ทำไมต้องแก้รัฐธรรมนูญ: บทเรียนจากประเทศอินโดนีเซีย

ทำไมต้องแก้รัฐธรรมนูญ: บทเรียนจากประเทศอินโดนีเซีย

เรื่อง:อรอนงค์ ทิพย์พิมล
ภาพประกอบ: จิราภรณ์ บุญเย็น
29 Jan 2026
101 World

ตั้งแต่ประกาศเอกราชเมื่อวันที่ 17 สิงหาคม 1945 จนถึงปัจจุบัน ประเทศอินโดนีเซียมีรัฐธรรมนูญทั้งสิ้นสามฉบับ คือรัฐธรรมนูญฉบับปี 1945 ประกาศใช้เมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 1945 ต่อมาถูกแทนที่ด้วยรัฐธรรมนูญสหรัฐสาธารณรัฐอินโดนีเซียเมื่อวันที่ 27 ธันวาคม 1949 ซึ่งเป็นผลจากการประชุมโต๊ะกลมดัตช์-อินโดนีเซียที่เนเธอร์แลนด์ตกลงถ่ายโอนอธิปไตยให้อินโดนีเซีย

แต่หลังจากนั้นไม่ถึงปี อินโดนีเซียประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราววันที่ 17 สิงหาคม 1950 ในวาระครบรอบห้าปีของการประกาศเอกราช และยกเลิกรูปแบบการปกครองแบบสหพันธรัฐที่เนเธอร์แลนด์วางรากฐานไว้ให้ อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวนี้คือรัฐธรรมนูญฉบับสหรัฐสาธารณรัฐอินโดนีเซียโดยตัดส่วนที่เป็นสหพันธรัฐออก

ต่อมาประธานาธิบดีซูการ์โนนำรัฐธรรมนูญฉบับปี 1945 กลับมาใช้อีกครั้งเมื่อวันที่ 5 กรกฎาคม 1959 ในปัจจุบันอินโดนีเซียยังใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 1945 ที่มีการแก้ไขสี่ครั้งช่วงปี 1999-2002 ในยุคปฏิรูปหลังการล่มสลายของยุคระเบียบใหม่

ปัญหาของรัฐธรรมนูญฉบับปี 1945

หากเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญอินโดนีเซียทั้งสามฉบับ ฉบับสหรัฐสาธารณรัฐอินโดนีเซียและฉบับชั่วคราวได้รวมปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและมีรายละเอียดมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 1945 แต่ขาดความชอบธรรมทางการเมือง เพราะถือว่าไม่ได้เกิดจากชาวอินโดนีเซีย รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวกำหนดรูปแบบคณะรัฐมนตรีแบบรัฐสภาและเสรีประชาธิปไตย โดยมีประธานาธิบดีเป็นประมุขของประเทศแต่ไม่ใช่ผู้นำรัฐบาล ผู้นำรัฐบาลคือนายกรัฐมนตรี

ช่วงปี 1955 อินโดนีเซียมีความคิดจะแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ยังไม่สำเร็จ ซูการ์โนก็ออกคำสั่งนำรัฐธรรมนูญฉบับปี 1945 กลับมาใช้ในปี 1959 พร้อมกับประกาศเรียกการปกครองช่วงดังกล่าวว่าประชาธิปไตยแบบชี้นำ อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับปี 1945 ก็มีความเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราวตั้งแต่ตอนร่าง คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญเห็นว่ารัฐธรรมนูญมีรายละเอียดค่อนข้างน้อย และจะต้องการมีการแก้ไขกันในภายหลัง

ปัญหาของรัฐธรรมนูญฉบับปี 1945 คือ

(1) มีเนื้อหาค่อนข้างกว้าง เปิดช่องให้เกิดการตีความได้หลากหลาย

(2) การขาดการรับประกันสิทธิมนุษยชนอย่างเพียงพอในรัฐธรรมนูญ

(3) การไม่แบ่งแยกอำนาจอย่างชัดเจนระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและบริหาร เน้นหนักในการให้อำนาจแก่ประธานาธิบดีมากเกินไป ทำให้ถูกใช้เป็นเครื่องมือของเผด็จการรัฐสภา ทั้งประธานาธิบดีซูการ์โนและซูฮาร์โตใช้ความคลุมเครือของช่องว่างดังกล่าวในการปกครองแบบอำนาจนิยม

