สุรชาติ บำรุงสุข | กอ.รมน. กับการเมืองไทย รัฐซ้อนรัฐ ทหารซ้อนพลเรือน
ที่มา มติชนสุดสัปดาห์
ฉบับวันที่ 30 สิงหาคม - 5 กันยายน 2562
4 กันยายน พ.ศ.2562
“พวกสุดโต่งในประชาคมความมั่นคงมักพยายามชักชวนให้ทหารเชื่อว่า ภัยคุกคามจากการก่อวินาศกรรมเป็นเรื่องจริง และการถอนตัว [ของกองทัพ] จากการเมืองเป็นความผิดพลาดที่อันตรายอย่างยิ่ง”
Alfred Stepan
Rethinking Military Politics (1988)
...
หลังจากรัฐประหาร 2557 ผู้นำทหารได้แก้ไข พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายใน 2551 เพื่อให้เกิดการขยายอำนาจของทหารให้มากขึ้น โดยอาศัยคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 51/2560 รัฐบาลให้เหตุผลว่าต้องแก้ไขเพราะ
1) ภัยคุกคามด้านความมั่นคงเปลี่ยนแปลงรูปแบบ
2) ภัยนี้อาจเกิดขึ้นได้ทั้งภายนอกและภายในประเทศ
3) ภัยดังกล่าวอาจเกิดจากการกระทำของบุคคลหรืออาจเกิดจากธรรมชาติ ดังนั้น อำนาจจึงหมายถึงอำนาจในการนิยามภัยคุกคามใหม่
ด้วยความเปลี่ยนแปลงของปัญหาภัยคุกคาม รัฐบาลจึงให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) เข้ามาเป็นผู้นำในการแก้ไขสถานการณ์ภัยคุกคามดังกล่าว
และให้ กอ.รมน.เป็น “แม่ข่าย” ของการปฏิบัติการด้านความมั่นคงและการป้องกันบรรเทาสาธารณภัย
การนำเสนอบทบาทใหม่เช่นนี้ต้องถือเป็นเรื่องสำคัญทางการเมืองในยุคหลังสงครามคอมมิวนิสต์
การแก้ไขกฎหมายดังกล่าวจึงเป็นการ “รื้อใหญ่” และทำให้ กอ.รมน.มีสถานะเป็น “ผู้ควบคุมงานความมั่นคง” ของประเทศไว้ทั้งหมด
และที่สำคัญยังกำหนดให้สำนักงบประมาณมีหน้าที่ต้องจัดสรรงบสนับสนุนการดำเนินการตามแผนป้องกันและแก้ไขปัญหาภัยคุกคามของ กอ.รมน. [ข้อ 2 (2)] และในการนี้ยังกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งเจ้าหน้าที่ของตนตามที่ถูกร้องขอมาปฏิบัติหน้าที่ใน กอ.รมน. (ข้อ 3 มาตรา 9)
ในเชิงโครงสร้างของอำนาจ กฎหมายใหม่ฉบับนี้ได้รวมรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง และผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานความมั่นคงต่างๆ เข้ามาไว้เป็น “คณะกรรมการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” (ข้อ 4 มาตรา 10) อันทำให้เสมือนว่า กอ.รมน.กำลังทำหน้าที่เป็นสำนักงานสภาความมั่นคง (สมช.)
และหากพิจารณาสาระสำคัญในข้อ 4 ก็ยิ่งชัดเจนว่าคำสั่งนี้กำลังทำให้เกิดสภาความมั่นคงแห่งชาติอีกแบบ (คู่ขนานกับสภาความมั่นคงแห่งชาติที่มีอยู่แต่เดิม)
ผลจากการนี้ทำให้เห็นถึงการขยายบทบาทของทหารไทยในยามสันติอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน
และเข้าควบคุมงานความมั่นคงทั้งระบบ จนอธิบายได้ว่าการขยายบทบาทและอำนาจของ กอ.รมน.เช่นนี้กำลังทำให้เกิดสภาวะ “รัฐซ้อนรัฐ”
การขยายบทบาทในศตวรรษที่ 21
ในเชิงสาระ การขยายบทบาทเช่นนี้เห็นได้อย่างชัดเจนจากการปรับเปลี่ยนนิยาม โดยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรมีความหมายว่า
“การดำเนินการเพื่อป้องกัน ควบคุม แก้ไข และฟื้นฟูสถานการณ์ใดที่เป็นภัย หรืออาจเป็นภัยอันเกิดจากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ก่อให้เกิดความไม่สงบสุข ทำลาย หรือทำความเสียหายต่อชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สินของประชาชนหรือของรัฐ รวมถึงในกรณีที่เกิดหรือคาดว่าจะเกิดสาธารณภัยตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยให้กลับสู่ภาวะปกติเพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือความมั่นคงของรัฐ” (ข้อ 1)
หากพิจารณาจากการกำหนดนิยามใหม่เช่นนี้ ภารกิจของ กอ.รมน. คือการขยายบทบาทในเรื่องของการป้องกันภายในสำหรับศตวรรษที่ 21 เพราะคำสั่งนี้เปิดโอกาสให้ กอ.รมน.สามารถกำหนดเองว่า “สถานการณ์ใดที่เป็นภัยหรืออาจเป็นภัย”
ซึ่งเท่ากับเปิดช่องทางให้เกิดการตีความได้อย่างไม่จำกัด
อันจะทำให้กองทัพในอนาคตสามารถมีบทบาทกว้างขวางอย่างไม่เคยเป็นมาก่อน
เพราะเราจะไม่สามารถควบคุมการตีความของฝ่ายทหารเช่นนี้ได้เลย
หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ การนิยามใหม่ตามข้อ 1 ของกฎหมายนี้ก็คือการเปิดช่องทางให้กองทัพดำรงบทบาทอย่างรอบด้านไว้ได้โดยไม่จำเป็นต้องมีสถานการณ์สงครามรองรับ (เช่นในยุคสงครามเย็น) ซึ่งปกติแล้วกองทัพสามารถขยายและดำรงบทบาทแบบรอบด้านไว้ในสังคมได้จะต้องมีเงื่อนไขของสงคราม
แต่สถานการณ์ปัจจุบันของสังคมไทยไม่อยู่ในภาวะสงคราม แต่คำสั่งนี้กลับขยายบทบาทของทหารอย่างมากผ่าน กอ.รมน.
