ประเด็นน่าผลักดันเรียกร้องจากพรรคการเมือง "ประเทศไทยจะอยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลอาญาระหว่างประเทศหรือไม่ พูดกันตรงไปตรงมาไม่ได้อยู่ที่ประชาชนคนทั่วไปเลย ต่อให้ชุมนุมเป็นล้านคน ต่อให้ไปปิดทำเนียบ ต่อให้ไปยึดราชประสงค์อีกกี่ครั้งก็ได้ ถ้ารัฐบาลไม่สนใจ ไม่คิดจะดำเนินการ ก็ไม่มีทางสำเร็จ เรื่องนี้อยู่ที่รัฐบาลจริง ๆ"

Piyabutr Saengkanokkul - ปิยบุตร แสงกนกกุล
12h ·

[กรณีศาลอาญาระหว่างประเทศ หรือ ICC]
เมื่อเข้าสู่เดือนพฤษภาคมเมื่อไร เรามักได้ยินการสนทนาพูดคุยเรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศอยู่บ่อยๆ เพราะเชื่อมโยงกับเหตุการณ์สลายการชุมนุม พ.ค.2553 และรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557
ปีนี้ ซึ่งตรงกับปีครบรอบ 20 ปีของศาลอาญาระหว่างประเทศพอดี ก็มีการพูดคุยว่าเมื่อไรประเทศไทยจะให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมว่าด้วยศาลอาญาระหว่างประเทศเสียที
เมื่อ 10 ปีก่อน ผมได้ไปร่วมงานเสวนาเรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศที่คณะกรรมาธิการการต่างประเทศจัดขึ้นที่มหาวิทยาลัยขอนแก่น
ผมได้อธิบายช่องทางการเสนอคำร้องและเงื่อนไขการรับคำร้องไว้ทั้งหมด จึงขอนำมาลงไว้ที่นี้อีกครั้ง
ผมเห็นความสำคัญของศาลอาญาระหว่างประเทศ และรณรงค์ให้รัฐบาลไทยให้สัตยาบันเรื่องนี้มาโดยตลอด จนกระทั่งก่อตั้งพรรคอนาคตใหม่ ผมในฐานะผู้รับผิดชอบนโยบายประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน ก็ได้ยืนยันว่าหากพรรคอนาคตใหม่เป็นรัฐบาล เราจะให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมว่าด้วยศาลอาญาระหว่างประเทศทันที พร้อมกับทำคำประกาศฝ่ายเดียวรับเขตอำนาจศาลย้อนไปถึงเหตุการณ์ละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างรุนแรงในประเทศไทยด้วย
(สามารถหาชมย้อนหลังได้ในงานแถลงนโยบายพรรคอนาคตใหม่ 16 ธันวาคม 2561)
ผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่าในการเลือกตั้ง ส.ส.ครั้งหน้า พรรคการเมืองจะมีนโยบายเรื่องนี้อย่างชัดเจน
…
ศาลอาญาระหว่างประเทศ
ก่อนที่ผมจะเข้าเนื้อหา อาจจะต้องเรียนท่านก่อนว่า ผมเข้าใจดีว่าหลายท่านมาฟังอภิปราย เพราะต้องการทราบในกรณีคุณอภิสิทธิ์และคุณสุเทพที่สั่งการสลายการชุมนุมจนคนเสื้อแดงบาดเจ็บและเสียชีวิตจำนวนมากนั้น จะถูกดำเนินคดีในศาลอาญาระหว่างประเทศได้หรือไม่ ซึ่งกรณีนี้ทำให้คนเสื้อแดงเริ่มสนใจเรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศมากขึ้น แต่ผมอยากให้ท่านช่วยกันรณรงค์เรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศโดยให้พ้นไปจากกรอบของคนเสื้อแดง ศาลอาญาระหว่างประเทศเป็นศาลสำคัญ เป็นกลไกที่ช่วยปกป้องบุคคลให้พ้นไปจากการก่ออาชญากรรมร้ายแรงจากบรรดาเจ้าหน้าที่รัฐ และติดตามดำเนินคดีผู้กระทำความผิด โดยแม้จะมีการนิรโทษกรรมโดยก็ไม่อาจช่วยทำให้ผู้กระทำความผิดพ้นผิดไปได้ ดังนั้น วาระเรื่องการให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมว่าด้วยศาลอาญาระหว่างประเทศจึงควรต้องเป็นเรื่องของทุกๆคน และเป็นประโยชน์ต่อประเทศ
