คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ เคยใช้กฎหมายย้อนหลังเพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งเมื่อยุบพรรคการเมือง"ไทยรักไทย"

ใช้กฎหมายย้อนหลังเพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งเมื่อยุบพรรคการเมือง โดย คุณวัส ติงสมิตร

โดย คุณวัส ติงสมิตร น.บ.,น.บ..ท.,LL.M. (S.M.U.) ผู้พิพากษาหัวหน้าคณะในศาลอุทธรณ์ภาค 3
24 มิถุนายน 2550
PulbicLaw.net

หลังจากที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยให้ยุบพรรคไทยรักไทย(และพรรคเล็กอีก 3 พรรค) เมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2550 เป็นต้นมา ก่อให้เกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์คำวินิจฉัยดังกล่าวเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของอดีตกรรมการบริหารพรรคไทยรักไทยทั้งหมด 111 คน (และกรรมการบริหารพรรคเล็กอีก 3 พรรค) อันเป็นปัญหาเกี่ยวกับการตีความให้กฎหมายมีผลย้อนหลัง ซึ่งเป็นประเด็นที่ตุลาการรัฐธรรมนูญมีความเห็นแยกเป็น 2 ฝ่าย ด้วยคะแนนเสียง 6 ต่อ 3 จึงมีปัญหาที่น่าพิจารณาว่า ความเห็นของตุลาการรัฐธรรมนูญฝ่ายใดน่าจะมีเหตุผลดีกว่า

เหตุผลในการยุบพรรคไทยรักไทย
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีมติเอกฉันท์ให้ยุบพรรคไทยรักไทยด้วยเหตุผล 2 ข้อ คือ
1) พรรคไทยรักไทยกระทำการเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ และ
2) พรรคไทยรักไทยกระทำการอันเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐ ขัดต่อกฎหมาย หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน

ผลของการยุบพรรค
การที่พรรคไทยรักไทยถูกยุบไปด้วยเหตุดังกล่าวก่อให้เกิดผลขึ้น 2 ประการ คือ
1) ผลตามกฎหมายพรรคการเมือง ทำให้อดีตกรรมการบริหารพรรคไทยรักไทยตั้งแต่หัวหน้าพรรคลงมาจนถึงกรรมการบริหารพรรคคนสุดท้ายรวม 111 คน ต้องห้ามกระทำการ 3 ข้อ มีกำหนด 5 ปี นับแต่วันให้ยุบพรรค (เรียกกันว่า เว้นวรรค 5 ปี) คือ
(ก) ขอจัดตั้งพรรคการเมืองใหม่ไม่ได้
(ข) เป็นกรรมการบริหารพรรคการเมือง ไม่ว่าจะเป็นพรรคเก่าหรือพรรค ใหม่ ไม่ได้
(ค)ไม่สามารถจะมีส่วนร่วมในการขอจัดตั้งพรรคการเมืองใหม่
2) ผลตามประกาศคณะปฏิรูปการปกครองฯ (คปค.) ฉบับที่ 27 ข้อ 3 ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองมีกำหนด 5 ปี นับแต่วันให้ยุบพรรค มีผลทำให้ไปใช้สิทธิลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง สิทธิสมัครรับเลือกตั้ง และเป็นรัฐมนตรีไม่ได้ ซึ่งเป็นเรื่องที่นักการเมืองอาชีพกลัวที่สุด กลัวยิ่งกว่าพรรคการเมืองถูกยุบเสียอีก

กฎหมายเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมีผลย้อนหลังหรือไม่
เนื่องจากการกระทำของพรรคไทยรักไทยที่เป็นเหตุแห่งการให้ยุบพรรคเกิดขึ้นเสร็จสมบูรณ์ตั้งแต่ก่อนวันที่ 30 กันยายน 2549 อันเป็นวันที่ประกาศ คปค. ฉบับที่ 27 ข้อ 3 ซึ่งให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองมีผลใช้บังคับ จึงมีปัญหาว่า ประกาศ คปค. ดังกล่าวจะมีผลใช้บังคับย้อนหลังแก่การกระทำอันเป็นเหตุให้ยุบพรรคซึ่งเกิดขึ้นเสร็จสมบูรณ์ก่อนวันที่ 30 กันยายน 2549 หรือไม่ ปัญหาข้อนี้มีผู้เห็นแตกต่างกันดังนี้
1) ตุลาการรัฐธรรมนูญเสียงข้างมาก (6 เสียง) เห็นว่า มีผลใช้บังคับย้อนหลังได้ โดยมีเหตุผล 3 ข้อ คือ
(ก)การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมิใช่โทษทางอาญา เป็นเพียงมาตรการทางกฎหมายที่เกิดจากผลของกฎหมายที่ให้อำนาจในการยุบพรรคการเมืองที่กระทำการต้องห้ามตามกฎหมายพรรคการเมืองปี 2541
(ข)เพื่อมิให้กรรมการบริการพรรคการเมืองที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่บ้านเมืองและการปกครองในระบอบประชาธิปไตยมีโอกาสที่จะกระทำการอันเป็นการก่อให้เกิดความเสียหายซ้ำอีกในช่วงระยะเวลาหนึ่ง
(ค)แม้สิทธิเลือกตั้งจะเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนในสังคมที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย แต่การมีกฎหมายกำหนดว่า บุคคลใดสมควรมีสิทธิเลือกตั้งเพื่อให้เหมาะสมแก่สภาพแห่งสังคม หรือเพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยในสังคมนั้นดำรงอยู่ ก็ย่อมมีได้
2)ตุลาการรัฐธรรมนูญเสียงข้างน้อย (3 เสียง) เห็นว่า ไม่มีผลใช้บังคับย้อนหลัง โดยแต่ละท่านให้เหตุผลดังนี้
(ก)กฎหมายที่ดีต้องตราขึ้นโดยอาศัยหลักนิติธรรม ซึ่งโดยทั่วไปมีเจตนาปรับใช้กับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในปัจจุบันและในอนาคต หากมีผลย้อนหลังจะต้องเป็นคุณหรือบรรเทาความเดือดร้อนและไม่กระทบถึงสิทธิของประชาชน หากมีผลย้อนหลังที่เป็นโทษถือว่าเป็นปฏิปักษ์กับหลักความยุติธรรมของสากล แม้หลักนี้จะใช้อย่างเคร่งครัดกับโทษทางอาญา แต่เป็นที่ยอมรับในหลายประเทศว่า การให้กฎหมายมีผลย้อนหลังซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิของประชาชนหรือลิดรอน เพิกถอน หรือจำกัดสิทธิของประชาชนที่มีอยู่ก่อนแล้วโดยชอบด้วยกฎหมาย ก็ต้องห้ามด้วยเช่นกัน
(ข)สิทธิเลือกตั้งเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน กำหนดขึ้นเพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองประเทศ การจำกัดตัดสิทธิเลือกตั้งจึงกระทำไม่ได้ เว้นแต่อาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายโดยเฉพาะ ปกติกฎหมายจะมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันประกาศหรือถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้น ถ้าผู้มีอำนาจในการตรากฎหมายประสงค์จะให้กฎหมายนั้นมีผลย้อนหลัง ก็ต้องกำหนดไว้ในกฎหมายนั้นให้ชัดเจน ประกาศ คปค. ฉบับที่ 27 เป็นกฎหมายที่เป็นผลร้ายต่อผู้ที่ต้องเสียสิทธิเลือกตั้ง แต่มิได้ระบุว่าให้มีผลใช้บังคับย้อนหลัง จึงมิอาจใช้บังคับย้อนหลังเพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งได้
(ค) ตามหลักนิติรัฐ “ไม่มีความผิด ไม่มีโทษ ถ้าไม่มีกฎหมาย” เป็นหลักประกันความไว้เนื้อเชื่อใจของราษฎรต่อการใช้อำนาจนิติบัญญัติ ประกาศ คปค. ฉบับที่ 27 ที่มุ่งหวังให้มีการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองเกิดขึ้นภายหลังระหว่างพิจารณาคดียุบพรรค จึงไม่ใช่เพียงแต่เป็นการออกกฎหมายย้อนหลังที่ขัดต่อหลักนิติธรรม (The Rule of Law) เท่านั้น แต่เป็นบทบัญญัติที่ออกมาในลักษณะเจาะจงที่จะเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคด้วย มีลักษณะไม่ต่างไปจากการตั้งศาลขึ้นมาใหม่เพื่อพิจารณาคดีใดคดีหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง ถือว่าขัดต่อธรรมเนียมประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย จึงไม่มีผลต่อการกระทำของพรรคการเมืองก่อนวันที่ 19 กันยายน 2549 แม้จะให้ยุบพรรคการเมือง หากมีความจำเป็นต้องตีความย้อนหลัง ก็ควรจะมีผลเอาผิดเฉพาะกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่กระทำความผิดเท่านั้น

