“ถ้าระบอบประชาธิปไตยรอด สถาบันกษัตริย์ก็จะรอดด้วย” Tom Ginsburg
สมคิด พุทธศรี
11 Aug 2021
1O1 World
กลางเดือนพฤษภาคม 2564 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดเสวนาวิชาการในหัวข้อ ‘บทบาทตุลาการกับการธำรงระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขให้ยั่งยืน‘ นับเป็นงานเสวนาวิชาการที่แหลมคมที่สุดครั้งหนึ่งของปี 2564 เพราะทั้งสถาบันพระมหากษัตริย์และสถาบันตุลาการล้วนถูกตั้งคำถามใหญ่จากสังคม
บนเวทีนอกจากนักกฎหมายและนักวิชาการที่เป็นที่ยอมรับนับถือในวงการอย่าง ธงทอง จันทรางศุ สมลักษณ์ จัดกระบวนพล และปริญญา เทวานฤมิตรกุล ชื่อของทอม กินสเบิร์ก (Tom Ginsburg) ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายและรัฐศาสตร์แห่ง University of Chicago กลับโดดเด่นยิ่งในฐานะองค์ปาฐกนำในหัวข้อที่น่าตื่นเต้นชื่อ ‘How to Save Thailand’s Constitutional Democracy’
ในแวดวงวิชาการระดับสากล ‘ทอม’ นับว่าเป็นบิ๊กเนมอย่างแท้จริง ผลงานที่โดดเด่นอย่างยิ่งของเขาคือ หนังสือเล่มล่าสุดเรื่อง How to Save a Constitutional Democracy ซึ่งศึกษาการถดถอยของประชาธิปไตยทั่วโลกในรอบทศวรรษที่ผ่านมา นอกจากนี้ ‘ทอม’ ยังเป็นผู้อำนวยการร่วมของโครงการ Comparative Constitutions Project ซึ่งเป็นโครงการศึกษารัฐธรรมนูญเปรียบเทียบจากทั่วโลกครอบคลุมทุกช่วงเวลาตั้งแต่ก่อกำเนิดรัฐชาติ
ในวาระครบรอบ 1 ปีข้อเสนอปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ 101 ชวนทอม กินสเบิร์ก สนทนาว่าด้วยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (constitutional monarchy) ในโลกสมัยใหม่จากมุมมองเชิงเปรียบเทียบ น่าสนใจว่าคนที่คิด อ่าน เขียน และผ่านหูผ่านตาระบอบประชาธิปไตยจากทั่วโลกนั้นมอง ‘ประชาธิปไตยแบบไทยๆ’ อย่างไร
ไม่แน่มุมมองจาก ‘คนนอก’ อย่างทอม อาจช่วยเปิดความคิดให้สังคมไทยมองเห็นทางออกจากกับดักทางการเมืองที่ติดหล่มมากว่าสองทศวรรษแล้วก็เป็นได้
คนมักพูดถึง ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขแบบไทยๆ ซึ่งมีลักษณะเฉพาะตัวมาก และคุณก็คงพอเห็นว่าทำไมคนไทยจึงมองเช่นนั้น แต่ในฐานะ ‘คนนอก’ คุณทำความเข้าใจระบอบการเมืองไทยอย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การมองผ่านกรอบ constitutional democracy ซึ่งเป็นกรอบคิดหลักของคุณ
ผมอ่านหนังสือเกี่ยวกับประวัติศาสตร์ไทยอยู่ไม่น้อยและพบว่าประเทศไทยมีลักษณะเฉพาะทางการเมืองมากๆ อย่างไรก็ตาม เมื่อผมต้องคิดและวิเคราะห์เกี่ยวกับประเทศใดประเทศหนึ่งผมจะถอยออกมาก้าวหนึ่งแล้วค่อยมองกลับไป ดังนั้นจุดเริ่มต้นในการคิดของผมคือ การมองประเทศไทยในฐานะที่เป็นประเทศหนึ่งในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เป็นราชอาณาจักรที่ไม่เคยตกเป็นอาณานิคมอย่างเป็นทางการ เป็นประเทศกำลังพัฒนาที่มีระดับรายได้ปานกลาง ฯลฯ พูดอีกแบบคือ ผมหาลักษณะหรือเกณฑ์ทั่วไปที่ทำให้สามารถเปรียบเทียบไทยกับประเทศอื่นได้
หากเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ในภูมิภาค การเมืองไทยถือว่าเป็นทางสายกลาง (moderate) ไม่สุดโต่ง การตั้งต้นเช่นนี้อาจทำให้ผมมีมุมมองที่แตกต่างจากคนในซึ่งกำลังเผชิญความขัดแย้งและการต่อสู้ทางการเมืองมาต่อเนื่องหลายปี ถึงกระนั้น ไทยก็ยังไม่เคยผ่านความขัดแย้งที่มีการฆ่ากันตายหลายล้านคนแบบที่อินโดนีเซีย กัมพูชา หรือเวียดนามเคยเผชิญ หากมองผ่านประวัติศาสตร์ช่วงยาวและการเมืองเชิงเปรียบเทียบ ไทยถือว่าเป็นประเทศที่มีเสถียรภาพทางการเมืองที่โดดเด่นมากๆ ด้วยซ้ำ