หากพิจารณาทางประวัติศาสตร์ มนุษยชาติได้เผชิญความเลวร้าย การทารุณกรรม การเข่นฆ่าอย่างโหดเหี้ยม เกิดสงครามและการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์หลายครั้งในหลายภูมิภาค หลังสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง มีการตั้งศาลพิเศษขึ้นที่เมืองนูเรมเบิร์ก (Nuremberg) นำบุคคลผู้กระทำความผิดมาขึ้นศาลนี้ ที่ญี่ปุ่นก็เช่นกัน มีศาลพิเศษเพื่อทำหน้าที่พิจารณากรณีมหาสงครามเอเชียบูรพา ศาลพิเศษเฉพาะกรณียังเกิดขึ้นอีกหลายที่ เช่น อดีตยูโกสลาเวีย รวันดา เป็นต้น ต่อมา เห็นกันว่าการตั้งศาลพิเศษเฉพาะกรณีนั้นไม่เหมาะสม ประเทศมหาอำนาจหรือประเทศผู้ชนะสงคราม ก็อาจเข้ามาแทรกแซงตั้งศาลเฉพาะรายกรณีได้ ในขณะเดียวกัน บรรดาประเทศมหาอำนาจที่อาจมีส่วนร่วมในการก่ออาชญากรรมระหว่างประเทศ ก็มักจะรอดพ้นจากการพิจารณาคดีเหล่านี้เสมอ จึงคิดกันว่าควรต้องมีศาลระหว่างประเทศเพื่อพิจารณาคดีอาญาระหว่างประเทศ โดยให้เป็นศาลถาวรและอิสระ เกิดจากความร่วมมือและตกลงกันระหว่างรัฐสมาชิก ใช้กับรัฐสมาชิกทั้งหมด ใช้กับทุกกรณีที่เข้าองค์ประกอบความผิดอาญาระหว่างประเทศ นี่คือที่มาของธรรมนูญกรุงโรม 2002 ที่จัดตั้งศาลอาญาระหว่างประเทศขึ้น ตั้งอยู่ที่กรุงเฮก เนเธอร์แลนด์
ศาลอาญาระหว่างประเทศมีลักษณะแตกต่างจากศาลระหว่างประเทศอื่นๆ คือ เป็นศาลที่มุ่งเน้นไปที่ตัวบุคคลผู้กระทำความผิด ไม่ใช่ตัวรัฐ กรณีนี้แตกต่างจากศาลยุติธรรมระหว่างประเทศที่เป็นข้อพิพาทระหว่างรัฐกับรัฐ แต่ศาลอาญาระหว่างประเทศจะพิจารณาลงโทษอาญาต่อตัวบุคคลผู้กระทำความผิด
ศาลอาญาระหว่างประเทศเป็นศาลเสริม หลักกฎหมายระหว่างประเทศจะต้องเคารพอำนาจอธิปไตยของแต่ละรัฐ ถ้ารัฐไหนไม่สมัครใจเข้ามาอยู่ในศาลอาญาระหว่างประเทศ ก็ไปบังคับไม่ได้ และศาลอาญาระหว่างประเทศไม่อาจเข้าแทรกแซงคดีที่รัฐภายในดำเนินการอยู่ได้ ต้องรอให้กระบวนการยุติธรรมภายในดำเนินการให้เสร็จก่อน หรือกระบวนการยุติธรรมภายในนั้นไม่ประสงค์ดำเนินคดีหรือไร้ความสามารถในการดำเนินคดี
การรับคดีของศาลอาญาระหว่างประเทศ มีเงื่อนไข 4 ข้อ ได้แก่ เขตอำนาจ ความเป็นศาลเสริม ความร้ายแรงของความผิด และหลักการไม่ต้องรับโทษสองครั้งในความผิดเดียวกัน
เงื่อนไขข้อแรก เขตอำนาจ แบ่งเป็นสามประเด็นย่อย คือเขตอำนาจทางเวลา เขตอำนาจทางเนื้อหา และเขตอำนาจทางพื้นที่
เขตอำนาจทางเวลา ธรรมนูญกรุงโรมลงนามมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม ปี 2545 โดยหลัก กฎหมายอาญาจะไม่มีผลย้อนหลัง ดังนั้น การกระทำความผิดใดๆที่เกิดขึ้นก่อนวันที่ 1 กรกฎาคม 2545 จะไม่นำมาพิจารณา
เขตอำนาจในทางเนื้อหา ความผิดอาญาระหว่างประเทศที่อยู่ในเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศมี 4 ฐาน ได้แก่ การฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ อาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ อาชญากรรมสงคราม การรุกราน ปัจจุบันนี้ใช้อยู่ 3 ฐานความผิด ส่วนฐานความผิดเรื่องการรุกราน ยังไม่มีผลบังคับใช้