ผลย้อนหลังของกฎหมายไทยตามความเห็นของผู้เขียน
ระบบกฎหมายไทยจัดอยู่ในระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law) มีกฎหมายลายลักษณ์อักษรให้นำไปใช้เป็นเครื่องมือหลักในการขจัดปัญหาข้อพิพาท หากเป็นเรื่องในโทษทางอาญาก็มีหลักกฎหมายบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า กฎหมายไม่มีผลย้อนหลังให้เป็นผลร้ายแก่ผู้กระทำความผิด คงมีผลย้อนหลังเฉพาะในส่วนที่เป็นคุณเท่านั้น ส่วนกฎหมายแพ่งก็มีหลักไม่ให้มีผลย้อนหลังไปกระทบถึงนิติกรรม สิทธิ หรือความรับผิดตามกฎหมายเดิมเหมือนกัน
เดิมกฎหมายไทยแนวคิดเกี่ยวกับการแบ่งประเภทกฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชนยังไม่มีความชัดเจน จนกระทั่งรัฐธรรมนูญปี 2540 ออกมาใช้บังคับ แนวคิดเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนเริ่มเด่นชัดขึ้น สังเกตได้จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทั้งในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพและการจัดองค์กรของรัฐ นอกจากรัฐธรรมนูญจะคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลแล้ว รัฐธรรมนูญยังคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เป็นครั้งแรกอีกด้วย รัฐธรรมนูญกำหนดให้การใช้อำนาจของรัฐโดยองค์ของรัฐทุกองค์กร ต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิและเสรีภาพตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้สิทธิและเสรีภาพย่อมได้รับความคุ้มครองและผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐโดยตรงในการตรากฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย และการตีความกฎหมาย ยิ่งกว่านั้นการจำกัดสิทธิและเสริภาพของบุคคลจะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้และเท่าที่จำเป็นเท่านั้น และการจำกัดนั้นจะกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพนั้นไม่ได้
มีปัญหาว่า บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวยังมีผลใช้บังคับในปัจจุบันหรือไม่ คำตอบคือ ยังมีผลใช้บังคับอยู่ ทั้งนี้ตามรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2549 มาตรา 3
สิทธิเลือกตั้งเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนที่สำคัญประการหนึ่งซึ่งรัฐธรรมนูญทุกฉบับรับรองไว้อย่างชัดเจน การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งแม้จะไม่ใช่โทษทางอาญา (ซึ่งมี 5 ประการ คือประหารชีวิต จำคุก กักขัง ปรับ และริบทพย์สิน) ก็ไม่ได้หมายความว่าจะออกกฎหมายมาย้อนหลังเพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งได้
เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญปี 2540 ทั้งฉบับแล้วจะเห็นได้ว่า ประเทศไทยปกครองประเทศโดยยึดหลักนิติธรรม (The Rule of Law) หรือหลักนิติรัฐ
หลักนิติรัฐมีพัฒนาการมาโดยตลอด ปัจจุบันหลักนิติรัฐประกอบด้วยหลักย่อยๆ หลายประการ เช่น หลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักประกันในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ และหลักความชอบด้วยกฎหมายในทางเนื้อหา ซึ่งกำหนดหลักเกณฑ์ในการออกกฎหมายว่า จะต้องประกอบด้วยหลักความแน่นอนของกฎหมาย หลักห้ามออกกฎหมายให้มีผลย้อนหลัง และหลักความพอสมควรแก่เหตุ 1
ประกาศ คปค. ฉบับที่ 27 ข้อ 3 ที่ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่ถูกยุบออกมาใช้บังคับเมื่อวันที่ 30 กันยายน 2549 ศาลหรือองค์กรอื่นของรัฐจึงถูกผูกพันโดยรัฐธรรมนูญมิให้ตีความกฎหมายให้มีผลย้อนหลังเป็นผลร้ายเพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่กระทำการอันเป็นเหตุให้ถูกยุบก่อนวันที่ 30 กันยายน 2549