ในด้านกลับกัน ประเทศไทยก็มีปัญหาเหมือนที่ประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ต้องเผชิญ เช่น การติดกับดักรายได้ปานกลาง ความเหลื่อมล้ำ ซึ่งประเด็นเหล่านี้เกี่ยวข้องอย่างสำคัญกับกระบวนการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย ซึ่งหมายรวมถึงการถกเถียงเรื่องระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขในบริบทไทยด้วย
แม้ไทยจะผ่านช่วงเวลาแห่งเสถียรภาพอย่างที่คุณบอก แต่ความขัดแย้งทางการเมืองในรอบสองทศวรรษหลังก็ยากที่คนในจะเรียกว่าช่วงเวลาที่ดีได้
ในรอบสองทศวรรษที่ผ่านมาไทยไม่ใช่ประเทศที่ ‘การเมืองดี’ และแนวโน้มในอนาคตก็ยังคงน่ากังวลอย่างยิ่ง คำถามคือเราจะเข้าใจสิ่งที่เกิดขึ้นนี้อย่างไร มีคำอธิบายหลายชุดในประเด็นนี้ แต่คำอธิบายที่ผมเห็นด้วยคือ สังคมไทยกำลังเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ โดยมีความเหลื่อมล้ำเป็นรากฐานสำคัญ
มองย้อนกลับไป การทะยานขึ้นสู่อำนาจของคุณทักษิณ (ชินวัตร) คือปรากฏการณ์ที่สำคัญมากในการเมืองไทย เพราะไม่เคยมีนักการเมืองคนไหนที่ขึ้นสู่อำนาจและขยายอำนาจของตัวเองได้เร็วขนาดนี้ในการเมืองไทย โดยปัจจัยที่ทำให้เขาทรงอิทธิพลได้รวดเร็วและกว้างขวางคือความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย แต่ชนชั้นนำไทยกลับตีโจทย์ผิด แทนที่พวกเขาจะสู้กับทักษิณด้วยการมองปัญหาความเหลื่อมล้ำให้ทะลุ กลับเลือกวิถีทางนอกรัฐธรรมนูญในการขับไล่ทักษิณ ซ้ำร้ายพวกเขายังใช้รัฐธรรมนูญใหม่เป็นเครื่องมือในการต่อสู้ทางการเมือง ซึ่งไม่เป็นผลดีเลยต่อการสร้างประชาธิปไตยภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญ
เสถียรภาพทางการเมืองไทยถูกซ้ำเติมด้วยการเปลี่ยนผ่านรัชสมัย นี่คือประเด็นใจกลางที่สำคัญอย่างยิ่ง ในปาฐกถาที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผมเสนอว่าจุดเด่นของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขคือ การที่สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นศูนย์รวมของคนทั้งชาติและสามารถเป็นกลไกในการแก้ไขปัญหาทางการเมืองในประเทศได้ ซึ่งคนไทยคงคุ้นเคยกับภาพของในหลวงรัชกาลที่ 9 ที่ทรงดำรงบทบาทนี้ได้เป็นอย่างดี แต่ในสถานการณ์ปัจจุบันสถาบันกษัตริย์ไม่สามารถเล่นบทบาท ‘คนกลาง’ ท่ามกลางความขัดแย้งได้อย่างที่เคยเป็นมา และยังถูกทำให้เป็นส่วนหนึ่งของความขัดแย้งเสียเอง นี่ความท้าทายที่น่ากังวลอย่างยิ่งของสังคมไทย
หากว่ากันตามหลักประชาธิปไตยอย่างเคร่งครัด เรามักจะไม่คาดหวังให้สถาบันกษัตริย์เข้ามามีบทบาททางการเมืองใดๆ แต่คุณกลับเสนอบทบาทบางประการของสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย อยากให้ขยายความตรงนี้หน่อย
ผมนิยามเกณฑ์ขั้นต่ำของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (constitutional monarchy) ไว้ว่า 1. เป็นระบอบการปกครองซึ่งมีสถาบันกษัตริย์อยู่คู่กับรัฐธรรมนูญ 2. รัฐธรรมนูญจะกำหนดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับกษัตริย์ และ 3. กษัตริย์ต้องไม่อยู่ในสถานะหัวหน้ารัฐบาล เพราะหัวหน้ารัฐบาลต้องมาจากสถาบันการเลือกตั้งเท่านั้น