เขตอำนาจในทางพื้นที่ การกระทำความผิดต้องเกิดขึ้นบนดินแดนของรัฐภาคี หรือบุคคลผู้กระทำความผิดถือสัญชาติของรัฐภาคี อย่างใดอย่างหนึ่งก็ได้
เงื่อนไขข้อสอง คือ ลักษณะความเป็นศาลเสริม ศาลอาญาระหว่างประเทศตั้งขึ้นเพื่อเสริมศาลภายใน หากไม่มีเงื่อนไขข้อนี้ ก็กลายเป็นว่ามีความผิดอาญาระหว่างประเทศเกิดขึ้น ก็ไปฟ้องศาลอาญาระหว่างประเทศได้โดยไม่ต้องรอกระบวนการยุติธรรมภายในของแต่ละประเทศ นั่นก็เท่ากับว่าศาลอาญาระหว่างประเทศใหญ่กว่าศาลภายในประเทศ เกิดการล่วงล้ำอำนาจอธิปไตย ดังนั้น จึงต้องกำหนดให้ศาลอาญาระหว่างประเทศเป็นศาลเสริม
“เสริม” อย่างไร? ธรรมนูญกรุงโรมกำหนดว่า คดีที่ฟ้องศาลอาญาระหว่างประเทศได้ จะต้องแสดงให้ศาลอาญาระหว่างประเทศเห็นว่า กระบวนการยุติธรรมภายในประเทศนั้นไม่มีเจตจำนงในการดำเนินคดี หรือกระบวนการยุติธรรมภายในไร้ความสามารถหรือไม่มีความสามารถเพียงพอในการดำเนินคดี
กระบวนการยุติธรรมภายในประเทศมีเจตจำนงในการดำเนินคดีหรือไม่ ต้องพิจารณาว่าเมื่อมีการกระทำความผิดเกิดขึ้นแล้ว รัฐต้องการดำเนินคดีหรือไม่ หากรัฐตรากฎหมายนิรโทษกรรมให้แก่การกระทำอันเป็นความผิดอาญาระหว่างประเทศ ก็แสดงให้เห็นว่ารัฐไม่ต้องการจะดำเนินคดีเหล่านี้อีกแล้ว ส่วนกระบวนการยุติธรรมภายในไร้ความสามารถ ก็เช่น กระบวนการยุติธรรมหรือศาลไม่เป็นกลาง ไม่เป็นอิสระ หรือดำเนินกระบวนการยุติธรรมอย่างล่าช้า
เงื่อนไขข้อที่สาม คือ ความร้ายแรงของการกระทำความผิด แม้ว่าการกระทำความผิดจะเข้าฐานฆ่าล้างเผ่าพันธุ์, อาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ หรืออาชญากรรมสงคราม แต่ลักษณะการกระทำผิดนั้นก็ต้องมีความร้ายแรงเพียงพอ ในคดี Lubanga ที่ศาลอาญาระหว่างประเทศเพิ่งลงโทษจำคุก 14 ปีไป ได้วางแนวไว้ว่า คำว่า “ร้ายแรง” คือ การกระทำผิดนั้นต้องทำกันเป็นระบบ และมีขนาดกว้างขวาง กับอีกอันหนึ่งก็คือ ลักษณะการกระทำความผิดเป็นความร้ายแรงโดยตัวการกระทำความผิดเอง
เงื่อนไขข้อที่สี่ ภาษาละตินเรียก non bis in idem เป็นหลักทั่วไปในทางกฎหมายอาญา หมายความว่า ถ้าบุคคลคนหนึ่งกระทำความผิดหนึ่ง และถูกลงโทษจากการกระทำความผิดนั้นแล้ว บุคคลนั้นไม่ต้องรับการลงโทษนั้นอีก
วิธีการทำให้คำร้องไปสู่ศาลอาญาระหว่างประเทศได้มี 4 ช่องทาง
1. รัฐที่ให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมแล้ว เสนอคำร้องไปยังศาลอาญาระหว่างประเทศ
2. คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติเสนอคำร้องไปยังศาลอาญาระหว่างประเทศ ในกรณีนี้แม้ผู้ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดจะไม่ได้เป็นบุคคลที่สังกัดรัฐสมาชิก หรือการกระทำความผิดไม่ได้เกิดขึ้นในดินแดนของรัฐสมาชิกก็ตาม คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติก็เสนอคำร้องไปได้
3. อัยการประจำศาลอาญาระหว่างประเทศลงมาเปิดกระบวนการพิจารณาเอง
