึ่งเคยเป็นกระทรวงที่ดูแลกิจการเกี่ยวกับท้องถิ่น และเปลี่ยนไปเป็นกระทรวงกิจการภายในแทน) กระจายกิจการต่างๆ ให้แก่ท้องถิ่น จัดตั้งเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่น และปฏิรูประบบการคลังของท้องถิ่น รวมทั้งกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางและท้องถิ่นตามหลักการว่าด้วยการปกครองตนเองของท้องถิ่น และได้มีการระบุถึงที่มาของผู้ว่าราชการและนายกเทศมนตรีว่าต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน[2] จากเดิมที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นตัวแทนของส่วนกลางในท้องถิ่น

โครงสร้างการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นแบ่งออกเป็น 2 ระดับ (Two-Tier System) คือ ระดับบน (Upper Tier) ได้แก่ จังหวัด (Prefecture) และ ระดับล่าง (Lower Tier) ได้แก่ เทศบาล (Municipal) โดยที่ทั้งจังหวัดและเทศบาลต่างมีสถานะเป็นส่วนท้องถิ่นที่เท่าเทียมกัน[3] นอกจากนี้หน่วยการปกครองท้องถิ่นยังแบ่งเป็น 2 รูปแบบ คือ รูปแบบทั่วไป ได้แก่ จังหวัด และเทศบาล และรูปแบบพิเศษ ได้แก่ เขตพิเศษ สหภาพ เขตทรัพย์สิน และองค์กรพัฒนาท้องถิ่น

สำหรับอำนาจหน้าที่ของจังหวัดนั้นจะเป็นเรื่องที่ครอบคลุมพื้นที่กว้างกว่าเทศบาล เช่น กิจการตำรวจ การควบคุมดูแลโครงสร้างพื้นฐาน การสาธารณสุข สวัสดิการเด็กและผู้สูงอายุ เป็นต้น โดยผู้ว่าราชการหัวหน้าฝ่ายบริหารของจังหวัดนั้นมีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญในการรับผิดชอบในเรื่องการเสนอร่างกฎหมายต่างๆ และร่างงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้สภาจังหวัดพิจารณาอนุมัติ และบริหารงบประมาณตามที่ได้รับการอนุมัติ นอกจากนี้ผู้ว่าฯ ยังมีหน้าที่ในการจัดเก็บภาษี ค่าธรรมเนียม และค่าปรับต่างๆ ซึ่งเป็นรายได้ของท้องถิ่นแล้วส่งส่วนกลางร้อยละ 40.3 เปอร์เซ็นต์ ที่เหลือร้อยละ 59.7 เก็บไว้บริหารจังหวัด[4] จะเห็นได้ว่าการเลือกตั้งผู้ว่าฯ และนายกฯ โดยตรงนับเป็นลักษณะพิเศษหนึ่ง อันเกิดจากการปฏิรูปหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยมีเป้าหมายสำคัญในเรื่องความเป็นอิสระของท้องถิ่น

ผู้อ่านอาจพอทราบว่าญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีเมืองใหญ่กระจายไปตามภูมิภาคต่างๆ ทั้ง 8 ภูมิภาค เช่น ฟุคุโอกะ ฮอกไกโด เกียวโต โอซาก้า รถไฟซึ่งเป็นช่องทางการขนส่งสาธารณะหลักก็มีให้บริการทั่วประเทศ ซึ่งต่างกับประเทศไทย ความเจริญกระจุกตัวอยู่ที่เมืองหลวงอย่างกรุงเทพมหานคร จังหวัดในภูมิภาคต่างๆ ยังมีความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาห่างกรุงเทพฯ อยู่มาก นอกจากเรื่องการขนส่งสาธารณะแล้ว ตัวอย่างอื่น ๆ ที่สะท้อนให้เห็นว่าความเจริญในท้องถิ่นนั้นเป็นผลมาจากการที่ญี่ปุ่นมีการปกครองส่วนท้องถิ่นที่เข้มแข็งคือ กรณีที่ผู้ว่าฯ เป็นผู้มีอำนาจพิจารณาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินสำหรับกรณีโควิดหรือภัยพิบัติต่างๆ ได้[5]


ในส่วนของการพัฒนาเศรษฐกิจระดับท้องถิ่นเองก็มีกรณีตัวอย่างที่น่าสนใจ เช่น การที่ผู้ว่าฯ ฮอกไกโดคนปัจจุบันเคยกอบกู้เศรษฐกิจเมืองยูบาริในสมัยที่เขาเป็นนายกเทศมนตรีเมือง จากสภาวะล้มละลายด้วยการโปรโมตสินค้าสำคัญของท้องถิ่นอย่าง เมลอนยูบาริ จนเป็นที่รู้จักไปทั่วญี่ปุ่นและนานาชาติ[6] หรือการสร้างมาสคอตประจำจังหวัดอย่าง คุมะมง ขึ้นมาจนทำให้จังหวัดคุมาโมโต้เป็นที่รู้จักไปทั่วโลก