โดยหลักการนี้กษัตริย์จะมีอำนาจที่จำกัดอย่างมากหรือแทบไม่มีอำนาจเลย แต่ในทางปฏิบัติ การเป็นสัญลักษณ์และศูนย์รวมจิตใจของชาติทำให้สถาบันกษัตริย์มีอำนาจทางวัฒนธรรมในการเล่นบทบาทคนกลางเมื่อมีปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองรุนแรง แต่อำนาจทางวัฒนธรรมเป็นสิ่งที่ใช้พร่ำเพรื่อไม่ได้ เพราะจะทำให้อำนาจถดถอยลงและเป็นแรงกดดันต่อสถาบันฯ เอง การออกมาเล่นบทบาทคนกลางจึงต้องเป็นที่พึ่งสุดท้าย (the last resort) ของสังคมอย่างแท้จริง กล่าวโดยทั่วไป ในช่วงชีวิตหนึ่งอาจจะมีแค่สักครั้งหรืออาจจะไม่มีเลยที่สถาบันกษัตริย์ต้องออกมาเล่นบทบาทนี้
แต่ในระหว่างนั้น สถาบันฯ จะต้องบริหารอำนาจทางวัฒนธรรมของตัวเองอยู่ตลอด และวิธีการบริหารที่ดีที่สุดคือการอยู่นิ่งทางการเมือง ถ้าหากดูประเทศในยุโรปที่สถาบันกษัตริย์ได้รับการเคารพจากผู้คน เช่น นอร์เวย์หรืออังกฤษ สถาบันฯ จะอยู่นิ่งทางการเมือง แต่ก็มีช่องทางบริหารอำนาจทางวัฒนธรรม เช่น การทำกิจกรรมทางสังคม ซึ่งส่งผลต่อระบบการเมืองในภาพรวมได้อย่างน่าสนใจ
ลักษณะเช่นนี้ทำให้ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขน่าสนใจ โดยหลักการสถาบันพระมหากษัตริย์ต้องไม่มีบทบาทใดๆ ต่อสังคมเลย แต่คุณสมบัติขององค์พระมหากษัตริย์กลับมีผลอย่างสำคัญต่อการบริหารอำนาจทางวัฒนธรรม ซึ่งเป็นออปชันเสริมของระบอบมากกว่าที่จะเป็นฟังก์ชันหลัก
แต่พูดให้ถึงที่สุดแล้ว ไม่ใช่ทุกประเทศที่จะใช้ประโยชน์จากสถาบันกษัตริย์แบบที่คุณบอกได้ เช่น คนแคนาดาคงยอมรับไม่ได้หากควีนเอลิซาเบธเข้ามาเป็นตัวกลางในความขัดแย้งทางการเมืองของคนแคนาดา
(หัวเราะเสียงดัง) ถูกของคุณนะ
ในปาฐกถาที่ธรรมศาสตร์ ผมนำเสนอว่าหลังปี 1950 เป็นต้นมา จำนวนประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขเริ่มคงที่แล้วและคงจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงมากนัก แต่คำถามของคุณทำให้ผมนึกถึงการคาดการณ์ที่ว่า ในอนาคตอันใกล้ ประเทศในเครือจักรภพหลายประเทศมีโอกาสที่จะยกเลิกระบอบนี้หลังควีนเอลิซาเบธเสด็จสวรรคตอยู่เหมือนกัน
คุณศึกษาสถาบันกษัตริย์และรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบโดยครอบคลุมช่วงเวลาตั้งแต่ ค.ศ. 1800 จนถึงปัจจุบัน อะไรเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้สถาบันกษัตริย์ยังคงดำรงอยู่ได้ในโลกสมัยใหม่
การปรับตัว (เน้นเสียง) ประวัติศาสตร์บอกไว้ว่า เมื่อไหร่ก็ตามที่มหาชนเรียกร้องจากสถาบันกษัตริย์ ทางเลือกและทางรอดเดียวของสถาบันฯ ก็คือการปรับตัวตามข้อเรียกร้อง ในด้านกลับกัน หากกลุ่มชนชั้นนำทางการเมืองเลือกกดปราบประชาชน สุดท้ายแล้วก็มักจะลงเอยไม่สวยนัก
อันที่จริงสถาบันกษัตริย์นั้นมีพลวัตอยู่ตลอดเวลา ไม่ว่าจะเป็นในแง่ของภารกิจ กลยุทธ์ หรือกระทั่งวิธีมองปัญหาเชิงสังคมการเมือง อย่างไรก็ตาม ความที่เป็นสถาบันที่มีความเป็นอนุรักษนิยมโดยธรรมชาติก็อาจทำให้การเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นช้า หรือสังเกตเห็นได้ช้า
การปรับตัวที่ว่าจำเป็นต้องเป็นไปในทิศทางประชาธิปไตยเพียงอย่างเดียวหรือไม่ อย่างไร เพราะในปัจจุบันรัฐมีเทคโนโลยีและเครื่องมือในการกดปราบประชาชนที่ทันสมัย ไหนจะมีตัวอย่างจากจีนเป็นแรงบันดาลใจให้เห็นว่า การไม่เป็นประชาธิปไตยสามารถดำรงอยู่ในโลกสมัยใหม่ได้
ผมไม่ได้พูดเอง แต่ประวัติศาสตร์บอกชัดว่าหากประเทศใดเปลี่ยนแปลงไปสู่ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขแล้ว การกลับไปอยู่ในระบอบสัมบูรณาญาสิทธิ์เป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ ราชวงศ์เนปาลเป็นอุทาหรณ์ที่ดีมากในเรื่องนี้ แม้โศกนาฏกรรมของราชวงศ์จะจบลงด้วยน้ำมือสมาชิกในครอบครัว แต่ต้นตอจริงๆ ของความวุ่นวายเริ่มต้นขึ้นเมื่อราชสำนักเนปาลพยายามเปลี่ยนประเทศกลับไปสู่ระบอบราชาธิปไตยและเข้าไปแทรกแซงการเมืองโดยตรงอีกครั้ง