4. นอกจากสามช่องทางนี้แล้ว ยังมีช่องทางพิเศษอีกช่องทางหนึ่งสำหรับรัฐที่ไม่ได้ให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม แต่ประสงค์ให้ศาลอาญาระหว่างประเทศเข้ามามีเขตอำนาจเหนือคดี เพื่อเปิดกระบวนพิจารณา รัฐนั้นก็อาจแสดงเจตจำนงของตนเพื่อยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศได้ โดยอาศัยมาตรา 12 (3) ของธรรมนูญกรุงโรม ทำ “คำประกาศฝ่ายเดียว” เพื่อยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศเฉพาะกรณีหรือเฉพาะช่วงเวลาได้
ปัจจุบันศาลอาญาระหว่างประเทศเปิดทำการมา 10 ปี มีคดีที่ไปอยู่ในศาลตอนนี้ทั้งหมด 7 กรณี และมีอีก 8 กรณีที่กำลังไต่สวนมูลฟ้องอยู่ว่าจะเปิดกระบวนการพิจารณาหรือไม่ ใน 7 กรณีนี้ ที่กำลังอยู่ในการพิจารณาของศาลอาญาระหว่างประเทศ ใช้วิธีนำคำร้องขึ้นศาลแตกต่างกันไป ดังนี้
ยูกันดา เป็นรัฐสมาชิกให้สัตยาบัน เสนอคำร้องเอง
คองโก เป็นรัฐสมาชิกให้สัตยาบัน เสนอคำร้องเอง
แอฟริกากลาง เป็นรัฐสมาชิกให้สัตยาบัน เสนอคำร้องเอง
ซูดาน ไม่ได้เป็นรัฐสมาชิก แต่คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติมีมติให้เสนอคำร้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศ ซึ่งโอมาร์ อัล บาชีร์ (Omar al Bashir) อดีตประธานาธิบดีที่ถูกศาลอาญาระหว่างประเทศออกหมายจับ ปฏิเสธไม่ยอมขึ้นศาลและกำลังหลบหนี โดยอ้างว่าเมื่อครั้งเขาเป็นประธานาธิบดี ซูดานไม่เคยไปลงนามยอมรับศาลอาญาระหว่างประเทศ ไม่เคยให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม แล้วศาลอาญาระหว่างประเทศจะมามีอำนาจเหนือคดีได้อย่างไร
เคนยา เป็นรัฐสมาชิกให้สัตยาบัน ไม่ได้เสนอคำร้อง แต่อัยการของศาลอาญาระหว่างประเทศเปิดกระบวนพิจารณาเอง
ลิเบีย ไม่ได้เป็นรัฐสมาชิก แต่คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติมีมติให้เสนอคำร้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศ
โกตดิวัวร์ (หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า “ไอวอรีโคสต์”) ไม่ได้ให้สัตยาบัน แต่รัฐมนตรีต่างประเทศประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลเฉพาะกรณีตามมาตรา 12 (3) ในวันที่ 18 เมษายน 2003 โดยยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศย้อนหลังกลับไปตั้งแต่วันที่ 19 กันยายน 2002 ต่อมาปี 2010 ประธานาธิบดี Ouattara เข้ามาดำรงตำแหน่งได้ไม่นาน ก็ลงนามประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศซ้ำอีกในวันที่ 14 ธันวาคม 2010 โดยยืนยันคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศฉบับเก่า และระบุลงไปชัดเจนขึ้นอีกว่ายอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศให้มาพิจารณาสืบสวนการกระทำความผิดที่เกิดขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2004 จากนั้นเมื่อโก๊ตดิวัวร์ยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศแล้ว อัยการประจำศาลอาญาระหว่างประเทศจึงเข้ามาไต่สวนมูลฟ้อง ซึ่งขณะนี้อดีตประธานาธิบดี