สภาวะเช่นนี้อาจทำให้ถูกตีความได้ว่า กอ.รมน.ในอนาคตกำลังกลายเป็น “รัฐบาลทหารแปลงรูป” ที่ควบคุมประเทศผ่านการตีความปัญหาความมั่นคงได้อย่างไม่จำกัด
และมีนัยโดยตรงถึงการควบคุมทางการเมืองด้วย
การขยายบทบาทเช่นนี้ยังครอบคลุมไปถึงงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เพราะนิยามใหม่ได้กำหนดให้ กอ.รมน.เข้าไปทำภารกิจในงานเช่นนี้อีกด้วย
แต่เดิมงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็นงานการป้องกันของฝ่ายพลเรือน (หรือที่เรียกว่างาน “civil defense”)
แต่คำสั่งนี้เท่ากับเปิดบทบาทใหม่ให้ กอ.รมน.เข้าไปคุมงานนี้แทนกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (สังกัดกระทรวงมหาดไทย)
และคงต้องตระหนักว่า คำว่า “สาธารณภัย” ได้ถูกนิยามอย่างกว้างขวาง ไม่ว่าจะเป็นอัคคีภัย วาตภัย อุทกภัย ภัยแล้ง โรคระบาด ภัยธรรมชาติ อุบัติภัย และยังมีขอบเขตรวมถึงภัยทางอากาศ และการก่อวินาศกรรม
ซึ่งงานนี้เป็นภารกิจกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยโดยตรง
แต่โดยคำสั่ง คสช. ที่ 51/60 งานนี้จะถูกโอนไปไว้ภายใต้การควบคุมของ กอ.รมน.
อันเท่ากับว่าในอนาคต กอ.รมน.จะเป็นผู้ดำเนินการและจัดทำแผนงานด้านการป้องกันภัยเช่นนี้โดยตรง
ซึ่งเท่ากับการส่งสัญญาณว่า กอ.รมน.จะเป็นผู้จัดการงานนี้แทนกระทรวงมหาดไทย
และยัง “ให้สำนักงบประมาณจัดสรรงบประมาณให้เป็นไปตามแผนและแนวทางนั้นด้วย” (หมายถึงแผนและแนวทางที่ กอ.รมน.ได้จัดทำขึ้น)
กระทรวงความมั่นคงภายใน
เมื่อมีคำสั่งให้สำนักงบประมาณจัดงบประมาณสนับสนุนการดำเนินการของ กอ.รมน.แล้ว องค์กรนี้จึงเป็นดัง “กระทรวงความมั่นคงภายใน” ในระบบบริหารราชการแผ่นดินของไทย เพราะมีภารกิจแบบครอบคลุมทุกเรื่อง
หรืออาจตีความได้ว่า กอ.รมน.ถูกสร้างให้เป็น “Homeland Security” แบบกระทรวงความมั่นคงภายในของรัฐบาลสหรัฐอเมริกา ซึ่งถือกำเนิดขึ้นหลังจากเหตุการณ์การโจมตีสหรัฐ ในวันที่ 11 กันยายน 2544
แต่การจัดตั้งองค์กรนี้ของสหรัฐเกิดขึ้นเพราะกระทรวงกลาโหมและกระทรวงมหาดไทยอเมริกันไม่ได้มีบทบาทความมั่นคงภายในเช่นในแบบของไทย
ดังนั้น การขยายบทบาทของ กอ.รมน.เช่นนี้ เป็นปัญหาทั้งการเมืองและความมั่นคงในตัวเอง
เห็นชัดว่าการขยายบทบาทภายใต้คำสั่งนี้เป็นไปเพื่อการคงบทบาทของกองทัพไว้ในสังคมได้ โดยไม่จำเป็นต้องกังวลว่าการเมืองไทยจะเปลี่ยนเป็นรูปแบบใดในอนาคต
กองทัพที่มี กอ.รมน.ไว้ในมือจะมีบทบาทเป็น “รัฐซ้อนรัฐ” ไม่เปลี่ยนแปลง
อันเท่ากับเป็นสัญญาณว่าการถอนตัวของทหารออกจากการเมืองไทยจะเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้แล้ว
การปฏิรูปกองทัพก็เป็นเรื่องที่ยากลำบากเช่นกันด้วย!