ส่วนเรื่องการกดปราบด้วยเทคโนโลยีและเครื่องมือสมัยใหม่ ไม่ใช่ว่าทุกรัฐจะทำได้อย่างจีนหรือเวียดนาม เพราะการจับคนเห็นต่างทุกคนขังคุกแบบราบคาบเป็นเทคโนโลยีและวัฒนธรรมทางการเมืองของบางรัฐเท่านั้น ในกรณีของไทย แม้รัฐเลือกที่จะปิดปากคนเห็นต่าง แต่ผมฟันธงได้เลยว่า ไม่มีทางสำเร็จ! และเป็นการสร้างความเจ็บปวดให้แก่ประชาชนอย่างไร้ประโยชน์ (ย้ำเสียง)
มีคนรุ่นใหม่ถูกจับไปหลายคนแล้ว แต่กระแสวิจารณ์รัฐหรือสถาบันกษัตริย์ไม่ได้ลดลงเลย
การเปลี่ยนรูปแบบรัฐให้กลับไปสู่ระบอบสัมบูรณาญาสิทธิ์คงเป็นไปไม่ได้อย่างที่คุณบอก แต่นักวิชาการไทยบางคนก็มองว่า การเมืองไทยกำลังอยู่ในระบอบสัมบูรณาญาสิทธิ์เสมือน (virtual absolutism) ซึ่งแม้กฎหมายจะไม่ได้ให้อำนาจสถาบันฯ อย่างเป็นลายลักษณ์อักษร แต่สถาบันฯ และเครือข่ายก็มีอำนาจอย่างไม่เป็นทางการ เกินไปกว่าที่กฎหมายกำหนดไว้ เป็นไปได้ไหมว่า การกลับไปสู่ระบอบสัมบูรณาญาสิทธิ์ในโลกยุคใหม่ ไม่จำเป็นต้องสนใจสิ่งที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว
สภาวะเช่นนี้น่ากังวลอย่างยิ่ง (เน้นเสียง) ผมไม่มีข้อแย้งเรื่องอำนาจอย่างไม่เป็นทางการของสถาบันกษัตริย์ไทย แต่ไม่แน่ใจนักว่านี่คือสภาวะที่มีเสถียรภาพแล้ว
ระบอบการเมืองทุกระบอบในโลก อำนาจที่เป็นลายลักษณ์อักษรกับอำนาจโดยพฤตินัยไม่เคยเท่ากันอยู่แล้ว ซึ่งเสถียรภาพของระบอบการเมืองก็ขึ้นอยู่กับว่า ช่องว่าง (gap) ของอำนาจทั้งสองแบบห่างกันมากน้อยแค่ไหน ในกรณีที่อำนาจทั้งสองแบบต่างกันมาก ความตึงเครียดของระบอบจะสูงและเสถียรภาพทางการเมืองก็จะน้อย
ในกรณีของไทย ความตึงเครียดยิ่งสูงขึ้นไปอีกขั้น เพราะกลไกของอำนาจอย่างไม่เป็นทางการของสถาบันกษัตริย์ยึดโยงกับสถาบันอื่นๆ ที่ต้องการความเป็นอิสระสูงในโลกสมัยใหม่ เช่น กองทัพ หรือศาล เมื่อใดที่สาธารณะเคลือบแคลงสงสัยถึงความเป็นอิสระของสถาบันเหล่านี้ ก็เป็นการยากมากๆ ที่รัฐจะฟังก์ชันได้ดีในโลกสมัยใหม่
ประเด็นนี้เป็นโจทย์ที่สังคมไทยต้องคิดอย่างจริงจัง เพราะตราบเท่าที่สังคมไทยตกอยู่ในกับดักนี้ การก้าวไปไหนต่อจะทำได้ยากจริงๆ
สังคมไทยจะออกจากกับดักนี้ได้อย่างไร
จากกรอบคิดเรื่อง constitutional democracy ผมยืนยันอย่างหนักแน่นว่า สถาบันกษัตริย์สามารถดำรงอยู่คู่กับระบอบประชาธิปไตยที่ให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญได้เป็นอย่างดี โดยสามารถมีบทบาทสำคัญสองประการคือ การเป็นที่พึ่งสุดท้ายในภาวะวิกฤต ซึ่งได้คุยกันไปแล้ว และการเป็นเกราะปกป้องประชาชนจากกระแสประชานิยม (populism) ซึ่งเป็นการเกิดขึ้นของกลุ่มที่อ้างว่าเป็นตัวแทนประชาชน
แต่ประโยชน์ของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขจะเกิดขึ้นอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยก็ต่อเมื่อสถาบันฯ สามารถเล่นบทบาทที่กำหนดไว้ได้อย่างเหมาะสม และเงื่อนไขเดียวที่จะทำหน้าที่ตรงนี้ได้คือ การถูกตีกรอบหรือถูกจำกัดภายใต้รัฐธรรมนูญเช่นเดียวกับสถาบันและองคาพยพอื่นของสังคม