Laurent Gbagbo กำลังถูกดำเนินคดีในศาลอาญาระหว่างประเทศและถูกควบคุมตัวอยู่ที่กรุงเฮก ก่อนหน้านั้น เป็นที่ถกเถียงกันในทางวิชาการว่า การประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศเฉพาะกรณีตามมาตรา 12 (3) จะกำหนดให้มีผลย้อนหลังกลับไปก่อนช่วงเวลาก่อนวันลงนามในคำประกาศได้หรือไม่? จากกรณีของโก๊ตดิวัวร์ ทำให้เกิดบรรทัดฐานขึ้นมาแล้วว่า ศาลอาญาระหว่างประเทศยอมรับให้ประกาศเขตอำนาจศาลตามมาตรา 12 (3) ย้อนหลังกลับไปก่อนวันลงนามได้
การประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลเฉพาะกรณีตามมาตรา 12 (3) น่าสนใจสำหรับประเทศไทย สมมติว่าประเทศไทยให้สัตยาบันวันนี้ เขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศจะไม่ย้อนหลังไปถึงกรณีเมษา-พฤษภา 53 มันจะขึ้นหน้าในลักษณะ 60 + คือหากลงนามวันนี้ วันที่ 1 ของ 60 วันถัดไปจึงจะเริ่มใช้ ถ้าลงนามวันนี้ กรณีเมษา-พฤษภา 53, กรณีเมษา 52, กรณีภาคใต้, กรณีฆ่าตัดตอนผู้ค้ายาเสพติด กรณีก่อนหน้าทั้งหมดจะไม่อยู่ในอำนาจศาล นี่คือผลของการให้สัตยาบัน ดังนั้น หากต้องการให้ศาลอาญาระหว่างประเทศมีเขตอำนาจเหนือการกระทำที่เกิดขึ้นในประเทศไทยย้อนหลังไป จะใช้วิธีให้สัตยาบันไม่ได้ แต่ต้องใช้วิธีการประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลตามมาตรา 12 (3)
ปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปคือ คำประกาศฝ่ายเดียวยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศตามมาตรา 12 (3) มีสถานะทางกฎหมายอย่างไร? เป็นสนธิสัญญาหรือข้อตกลงระหว่างประเทศหรือไม่? กรณีของประเทศไทยจะถือว่าคำประกาศนี้อยู่ในขอบเขตของมาตรา 190 ที่ต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบหรือไม่?
ในทางกฎหมายระหว่างประเทศเรียกว่า การกระทำฝ่ายเดียวของรัฐบาล คือการแสดงเจตนาฝ่ายเดียว ไม่ได้ไปตกลงกับคนหนึ่งคนใด ดังนั้นไม่ใช่ข้อตกลงระหว่างประเทศ ไม่ใช่สนธิสัญญา ไม่อยู่ในความหมายของรัฐธรรมนูญมาตรา 190 จึงไม่ต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ รัฐบาลแสดงเจตจำนงได้เลย โดยให้นายกรัฐมนตรีลงนามก็ได้ กรณีของโก๊ตดิวัวร์นั้น ครั้งแรก ให้รัฐมนตรีต่างประเทศลงนาม ครั้งที่สอง ให้ประธานาธิบดีลงนาม ส่วนปาเลสไตน์ ทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาล โดยให้รัฐมนตรียุติธรรมลงนาม
กล่าวโดยสรุป หากต้องการให้ประเทศไทยอยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลอาญาระหว่างประเทศ ให้ศาลอาญาระหว่างประเทศมีอำนาจเหนือคดีที่เกิดขึ้นในประเทศไทย หรือคดีที่ผู้กระทำความผิดเป็นคนสัญชาติไทย มีอยู่ 2 วิธี ได้แก่ วิธีแรก ให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม และวิธีที่สอง ประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลตามมาตรา 12 (3) อย่างไรก็ตาม แม้ศาลอาญาระหว่างประเทศจะมีเขตอำนาจเหนือประเทศไทยแล้ว ไม่ได้หมายความว่า ศาลอาญาระหว่างประเทศจะรับคำร้องเกี่ยวกับการกระทำความผิดที่เกิดขึ้นในประเทศไทย หรือคำร้องเกี่ยวกับการกระทำที่ผู้กระทำเป็นคนสัญชาติไทยเสมอไป จำเป็นต้องพิจารณาเงื่อนไขการรับคำร้องในข้ออื่นๆอีกด้วย