นอกจากนี้ยังมีกรณีที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของประชาชนที่ ผู้ว่าฯ จังหวัดโอกินาวา ทางตะวันตกเฉียงใต้ของญี่ปุ่น เรียกร้องให้นายกรัฐมนตรีคิชิดะล้มเลิกแผนโยกย้ายฐานทัพสหรัฐไปยังพื้นที่อื่นภายในจังหวัด เพื่อให้โอกินาวาเป็นเกาะแห่งสันติสุขอย่างแท้จริง เนื้องจากเป้าหมายหลายประการของชาวโอกินาวายังไม่ได้รับการตอบสนอง รวมถึงการย้ายฐานทัพบางแห่งออกไป และลดจำนวนทหารอเมริกันในพื้นที่ นอกจากนี้การเกิดคลัสเตอร์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ภายในฐานทัพสหรัฐบนเกาะโอกินาวาซึ่งสร้างความไม่พอใจอย่างหนักให้แก่ประชาชน[7] อีกด้วย

การปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่นจึงกล่าวได้ว่าเป็นตัวแบบท้องถิ่นเข้มแข็งที่มีผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ไม่มีการปกครองส่วนภูมิภาค ระบอบการปกครองระดับประเทศนั้นคล้ายกับไทยกล่าวคือมีองค์จักรพรรดิเป็นประมุข และมีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร สิ่งที่ไทยอาจเรียนรู้จากญี่ปุ่นได้ก็คือการพิจารณาปรับโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินและปรับความสัมพันธ์ระหว่างส่วนท้องถิ่น ส่วนภูมิภาคและส่วนกลางใหม่

การเลือกตั้งผู้ว่าฯ อาจเป็นแค่จุดเริ่มต้นในการปรับโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินในขั้นต่อไป ซึ่งต้องพิจารณาถึงหน่วยงานระดับกรมส่วนกลางในพื้นที่


จะเห็นได้ว่าการกระจายอำนาจและการกำหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้ง ทำให้ผู้ว่าฯ และนายกฯ มีความผูกพันกับท้องถิ่น และปฏิบัติหน้าที่เพื่อตอบโจทย์ประชาชนในท้องถิ่นที่เลือกพวกเขาเข้ามาบริหารท้องถิ่น ซึ่งส่งผลให้เกิดความเจริญที่ครอบคลุมทั้งในมิติของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การพัฒนาเมือง เศรษฐกิจท้องถิ่น รวมถึงสำนึกความเป็นประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่นที่ประชาชนรู้สึกว่าพวกเขาเป็นเจ้าของพื้นที่

มีสิทธิมีเสียงเลือกผู้บริหารของพวกเขาเอง เมื่อท้องถิ่นมีอิสระในการให้บริการประชาชน และสามารถริเริ่มมาตรการ หรือนโยบายตามความเหมาะสมของพื้นที่เพื่อตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนได้แล้ว ก็มีแนวโน้มที่ความเจริญจะกระจายไปยังท้องถิ่นมากขึ้น

อย่างไรก็ตามเส้นทางการพัฒนาประชาธิปไตยของญี่ปุ่นยังไม่ได้ยุติลงเพียงเท่านี้ ประชาธิปไตยในญี่ปุ่นยังต้องพบกับความท้าทายหลายประการท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงของโลกยุคโลกาภิวัตน์และการพัฒนาทางเทคโนโลยี หนึ่งในความท้าทายสำคัญคือสังคมสูงวัย และแนวคิดอนุรักษนิยมที่มีความเข้มข้นขึ้นภายใต้การบริหารประเทศของรัฐบาลพรรคเสรีประชาธิปไตยที่ครองอำนาจมาอย่างยาวนาน ซึ่งผู้เขียนจะขอเล่าประเด็นในบทความต่อไป ซึ่งเป็นอีกหนึ่งประเด็นที่สังคมไทยอาจได้เรียนรู้จากญี่ปุ่นเช่นกัน

[1] ชำนาญ จันทร์เรือง. (2554). มองญี่ปุ่นมองไทย. เข้าถึงได้จาก public-law.net/publaw/view.aspx?id=1579

[2] สมคิด เลิศไพฑูรย์ (แปล). (2539) ระบบความเป็นอิสระของท้องถิ่นในประเทศญี่ปุ่น วารสารญี่ปุ่นศึกษา ปีที่ 13 ฉบับที่ 2 (2539): 2539 /2

[3] ชำนาญ จันทร์เรือง. (2554). มองญี่ปุ่นมองไทย. เข้าถึงได้จาก public-law.net/publaw/view.aspx?id=1579

[4] แหล่งเดียวกัน กับข้อ 3

[5] https://www.covidpolicywatch.com/japan/

[6] https://mgronline.com/japan/detail/9630000021685 ,https://mgronline.com/japan/detail/9630000023304

[7] https://www.dailynews.co.th/news/1050371/


ที่มา The Voters
https://thevotersthai.com/columnist03/