หากมองจากมุมมองทางประวัติศาสตร์ สถาบันกษัตริย์เป็นสถาบันที่มีความชอบธรรมสูงมาก เพราะเป็นสถาบันฯ ที่ทำหน้าที่สั่งสมคุณค่าที่ ‘ดีที่สุด’ ของสังคมจากช่วงเวลาหนึ่งสู่ช่วงเวลาหนึ่ง แต่ลักษณะเช่นนี้ก็ทำให้สถาบันฯ มีความเป็นอนุรักษนิยมโดยธรรมชาติ และโจทย์พื้นฐานที่สุดของการเป็นอนุรักษนิยมคือ การค่อยๆ ปรับตัวให้สอดคล้องสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป
พูดให้ถึงที่สุด สถาบันกษัตริย์จะอยู่รอดได้ต้องอยู่ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยกับรัฐธรรมนูญเท่านั้น ถ้าระบอบประชาธิปไตยรอด สถาบันกษัตริย์ก็จะรอดด้วย
ปฏิเสธไม่ได้ว่า การเปลี่ยนผ่านรัชสมัยจากในหลวงรัชกาลที่ 9 มาสู่รัชสมัยปัจจุบันมีผลอย่างยิ่งต่อวิถีการเมืองไทย ก่อนหน้านี้คุณพูดถึงความเป็นไปได้ที่หลายประเทศจะออกจากเครือจักรภพหากควีนเอลิซาเบธเสด็จสวรรคต เราบอกได้ไหมว่าการเปลี่ยนผ่านของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขในโลกสมัยใหม่ทำได้ยากขึ้น
คำถามนี้ tricky นิดหน่อยนะ (หัวเราะ) ผมไม่คิดว่า การพยายามดำรงสถานะเพื่อเป็นประมุขในเครือจักรภพจะเป็นสิ่งที่ราชวงศ์อังกฤษให้ความสำคัญมากนัก สิ่งที่สำคัญกว่าคือความนิยมของมหาชนในสหราชอาณาจักรเองต่างหาก ซึ่งเจ้าฟ้าชายชาร์ลส์ก็ทรงทราบประเด็นนี้ดีและพยายามหาแนวทางในการสร้างความนิยมในแบบของตัวเอง ในขณะที่โจทย์ของประเทศไทยเป็นอีกแบบ ในฐานะนักวิชาการ ผมเฝ้าจับตาดูด้วยความน่าสนใจว่า ในหลวงรัชกาลที่ 10 จะตีโจทย์ของพระองค์เองอย่างไร
อย่างไรก็ตาม คำถามเรื่องการเปลี่ยนผ่านถือเป็นหนึ่งในคำถามพื้นฐานที่สำคัญที่สุดของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขอยู่แล้ว ถ้าศึกษารัฐธรรมนูญในยุคต้นคุณอาจประหลาดใจว่า เนื้อหาแทบทั้งหมดล้วนเกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนผ่านอำนาจของสถาบันกษัตริย์ทั้งนั้น โดยเฉพาะอำนาจภายในสถาบันกษัตริย์เอง ในแง่หนึ่งนักวิชาการบางคนจึงมองว่า ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขเป็นการประกันความเสี่ยงให้กับราชวงศ์เอง โดยช่วยลดการต่อสู้แย่งชิงบัลลังก์ของคนในครอบครัวเดียวกัน
ดังนั้น หากรัฐใดเลือกธำรงไว้ซึ่งระบอบกษัตริย์ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นรัฐในยุโรป การเปลี่ยนผ่านของราชวงศ์มักจะเป็นสิ่งที่ถูกผูกติดมากับรัฐธรรมนูญเสมอ ก่อนที่จะพัฒนามาเป็นการจำกัดขอบเขตบทบาทและอำนาจในเวลาต่อมา
คุณอธิบายว่า ในยุโรปการเปลี่ยนการปกครองจากระบอบสัมบูรณาญาสิทธิ์มาเป็นระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ เกิดจากเงื่อนไขทางเศรษฐกิจในช่วงศตวรรษที่ 19 จนทำให้กษัตริย์ต้องเข้าต่อรองอำนาจกับรัฐสภา แล้วหลังจากนั้นจึงเกิดการเปลี่ยนผ่าน เงื่อนไขทางเศรษฐกิจยังเป็นปัจจัยกำหนดหรือไม่ว่า สถานะของสถาบันกษัตริย์ในระบอบใหม่จะเป็นอย่างไร
(นิ่งคิด) ผมไม่เคยคิดถึงคำถามนี้มาก่อน แต่ขอลองตอบดู
ในระบอบใหม่สถาบันกษัตริย์อาจจะยังมั่งคั่งเท่าไหร่ก็ได้ แต่สถาบันฯ จะไม่มีอำนาจเหนือทรัพยากรที่เป็นพื้นฐานของเศรษฐกิจยุคใหม่ โดยเฉพาะในเศรษฐกิจใหม่ที่อยู่บนพื้นฐานของการปฏิวัติเทคโนโลยีดิจิทัลและสารสนเทศ ยิ่งเศรษฐกิจซับซ้อนมากขึ้นเท่าไหร่ การควบคุมยิ่งทำได้ยากขึ้น ดังนั้น เมื่อไหร่ที่สถาบันฯ พยายามใช้อำนาจและทุนเข้าไปควบคุมทรัพยากรผ่านตลาด เช่น การเข้าไปลงทุนในธุรกิจผูกขาด หรือแข่งขันอย่างไม่เป็นธรรม เมื่อนั้นแรงกดดันจะกลับไปที่สถาบันฯ เอง
อีกประเด็นหนึ่งที่สถาบันกษัตริย์ของหลายประเทศเคยผิดพลาดในอดีตคือ การเก็บค่านายหน้าจากการทำธุรกิจ ซึ่งเป็นวิธีการหารายได้ในระบอบเก่า แต่ในระบอบใหม่วิธีการเช่นนี้จะถูกสาธารณะมองว่าเป็นการคอร์รัปชัน และมักจบลงแบบไม่ค่อยสวยเท่าไหร่