ในความเห็นของผม พูดไปแล้วก็อาจจะไม่ถูกใจพวกท่านเท่าไรนัก ผมเห็นว่ากรณีการสลายชุมนุม พ.ค. 2553 อาจจะไม่เข้าองค์ประกอบความผิดอาญาระหว่างประเทศ อาจจะไม่ถึงขั้นเป็นอาชญากรรมต่อมนุษยชาติหรือฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ และอาจจะไม่ผ่านเกณฑ์เรื่องต้องเป็นการกระทำความผิดที่ร้ายแรงและมีนาดกว้าง ถึงกระนั้น ก็ไม่ใช่เรื่องเสียหาย หากเราจะยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่าประเทศ และลองเสนอคำร้องเรื่องนี้ไปดู
คำร้องที่ส่งไปศาลอาญาระหว่างประเทศขณะนี้มีอยู่ราว 5000 เรื่อง แต่คำร้องที่ไปถึงขั้นเปิดกระบวนพิจารณามีเพียง 7 เรื่องเท่านั้นเอง และมีอีก 8 เรื่องที่กำลังอยู่ในขั้นไต่สวนมูลฟ้องอยู่ เช่น ฮอนดูรัส ซึ่งเกี่ยวพันกับเรื่องรัฐประหารด้วย นิการากัว, เกาหลีใต้, ไนจีเรีย, ปาเลสไตน์ เป็นต้น
การนำเรื่องขึ้นสู่ศาลอาญาระหว่างประเทศนั้น กล่าวกันว่าต้องอาศัยการเมืองระหว่างประเทศพอสมควร ยกตัวอย่างกรณีไอวอรีโคสต์ จะเห็นได้ว่าตั้งแต่ประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลครั้งแรกในปี 2003 ทอดเวลามา 7-8 ปี อัยการระหว่างประเทศไม่ลงไปตรวจสอบเลย จนกระทั่งเกิดเหตุการณ์ในปี 2010 ยุโรปซึ่งนำโดยฝรั่งเศสบุกไปไอวอรีโคสต์ เพื่อเข้าไปแก้ไขวิกฤต ประธานาธิบดี Gbagbo พ้นจากตำแหน่ง จากนั้น ประธานาธิบดีคนใหม่จึงลงนามประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลซ้ำอีกครั้ง ศาลอาญาระหว่างประเทศถึงเริ่มเข้ามาตรวจสอบ จะเห็นได้ว่า การเมืองระหว่างประเทศมีบทบาทแทรกแซงกดดันพอสมควร หรือกรณีลิเบียที่ตายกันมหาศาล จนสหประชาชาติต้องมีมติเสนอคำร้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศ ทั้งๆที่ลิเบียไม่ได้เป็นรัฐสมาชิก
ทำไมจนถึงวันนี้ ราชอาณาจักรไทยจึงยังไม่ยอมให้สัตยาบัน?
กระทรวงการต่างประเทศ กองทัพ หน่วยงานความมั่นคง และรัฐบาลไทยทุกยุคทุกสมัยไม่ยอมให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม โดยให้เหตุผล ดังนี้
1. จำเป็นต้องแก้ไขประมวลกฎหมายอาญาภายในประเทศไทยเสียก่อน เพราะกฎหมายไทยไม่มีความผิดอาชญากรรมสงคราม ความผิดอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ และความผิดฐานการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์
ซึ่งข้ออ้างนี้ไม่ถูกต้อง เพราะ ธรรมนูญกรุงโรมเป็นกฎหมายระหว่างประเทศ หากรัฐสมาชิกใดให้สัตยาบันแล้ว ก็ไม่จำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายอาญาเพื่อกำหนดฐานความผิดขึ้นใหม่ ความผิดอาญาระหว่างประเทศทั้งหมดตามที่กำหนดไว้ในธรรมนูญกรุงโรมย่อมใช้บังคับกับรัฐสมาชิกนั้นได้เลย ในกรณีที่ศาลอาญาระหว่างประเทศต้องการส่งเจ้าหน้าที่มาสืบสวนสอบสวน หรือตามจับกุมผู้ต้องหา รัฐสมาชิกก็ต้องให้ความร่วมมือตามที่ธรรมนูญกรุงโรมกำหนดหน้าที่ของรัฐสมาชิกไว้ หากฐานนี้สามารถใช้ได้เลย และเมื่อไรที่รัฐบาลไทยให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม รัฐบาลและรัฐสภาก็มีพันธะหน้าที่ในการแก้ไขกฎหมายอาญาเพื่อเพิ่มเติมฐานความผิดอาชญากรรมสงคราม ความผิดอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ และความผิดฐานการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์เข้าไป