หลักการห้ามมิให้กฎหมายมีผลย้อนหลังให้เป็นโทษแก่บุคคลดังกล่าว ไม่ได้ห้ามย้อนหลังอย่างเด็ดขาด (ซึ่งแตกต่างจากกรณีโทษทางอาญาที่ต้องห้ามย้อนหลังให้เป็นผลร้ายโดยเด็ดขาด) ข้อยกเว้นที่ให้ย้อนหลังได้แม้จะเป็นโทษแก่บุคคลในกรณีเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมือง จะมีได้ก็ต่อเมื่อชั่งน้ำหนักแล้ว มีเหตุผลความจำเป็นของประโยชน์สาธารณะมากกว่าหลักความแน่นอนของกฎหมาย
เหตุผลในการตีความกฎหมายย้อนหลังให้เป็นผลร้ายด้วยการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่ตุลาการรัฐธรรมนูญเสียงข้างมากอ้างมาในข้อ ก. (การห้ามย้อนหลังมีโทษเฉพาะโทษทางอาญา) น่าจะเป็นการตีความที่ขัดต่อหลักการตีความตามรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น เหตุผลในข้อ ข. (เพื่อมิให้กรรมการบริหารพรรคการเมืองมีโอกาสก่อให้เกิดความเสียหายซ้ำอีก) นอกจากจะห่างไกลจากหลักที่ว่ามีเหตุผลความจำเป็นของประโยชน์สาธารณะมากกว่าหลักความแน่นอนของกฎหมายแล้ว น่าเชื่อว่าการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งดังกล่าวจะเป็นการซ้ำเติมความบอบช้ำของประเทศชาติมากยิ่งขึ้นไปอีก ส่วนเหตุผลในข้อ ค. (การจำกัดสิทธิเลือกตั้ง) น่าจะเป็นคนละประเด็นกัน เพราะการจำกัดสิทธิเลือกตั้งเป็นการออกกฎหมายมาไม่ให้สิทธิเลือกตั้งตั้งแต่แรก ไม่ใช่ออกกฎหมายย้อนหลังเพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งที่มีอยู่ก่อนแล้วดังปัญหาในคดีนี้
อนึ่ง การใช้กฎหมายเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งย้อนหลังในคดียุบพรรคการเมืองเป็นคนละเรื่องกับปัญหาในคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 9083/2544 ซึ่งวินิจฉัยว่า การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งไม่ใช่โทษตามกฎหมาย ศาลจึงเพิกถอนได้ เนื่องจากคดีตามคำพิพากษาศาลฎีกาดังกล่าวเป็นเรื่องที่พนักงานอัยการเป็นโจทก์ฟ้องขอให้ลงโทษจำเลยซึ่งเป็นเจ้าพนักงานผู้ดำเนินการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลกระทำหน้าที่โดยทุจริต เป็นความผิดตาม ป.อ. มาตรา 157 และ พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล พ.ศ.2482 มาตรา 57,60,71,72 อันเป็นกรรมเดียวผิดต่อกฎหมายหลายบท ศาลจึงต้องลงโทษจำเลยตาม ป.อ. มาตรา 157 ซึ่งเป็นบทที่มีโทษหนักที่สุดเพียงบทเดียวตาม ป.อ.มาตรา 90 แต่ ป.อ.มาตรา 157 ไม่ได้ให้อำนาจศาลที่จะเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของจำเลย ศาลจึงใช้อำนาจเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งตาม พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลฯซึ่งจำเลยกระทำผิดตาม พ.ร.บ.นี้ด้วย เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของจำเลยได้ โดยให้เหตุผลว่า หากศาลไม่มีอำนาจเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งแล้ว การบังคับใช้มาตรการดังกล่าวย่อมไร้ผล กรณีไม่ใช่ปัญหาการใช้กฎหมายย้อนหลังดังเช่นคดียุบพรรคการเมือง แต่เป็นปัญหาด้านเทคนิคการใช้อำนาจตามกฎหมายซึ่งจำเลยกระทำความผิดกฎหมายนั้นแต่ศาลลงโทษตามกฎหมายบทนั้นไม่ได้ ต้องไปลงโทษบทอื่นซึ่งหนักกว่า อีกทั้งสิทธิเลือกตั้งเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน ไม่ใช่เสรีภาพในการประกอบอาชีพที่รัฐธรรมนูญคุ้มครอง อันศาลจะสั่งห้ามประกอบอาชีพไม่เกิน 5 ปี ซึ่งเป็นวิธีการเพื่อความปลอดภัยตาม ป.อ.มาตรา 50 ได้
ผู้เขียนจึงเห็นด้วยกับตุลาการรัฐธรรมนูญเสียงข้างน้อยที่ไม่เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่ถูกยุบด้วยเหตุผลเพิ่มเติมดังกล่าว
--------------------------------
เชิงอรรถ

1.บรรเจิด สิงคะเนติ,หลักพื้นฐานของสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ตามรัฐธรรมนูญ,สำนักพิมพ์วิญญูชน พิมพ์ครั้งที่ 2 พ.ศ.2547 หน้า 29 - 31