ในหนังสือ How to Save a Constitutional Democracy คุณพูดถึงการถดถอยของประชาธิปไตยโลกในทศวรรษที่ผ่านมา พร้อมกับแสดงความวิตกกังวลอย่างตรงไปตรงมากับการทะยานขึ้นมาของนักการเมืองประชานิยมขวาจัด ซึ่งน่าสนใจอย่างยิ่งที่คุณมองเห็นบทบาทของสถาบันกษัตริย์ในฐานะเกราะปกป้องประชาชนจากกระแสประชานิยม
ผมมีข้อสังเกตว่า ประเทศที่ปกครองด้วยระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญจะเผชิญกับปัญหานักการเมืองประชานิยมน้อยกว่าประเทศที่เป็นสาธารณรัฐ คำอธิบายคือในรัฐหนึ่งรัฐไม่ต้องการสถาบันที่สามารถเคลมตัวเองว่าเป็นตัวแทนของประชาชนมากกว่าหนึ่งสถาบัน ดังนั้น หากสถาบันกษัตริย์ทำหน้าที่นี้แล้ว นักการเมืองประชานิยมจะไม่สามารถรุกล้ำเข้ามาได้
การปล่อยให้นักการเมืองประชานิยมเคลมความเป็นตัวแทนประชาชนนั้นสร้างความเสียหายต่อประชาธิปไตยอย่างมาก เพราะในด้านหนึ่งนักการเมืองเหล่านี้มีความชอบธรรมจากระบอบประชาธิปไตยในการใช้อำนาจ แต่โดยเนื้อแท้พวกเขาไม่มีความไว้วางใจในสถาบันประชาชน ตลอดถึงสถาบันอื่นๆ ในสังคม ไม่ว่าจะสถาบันสื่อมวลชน หรือระบบราชการ ในท้ายที่สุดกระแสประชานิยมแบบนี้จะกลายพันธุ์เป็นสถาบันกษัตริย์แบบใหม่ เพราะกลไกในการตรวจสอบอำนาจไม่ทำงาน
โดนัลด์ ทรัมป์ แห่งสหรัฐอเมริกา อูโก ชาเวซ แห่งเวเนซุเอลา วิกเตอร์ ออร์บาน แห่งฮังการี คือตัวอย่างรูปธรรมที่เกิดขึ้นแล้ว หรือคุณจะรวมทักษิณ ชินวัตร ในช่วงที่เขาเป็นนายกรัฐมนตรีด้วยก็ได้
จากประสบการณ์ของไทย การคาดหวังให้สถาบันกษัตริย์มีบทบาททัดทานนักการเมืองที่มาจาการเลือกตั้ง หรือการใช้สถาบันกษัตริย์เป็นเครื่องมือในการสู้กับนักการเมืองจะส่งผลเสียต่อสถานะของสถาบันฯ ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขเสียเองไหม
ผมมีสองประเด็นในเรื่องนี้ ประเด็นแรกคือการเมืองในเชิงการเมืองเปรียบเทียบ ผมยังยืนยันว่าการมีสถาบันกษัตริย์มีส่วนช่วยในการป้องกันนักการเมืองประชานิยม
ประเด็นที่สอง ผมเห็นด้วยเช่นกันว่าในกรณีของไทย ความขัดแย้งทางการเมืองซึ่งมีจุดเริ่มต้นมาจากการขับไล่ทักษิณได้ผลักให้สถาบันกษัตริย์กลายเป็นส่วนหนึ่งของพลังต่อต้านประชาธิปไตย นั่นเป็นเพราะชนชั้นนำไทยเลือกที่จะใช้วิธีการนอกระบอบประชาธิปไตยในการล้มทักษิณ หากพวกเขาเลือกใช้การต่อสู้ในกรอบประชาธิปไตย สถานการณ์การเมืองไทยจะไม่บานปลายมาจนถึงจุดนี้
ข้อถกเถียงในประเทศไทยเกี่ยวนักการเมืองประชานิยมเปลี่ยนไปแล้วพอสมควร หลายคนมองว่า การวิจารณ์การเมืองแบบประชานิยมในตอนนี้ผิดที่ ผิดเวลา เพราะโจทย์ใหญ่กว่าคือระบอบเผด็จการและความไม่เป็นประชาธิปไตย
ไทยเจอโจทย์ที่ยาก ซึ่งก็มีบางประเทศที่มีปัญหาคล้ายกัน เช่น ตุรกี ในหนังสือ How to Save a Constitutional Democracy ผมเรียกสภาพนี้ว่า ‘ภัยคุกคามแฝดของประชาธิปไตย’ (twin threats) กล่าวคือ ด้านหนึ่งต้องเผชิญกับนักการเมืองประชานิยม ในอีกด้านหนึ่งคือพลังการเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตย เช่น กองทัพและระบบราชการ