2. จำเป็นต้องศึกษาอย่างรอบด้าน ปรึกษาหารือส่วนราชการทั้งหมด รับฟังความคิดเห็น ซึ่งเราทำแบบนี้มานานแล้ว ปัจจุบันธรรมนูญกรุงโรมใช้มา 10 ปีแล้ว มีรัฐสมาชิกที่ให้สัตยาบันจำนวนมา การอ้างว่าต้องศึกษาค้นคว้าก่อนจึงฟังไม่ขึ้น
3. ธรรมนูญกรุงโรม ข้อ 27 กำหนดว่าถ้ากฎหมายภายในของรัฐสมาชิกใด ให้สิทธิพิเศษ เอกสิทธิ์ความคุ้มกันใด ๆ ต่อผู้กระทำความผิด ต่อบรรดาประมุขของรัฐ ต่อรัฐมนตรี ต่อใครก็ตามแต่ ไม่ให้นำมาใช้กับศาลอาญาระหว่างประเทศ พูดง่าย ๆ ถ้าประมุขของรัฐหนึ่งถูกดำเนินคดีในศาลอาญาระหว่างประเทศ ประมุขของรัฐนั้นไม่อาจอ้างได้ว่าบทบัญญัติรัฐธรรมนูญของประเทศตนเองกำหนดเอกสิทธิ์และความคุ้มกันไม่ต้องถูกดำเนินคดีในศาลหรือไม่ต้องถูกฟ้องร้อง
จากธรรมนูญฯข้อ 27 นี้เอง ประเทศไทยก็ใช้อ้างว่าให้สัตยาบันไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญประเทศไทยมาตรา 8 เขียนเอาไว้ว่า องค์พระมหากษัตริย์ เป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ และวรรคสองก็เขียนว่า ผู้ใดจะฟ้องร้องกล่าวหา ดำเนินคดีกับพระมหากษัตริย์ในทางใด ๆ มิได้ ในเมื่อมาตรา 8 เขียนแบบนี้ แล้วข้อ 27 ของธรรมนูญกรุงโรมบอกว่า มาตรา 8 ไม่ให้เอามาใช้กับศาลอาญาระหว่างประเทศ
ผมอยากตั้งข้อสังเกตไว้ว่า วิธีง่าย ๆที่สุดก็คือ บรรดาร้อยยี่สิบกว่าประเทศที่ลงนามในธรรมนูญกรุงโรม มีประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขมากมาย เช่น สวีเดน, สหราชอาณาจักร, นอร์เวย์, เดนมาร์ก, เบลเยียม, เนธอร์แลนด์, สเปน ถ้าท่านบอกว่ายุโรปไม่เหมือนเรา มาดูเอเชีย ญี่ปุ่นก็ลง กัมพูชาก็ลง แล้วของไทยมีอะไรพิเศษจึงกังวลใจว่าข้อ 27 ไม่คุ้มครองพระมหากษัตริย์ ประเทศที่ไปลงก็มีบทบัญญัติทำนองเกี่ยวกับมาตรา 8 ของเรา แต่ทำไมประเทศเหล่านั้นไม่มีปัญหา
มาตรา 8 ของรัฐธรรมนูญ คืออะไร? ตามหลักการพื้นฐานของประเทศประชาธิปไตยที่ให้กษัตริย์เป็นประมุข พระมหากษัตริย์จะต้องไม่ทำการใด ๆ โดยพระองค์เอง คนที่กระทำก็คือคนที่ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และคนที่จะรับผิดชอบก็คือคนที่ลงนามรับสนองฯ พระมหากษัตริย์ก็พ้นผิดไป เพราะพระมหากษัตริย์ไม่ได้ทำอะไร คนที่ทำคือคนที่ลงนามรับสนองฯ ถ้าพูดง่าย ๆ หลักที่เรารู้จัก The king can do no wrong. เพราะ The king can do nothing. อันนี้เป็นเรื่องระบบปกติ ถ้าพระมหากษัตริย์ทำเอง ก็จะต้องเกิดความรับผิดชอบตามมา