รัฐธรรมนูญฉบับปี 1945 ระบุว่าประธานาธิบดีมีอำนาจในการแต่งตั้งตำแหน่งผู้บริหารระดับสูงของรัฐ ในสมัยประธานาธิบดีซูฮาร์โตแต่งตั้งบริวารและเครือข่ายของตัวเองขึ้นดำรงตำแหน่งสำคัญของประเทศ มีการออกกฎหมายให้ประธานาธิบดีแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนประชาชนได้ ซึ่งก็คือการสำรองที่นั่งในสภาให้กับนายทหาร ทำให้ซูฮาร์โตมีอำนาจควบคุมสถาบันและองค์กรต่างๆ ของรัฐ และยิ่งทำให้ตำแหน่งประธานาธิบดีไร้การตรวจสอบหรือถ่วงดุลอำนาจโดยสิ้นเชิง

ในแง่นี้ รัฐธรรมนูญฉบับปี 1945 จึงเป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญของการปกครองแบบอำนาจนิยมยุคซูฮาร์โต นอกจากนี้ การบัญญัติกฎหมายโดยสภาผู้แทนประชาชน (House of Representative) มีความยากลำบากจากเงื่อนไขต่างๆ ที่กำหนดไว้ ทำให้เกิดความไม่ชัดเจนระหว่างอำนาจฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ ทำให้สภาผู้แทนประชาชนตามรัฐธรรมนูญ 1945 มีลักษณะเป็นสถาบันที่ทำหน้าที่กำกับดูแลมากกว่าทำหน้าที่ในด้านนิติบัญญัติ

และ (4) ในทางทฤษฎีสภาที่ปรึกษาประชาชน (People’s Consultative Assembly) มีอำนาจสูงสุด แต่ในทางปฏิบัติอำนาจอยู่ที่ประธานาธิบดี รัฐธรรมนูญฉบับปี 1945 กำหนดให้สภาที่ปรึกษาประชาชนเป็นสถาบันของรัฐที่มีอำนาจสูงสุด เป็นตัวแทนการใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชน การนิยามเช่นนี้ทำให้สภาพที่ปรึกษาประชาชนมีอำนาจเหนือสถาบันอื่นๆ ในทางทฤษฎีสภาที่ปรึกษาประชาชนเป็นผู้แต่งตั้งและถอดถอนประธานาธิบดี แต่ในทางปฏิบัติสมัยประธานาธิบดีซูฮาร์โตควบคุมสมาชิกสภาผู้แทนประชาชนได้ และในยุคระเบียบใหม่ สภาผู้แทนประชาชนทำหน้าที่เปรียบเหมือนตรายางประทับรับรองประธานาธิบดีเท่านั้น

ในช่วงปลายยุคระเบียบใหม่ เกิดวิกฤตเศรษฐกิจในปี 1997 อันนำไปสู่การล่มสลายทางเศรษฐกิจ เกิดการประท้วงของนักศึกษาและประชาชนเรียกร้องให้ซูฮาร์โตลาออกและเรียกร้องการปฏิรูปทุกภาคส่วนของประเทศ และในที่สุดซูฮาร์โตได้ประกาศลาออกจากตำแหน่งประธานาธิบดีเมื่อวันที่ 21 พฤษภาคม 1998

การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 1945

การลาออกของซูฮาร์โตถือเป็นการสิ้นสุดยุคระเบียบใหม่โดยปริยาย อินโดนีเซียเข้าสู่ยุคปฏิรูป การแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องที่จำเป็นต้องกระทำในฐานะที่เป็นหมุดหมายสำคัญของการปฏิรูปทางการเมือง เนื่องจากในสมัยซูฮาร์โตมีการใช้ความคลุมเครือของเนื้อหารัฐธรรมนูญ ขณะที่รัฐธรรมนูญให้อำนาจแก่ประธานาธิบดีมหาศาล ส่วนสภาที่ปรึกษาประชาชนก็มีอำนาจสูงสุดในประเทศแทนที่จะเป็นประชาชน จนกลายเป็นเครื่องมือในการปกครองกว่าสามทศวรรษ

สภาที่ปรึกษาประชาชนจึงได้เริ่มกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 1945 ขึ้น โดยมีทั้งสิ้นสี่ครั้ง ช่วงระหว่างปี 1999-2002 ซึ่งมีสาระสำคัญดังนี้

(1) ผลของการแก้ไขครั้งที่หนึ่ง ปี 1999

การแก้ไขครั้งแรก มุ่งเน้นการแก้รัฐธรรมนูญในส่วนที่ให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหารมากเกินไป มีการจำกัดวาระการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีและรองประธานาธิบดีไม่เกินสองสมัย เน้นบทบาทด้านนิติบัญญัติของสภาผู้แทนประชาชนในการบัญญัติกฎหมาย และระเบียบว่าด้วยสิทธิของประธานาธิบดีในการอภัยโทษ นิรโทษกรรม เพิกถอน และฟื้นฟูสถานะ

(2) ผลของการแก้ไขครั้งที่สอง ปี 2000

การแก้ไขครั้งที่สอง มีการเพิ่มเติมระเบียบการปกครองส่วนภูมิภาคและการปกครองตนเอง บทพิเศษว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ระเบียบว่าด้วยการป้องกันประเทศและความมั่นคง ระเบียบว่าด้วยธงชาติ ภาษา ตราแผ่นดิน และเพลงชาติ นอกจากนี้ การแก้ไขครั้งนี้ได้ลดทอนอำนาจในทางนิติบัญญัติของประธานาธิบดีอีกขั้น กฎหมายที่ผ่านสภาผู้แทนประชาชนแล้ว 30 วันจะมีผลบังคับใช้โดยอัตโนมัติแม้ว่าประธานาธิบดีจะไม่รับรองก็ตาม และสภาที่ปรึกษาประชาชนเห็นชอบให้ยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนประชาชนที่มาจากการแต่งตั้ง ซึ่งหมายความว่าเป็นการสิ้นสุดการสำรองที่นั่งในสภาสำหรับทหาร

(3) ผลของการแก้ไขครั้งที่สาม ปี 2001

การแก้ไขครั้งที่สาม มีการเปลี่ยนสถานะของสภาที่ปรึกษาประชาชนจากสถาบันสูงสุดของรัฐเป็นสถาบันชั้นสูงของรัฐในระดับเดียวกันกับสถาบันชั้นสูงอื่นๆ ระเบียบว่าด้วยการเลือกตั้งประธานาธิบดีและรองประธานาธิบดีโดยตรงโดยประชาชน การตั้งสถาบันรัฐใหม่ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการตุลาการ และคณะกรรมการการเลือกตั้ง และระเบียบว่าด้วยสำนักงานตรวจสอบบัญชีสูงสุด

(4) ผลของการแก้ไขครั้งที่สี่ ปี 2002

การแก้ไขครั้งที่สี่ ได้ยกเลิกสภาที่ปรึกษาสูงสุด ระเบียบเพิ่มเติมเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของพลเมืองในด้านการศึกษาและวัฒนธรรม ระเบียบว่าด้วยเศรษฐกิจและสวัสดิการสังคม และปรับปรุงระเบียบเกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

เนื้อหาของรัฐธรรมนูญมาตรา 1 วรรค 2 ก่อนการแก้ไขระบุว่า “อำนาจอธิปไตยอยู่ในมือของประชาชน และถูกใช้อำนาจโดยสมบูรณ์โดยสภาที่ปรึกษาประชาชน” หลังการแก้ไขเปลี่ยนเป็น “อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน และถูกนำไปใช้ตามรัฐธรรมนูญ”

การแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้ถือเป็นกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตยที่มีนัยสำคัญในอินโดนีเซีย ผลของการปฏิรูปนำไปสู่การมีระบบการถ่วงดุลอำนาจในสภามากขึ้น การก่อตั้งพรรคการเมืองได้อย่างเสรีอีกครั้ง การให้ความสำคัญกับสิทธิมนุษยชน สื่อมีเสรีภาพมากขึ้น การปฏิรูปกองทัพ การเอาทหารออกจากการเมือง การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น และการกำเนิดองค์กรอิสระต่างๆ ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกตั้ง และคณะกรรมการปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชัน เป็นต้น

การมีส่วนร่วมของประชาชนในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

อันที่จริงแล้ว สภาที่ปรึกษาประชาชนควรเป็นสถาบันที่ส่งเสริมและสนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เช่น การจัดประชาพิจารณ์ แต่บทบาทหน้าที่หลักในการผลักดันเรื่องดังกล่าวกลับเป็นภาคประชาชนเองที่กดดันและคอยกระตุ้นสภาที่ปรึกษาประชาชนให้ดำเนินการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

เนื่องด้วยข้อจำกัดด้านเวลาทำให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งแรก สภาที่ปรึกษาประชาชนไม่ได้จัดให้เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งที่สอง สภาฯ ได้จัดสัมมนาและประชาพิจารณ์ ในการแก้ไขครั้งที่สาม สภาฯ ได้ก่อตั้งคณะทำงานผู้เชี่ยวชาญขึ้นมาเพื่อช่วยให้ความเห็นในกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตาม ข้อคิดเห็นที่คณะทำงานนี้เสนอไปกลับไม่ได้รับไปปรับใช้มากนัก และในการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งสุดท้าย สภาฯ เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้นในด้านการแสดงความคิดเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญที่แก้ไข อย่างไรก็ดี การจัดประชาพิจารณ์จำกัดอยู่ในเฉพาะเขตเมือง ทำให้ประชาชนที่อยู่ในเขตชนบทขาดโอกาสในการมีส่วนร่วมในประชาพิจารณ์

ประเทศอินโดนีเซียมีอายุ 80 ปีกว่าๆ มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญรวมทั้งสิ้นสามฉบับ เคยเกิดความพยายามทำรัฐประหารในอินโดนีเซียแต่ไม่สำเร็จสี่ครั้ง คือเหตุการณ์วันที่ 3 กรกฎาคม 1946 โดยกลุ่ม Persatuan Perjuangan นำโดยตัน มะละกา (Tan Malaka), การรัฐประหารวันที่ 23 มกราคม 1950 โดยกลุ่มติดอาวุธ Angkatan Perang Ratu Adil นำโดยเรย์มอนด์ เวสเตอร์ลิง (Raymond Westerling) อดีตนายทหารของกองทัพเนเธอร์แลนด์อีสต์อินดีสต์, เหตุการณ์วันที่ 17 ตุลาคม 1958 โดยกลุ่มที่เรียกตัวเองว่า ‘รัฐบาลปฏิวัตแห่งสาธารณะรัฐอินโดนีเซีย’ (Pemerintah Revolusioner Republik Indonesia) และเหตุการณ์วันที่ 30 กันยายน 1965 นำโดยพันโทอุนตุง ซัมซูรี (Untung Syamsuri) นายทหารอินโดนีเซียผู้มีสายสัมพันธ์ที่ดีกับพรรคคอมมิวนิสต์อินโดนีเซีย

กรณีการขึ้นสู่อำนาจของซูฮาร์โตจากการปราบปรามขบวนการวันที่ 30 กันยายน 1965 ยังคงเป็นที่ถกเถียงว่าจะเรียกว่าการรัฐประหารได้หรือไม่ หากนับรวมก็จะเป็นห้าครั้งและเป็นครั้งเดียวที่ประสบความสำเร็จ รัฐธรรมนูญอินโดนีเซียไม่เคยถูกฉีกจากการทำรัฐประหาร หากแต่ใช้วิธีแก้ไขจุดอ่อนของรัฐธรรมนูญ

ผลของการปฏิรูปรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตยและคำนึงถึงสิทธิมนุษยชนมากขึ้นทำให้การเปลี่ยนผ่านและการพัฒนาประชาธิปไตยในประเทศอินโดนีเซียช่วงทศวรรษ 2000-2010 ดำเนินไปได้ค่อนข้างดี ในอนาคตอาจมีการแก้ไขปรับปรุงรัฐธรรมนูญได้อีก ซึ่งถือเป็นเรื่องปกติ การปฏิรูปรัฐธรรมนูญเป็นวาระที่ชาวอินโดนีเซียส่วนใหญ่รับรู้ สนใจ และเข้าใจ แต่การเปิดช่องให้เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยรัฐยังน้อยเกินไป

การแก้ไขรัฐธรรมนูญของอินโดนีเซียอาจไม่สามารถเป็นหลักรับประกันได้ว่าจะป้องกันการหวนคืนของระบอบอำนาจนิยมอีกครั้งอย่างเบ็ดเสร็จ แต่ก็แสดงให้เห็นว่าระบอบประชาธิปไตยเป็นกติกาหลักที่คนในสังคมอินโดนีเซียยึดถือร่วมกัน โดยมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดและมีความศักดิ์สิทธิ์จริง ไม่เหมือนรัฐธรรมนูญไทยที่ฉีกทิ้งกันเป็นว่าเล่น ขณะที่คนบางกลุ่มทำราวกับว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องคอขาดบาดตาย แต่การฉีกรัฐธรรมนูญทั้งฉบับทิ้งกลับไม่เป็นอะไร ช่างย้อนแย้งเสียจริงๆ

ข้อมูลประกอบการเขียน

อรอนงค์ ทิพย์พิมล. “รัฐธรรมนูญอินโดนีเซีย: จากกำเนิดปี 1945 ถึงการปฏิรูปในยุคเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย.” ใน ถวิลวดี บุรีกุล, ธีรพรรณ ใจมั่น และปัทมา สูบกำปัง (บรรณาธิการ). การปฏิรูปกฎหมาย: บทสำรวจกรณีศึกษาต่างประเทศและไทย. กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, หน้า 87-117.

Abra, Emy Hajar and Malau, Parningotan. “Partisipasi Masyarakat dalam Perubahan UUD 1945 Bentuk Kewajiban dan Tugas Anggota MPR.” PETITA, Vol. 4, No. 1: 12-20.

Azmi, Shofiyatul. “Pelaksanaan Amandemen Terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.” LIKHITAPRAJNA: Jurnal Ilmiah Fakultas Keguruan dan Ilmu Pnedidikan, Volume 16, Nomor 2: 14-26.

Grehenson, Gusti. “Pakar UGM: Amandemen UUD 1945 Belum Mendesak Dilakukan.” Universitas Gadjah Mada, 30 August 2021, https://ugm.ac.id/id/berita/21607-pakar-ugm-amandemen-uud-1945-belum-mendesak-dilakukan/

Khaeron, Riza Alam. “Apa itu Amendemen UUD 1945? Dampak dan Prosesnya.” Metrotvnews, 2 August 2025, hhttps://www.metrotvnews.com/read/ba4CzQn4-apa-itu-amendemen-uud-1945-dampak-dan-prosesnya

Nurhalimah, Siti. “Partisipasi Publik Dalam Amandemen UUD.” Adalah: Buletin Hukum & Keadilan, Volume 1, Nomor 3c (2017): 25-26.

Subitmele, Silvia Estefina. “Tujuan Amandemen UUD 1945: Sejarah, Proses dan Dampaknya.” Lipuatan6, 12 December 2024, https://www.liputan6.com/feeds/read/5830074/tujuan-amandemen-uud-1945-sejarah-proses-dan-dampaknya


https://www.the101.world/indonesia-constitution/