อย่างไรก็ตาม ในการต่อสู้ทางการเมืองเราสามารถปฏิเสธทั้งสองอย่างได้ คุณไม่จำเป็นต้องยอมรับการเมืองแบบประชานิยมเพื่อปฏิเสธเผด็จการ เพื่อนคนไทยของผมจำนวนไม่น้อยอึดอัดกับข้อเสนอทำนองนี้ ซึ่งก็เข้าใจได้เพราะสถานการณ์ที่พวกคุณเผชิญนั้นค่อนข้างยากลำบาก หากมองจากมุมการเมืองเปรียบเทียบ สิ่งที่เป็นโจทย์ร่วมของประชาธิปไตยทั่วโลกคือ การเรียกร้องขั้นต่ำของระบอบประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเป็นสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น กติกาการเลือกตั้งที่เป็นธรรมทุกคนสามารถแข่งขันกันได้ และมีการปกครองตามหลักนิติรัฐและรัฐธรรมนูญ
พูดอีกแบบคือ การยึดถือหลักประชาธิปไตยแบบเชยๆ นี่แหละที่จะช่วยให้ไทยดีขึ้นได้ (หัวเราะ) แต่น่าเสียดายที่หลักการนี้ไม่ได้ลงหลักปักฐานในสังคมไทย
ในประเทศไทย คนมักพูดกันว่ารัฐธรรมนูญ 2540 เป็นรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุด คุณเห็นด้วยหรือไม่อย่างไร
ผมเห็นด้วยนะ นี่เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ดีที่สุด ทั้งในแง่ของเนื้อหาและที่มา ซึ่งมาจากความต้องการของคนส่วนใหญ่ หากให้วิจารณ์อย่างเป็นธรรม รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกออกแบบมาเพื่อตอบโจทย์ของยุคสมัยนั้น ซึ่งก็ทำได้ดีในหลายเรื่อง เช่น ความต้องการฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง ความก้าวหน้าเรื่องสิทธิเสรีภาพ และการมีส่วนร่วมของประชาชน
แต่มองย้อนหลังไปวันนี้เรากลับพบจุดอ่อนที่ไม่เคยเห็น ข้อสังเกตหนึ่งที่ผมเห็นด้วยอย่างยิ่งคือรัฐธรรมนูญฉบับนี้รังเกียจ ‘การเมือง’ มากเกินไปและพยายามทำให้รัฐธรรมนูญปลอดการเมือง ผมยังเคยตั้งข้อสังเกตเล่นๆ ว่า แก่นของรัฐธรรมนูญไทยคือการนำคติผู้นำแบบพุทธมาเขียนด้วยภาษาของการเมืองสมัยใหม่ ซึ่งก็อันตรายไปอีกแบบ
เป็นเรื่องตลกร้ายไม่น้อยที่รัฐธรรมนูญฉบับที่พยายามออกแบบให้ปลอดการเมืองกลับถูกวิจารณ์อย่างหนักว่าเป็นต้นเหตุของการคอร์รัปชัน เพื่อนคนไทยของผมมักพูดกันว่า รัฐธรรมนูญ 2540 ออกแบบมาดีแล้ว แต่ปัญหาอยู่ที่นักการเมือง ซึ่งผมก็เห็นด้วยระดับหนึ่ง แต่ในฐานะคนที่ศึกษารัฐธรรมนูญก็ต้องบอกว่า รัฐธรรมนูญอาจจะยังดีไม่พอ
จะว่าไปแล้ว ปัญหาคลาสสิกของการออกแบบรัฐธรรมนูญคือ รัฐธรรมนูญอาจแก้ปัญหาหนึ่งได้ แต่ก็สร้างปัญหาใหม่ขึ้นมาแทน (ยิ้ม)
ในฐานะผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ คุณคิดว่าอะไรคือหัวใจของการออกแบบรัฐธรรมนูญให้ใช้ได้ในโลกจริง
นี่ก็เป็นปัญหาโลกแตกอีกข้อของการออกแบบรัฐธรรมนูญ (หัวเราะ)
ในกรณีของไทย บทเรียนจากรัฐธรรมนูญ 2540 คือสังคมไทยต้องให้โอกาสมันมากกว่านี้ คนไทยจำนวนมากให้ความสำคัญกับปัญหาคอร์รัปชัน ซึ่งเป็นเรื่องที่ถูกต้อง และมักคาดหวังให้การเมืองปลอดการคอร์รัปชันโดยสิ้นเชิง ซึ่งเป็นการคาดหวังที่สูงเกินไป อันที่จริง การคอร์รัปชันมีอยู่ทุกที่ แม้กระทั่งในระบอบที่มีความโปร่งใสมากที่สุด ดังนั้น หัวใจสำคัญคือการยอมรับในความไม่สมบูรณ์และค่อยๆ หาทางอุดช่องว่างนั้นไปเรื่อยๆ สังคมไทยให้โอกาสรัฐธรรมนูญ 2540 น้อยเกินไป เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่เนื้อหาก็แย่กว่าเดิมมาก รังเกียจการเมืองยิ่งกว่าเดิมเสียอีก
กลายเป็นว่าระบอบการเมืองไทยที่เป็นอยู่ตอนนี้ไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้เลย ส่วนปัญหาเรื่องการคอร์รัปชันก็ไม่ได้ดีขึ้นด้วยเช่นกัน
โดยส่วนตัว ผมชอบรัฐธรรมนูญที่เปิดโอกาสให้มีการบริหารอำนาจเพื่อให้การเมืองตอบสนองประชาชน แล้วค่อยหาวิธีตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจอีกที
สังคมไทยควรให้โอกาสรัฐธรรมนูญ 2560 มากกว่านี้ไหม
ถ้าคุณคิดว่ามันออกแบบมาดีแล้วนะ (หัวเราะ)
สิ่งที่อยากชวนคิดคือ จากรัฐธรรมนูญ 2540 ต่อด้วย 2550 มาถึง 2560 คงมีส่วนที่หายไปอยู่พอสมควร แต่ในด้านกลับ ย่อมต้องมีแก่นแกนบางอย่างที่ไม่หายไปและอาจเข้มข้นชัดเจนขึ้นด้วยซ้ำ ผมยอมรับว่าไม่ได้ติดตามรัฐธรรมนูญไทยโดยละเอียด แต่หากสมมติฐานนี้เป็นจริง แก่นแกนนี้จะช่วยทำให้เข้าใจปัญหาการเมืองไทยได้ชัดเจนยิ่งขึ้น
ถ้าจะมีสักประเทศที่คุณแนะนำให้เราศึกษารัฐธรรมนูญเพื่อถอดบทเรียน คุณแนะนำประเทศไหน
มาเลเซียเป็นประเทศที่น่าสนใจมาก รัฐธรรมนูญมาเลเซียถือว่าเป็นฉบับที่ประสบความสำเร็จมากฉบับหนึ่ง อีกทั้งเป็นประเทศที่ยังคงมีสถาบันกษัตริย์ ที่น่าสนใจไปกว่านั้นคือ สังคมมาเลเซียมีความสลับซับซ้อนเป็นอย่างยิ่ง เพราะมีประเด็นเรื่องศาสนาและชาติพันธ์ุเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย ซึ่งรัฐธรรมนูญก็ถูกออกแบบมาเพื่อแก้ปัญหานี้โดยเฉพาะ
พูดแบบนี้ไม่ได้หมายความว่าการเมืองมาเลเซียไม่มีปัญหาเลย มาเลเซียยังคงมีปัญหาคอร์รัปชันสูง มีความวุ่นวายทางการเมืองอยู่เป็นประจำ แต่ระบบก็ประคับประคองตัวเองให้ผ่านวิกฤตมาได้และดีพอที่จะผลักดันให้การพัฒนาเศรษฐกิจเกิดขึ้นได้ การที่ระบบยังคงประคับประคองตัวเองได้แม้จะผ่านวิกฤตหนักหน่วงเป็นสิ่งที่ประเทศไทยควรเรียนรู้จากมาเลเซีย
รัฐธรรมนูญเยอรมนีก็เป็นฉบับที่ดีมากๆ และเป็นฉบับที่ผมชอบโดยส่วนตัวด้วย แต่มักมีคำพูดแบบติดตลกว่า อย่าแนะนำรัฐธรรมนูญเยอรมนีให้ใครทำตาม เพราะรัฐธรรมนูญเหมาะสำหรับคนเถรตรงและไร้อารมณ์ขันแบบคนเยอรมันเท่านั้น (หัวเราะ)
คำแซวรัฐธรรมนูญเยอรมนีสะท้อนว่าวัฒนธรรมส่งผลต่อการทำงานของรัฐธรรมนูญด้วยหรือเปล่า
ส่งผลอย่างแน่นอน แต่ไม่ได้หมายความว่า แต่ละประเทศต้องมีรัฐธรรมนูญเฉพาะที่เหมาะสมกับวัฒนธรรมตัวเอง ที่สำคัญไปกว่านั้นคือ วัฒนธรรมการเมืองเปลี่ยนตลอดเวลา และประเทศไทยก็กำลังเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมทางการเมืองครั้งใหญ่
สิ่งที่น่ากังวลในกรณีของประเทศไทยคือ การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมทางการเมืองเกิดขึ้นในบรรยากาศที่ไม่เป็นธรรมชาติมากนัก ยกตัวอย่างเช่น เมื่อไม่นานมานี้พรรคอนาคตใหม่ซึ่งเป็นตัวแทนของคนรุ่นใหม่เพิ่งถูกยุบไป คำถามง่ายๆ ในการออกแบบสถาบันทางการเมืองคือ ถ้าคนรุ่นใหม่ไม่สามารถมีพรรคการเมืองที่ตอบโจทย์ความต้องการของพวกเขาและถูกบีบให้ลงไปประท้วงบนท้องถนนเพียงอย่างเดียว วัฒนธรรมการเมืองในระบบรัฐสภาจะถูกสร้างขึ้นมาได้อย่างไร
อะไรคือสิ่งที่ไม่ควรคาดหวังจากการออกแบบรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญไม่ใช่ยาวิเศษที่ใช้แก้ทุกปัญหาของประเทศ มีบางปัญหาที่รัฐธรรมนูญแก้ได้โดยตรง แต่บางปัญหาก็ไม่ใช่เรื่องที่ควรอยู่ในรัฐธรรมนูญ อีกจุดอ่อนหนึ่งของรัฐธรรมนูญ 2540 คือการพยายามเอาทุกปัญหามาใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญ
สิ่งที่รัฐธรรมนูญให้ได้คือ หลักในการแก้ปัญหา และองค์ประกอบเหล่านี้แหละที่ควรจะอยู่ในรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นหลักประชาธิปไตย หลักนิติรัฐ หลักการรับผิดต่อสาธารณะ เป็นต้น ผมเชื่อว่า ถึงอย่างไรประเทศไทยจะต้องมีรัฐธรรมนูญใหม่ในไม่ช้า การออกแบบรัฐธรรมนูญโดยยึดหลักการพื้นฐานเหล่านี้ บางทีอาจจะช่วยให้สถานการณ์การเมืองภายในประเทศคลี่คลายลงได้ ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ก็ควรอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์เดียวกันนี้ด้วย