ในกรณีศาลอาญาระหว่างประเทศ สมมติประเทศไทยไปประกาศสงคราม พระมหากษัตริย์ก็ไม่ต้องรับผิดไหม เพราะ ผู้รับผิดชอบ คือ ผู้รับสนองฯ อาจเป็นสภาหรือรัฐบาลหรือรัฐมนตรีคนใด ก็แล้วแต่กรณี เพราะฉะนั้นประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขทั้งหลายจึงไปลงนามในธรรมนูญกรุงโรม โดยไม่กังวลใจข้อ 27 นี้เลย เพราะกษัตริย์ของประเทศเขาไม่ได้ทำอะไรเลย จึงไม่มีความกังวลว่ากษัตริย์จะต้องไปรับผิดในศาลอาญาระหว่างประเทศ
ถ้ารัฐบาลไทย หรือกระทรวงการต่างประเทศเพียรพยายามอธิบายด้วยเหตุผลแบบนี้ซ้ำแล้วซ้ำเล่า ผมเห็นว่า น่าอายประเทศอื่นเขา ครั้งหนึ่งที่คณะกรรมาธิการการต่างประเทศจัดอภิปรายเรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศที่สภา ผมไปพูดเรื่องนี้ มีผู้แทนศาลอาญาระหว่างประเทศประจำภูมิภาคเอเชีย เป็นคนฟิลิปปินส์ มาร่วมอภิปรายด้วย ผมได้คุยกับเธอ เธอถามว่า ทำไมกระทรวงการต่างประเทศอ้าง ข้อ 27 เพื่อเป็นเหตุผลการไม่ให้สัตยาบัน? แล้วประเทศไทยเป็น Constitutional Monarchy หรือไม่? เป็น Parliamentary Monarchy หรือไม่? ถ้าใช่ ทำไมถึงต้องกลัวข้อ 27? การที่รัฐบาลและกระทรวงการต่างประเทศอธิบายโดยอ้างมาตรา 8 ของรัฐธรรมนูญไทย เขาก็จะถามกลับว่าแสดงว่าประเทศคุณไม่ได้เป็น Constitutional Monarchy จริง ประเทศคุณไม่ได้เป็นประชาธิปไตยจริง ๆ คุณถึงกังวลกับเรื่องมาตรา 8 กังวลเรื่องข้อ 27 ประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขและไม่ยอมให้สัตยาบัน คือ ประเทศที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจจริงๆ กระทำการโดยตนเองจริงๆ หากให้สัตยาบันไป ก็อาจถูกฟ้องที่ศาลอาญาระหว่างประเทศได้ เพราะ กษัตริย์เป็นคนทำเองจริงๆ ทั้งนั้น เช่น กลุ่มประเทศตะวันออกกลาง, บรูไน ดังนั้นถ้ารัฐบาลไทยใช้เหตุผลแบบนี้อธิบาย ก็อายเขา แต่ผลเสียที่ร้ายแรงที่สุดในความเห็นผมคือ อธิบายแบบนี้ ไม่เป็นคุณต่อสถาบันกษัตริย์
ประเทศไทยจะอยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลอาญาระหว่างประเทศหรือไม่ พูดกันตรงไปตรงมาไม่ได้อยู่ที่ประชาชนคนทั่วไปเลย ต่อให้ชุมนุมเป็นล้านคน ต่อให้ไปปิดทำเนียบ ต่อให้ไปยึดราชประสงค์อีกกี่ครั้งก็ได้ ต่อให้เข้าชื่อเป็นแสนคนกี่ครั้งก็ได้ ถ้ารัฐบาลไม่สนใจ ไม่คิดจะดำเนินการ ก็ไม่มีทางสำเร็จ เรื่องนี้อยู่ที่รัฐบาลจริง ๆ ถ้ารัฐบาลพร้อมให้สัตยาบันหรือประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลตาม 12 (3) เมื่อไร เมื่อนั้นก็มีผล เพราะฉะนั้น รัฐบาลจะต้องพิสูจน์ความจริงใจ ด้วยการพูดให้ชัดว่าจะเอาอย่างไร มีอยู่สองทางเลือก คือ จะให้สัตยาบันหรือไม่ ถ้าไม่ ก็ให้ความจริงใจกับพี่น้องประชาชน บอกมาว่าไม่ทำให้ เพราะ ไม่กล้า กลัวรัฐบาลล้ม เดี๋ยวจะมีปัญหากับกองทัพ กับสถาบันต่าง ๆ ก็ว่าไป พูดตรงไปตรงมาพี่น้องประชาชน แต่อย่าให้เหตุผลบ่ายเบี่ยงว่ากำลังศึกษาอยู่ กำลังสำรวจความคิดเห็นอยู่ กำลังสอบถามส่วนราชการต่างๆอยู่ ไม่ควรอ้างแบบนี้ ไม่มีกฎหมายภายในใดๆเป็นอุปสรรคต่อการให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม ศาลอาญาระหว่างประเทศเปิดมา 10 ปีแล้ว ศึกษากันมามากพอแล้ว
….
เรียงและปรับปรุงจากการอภิปรายเรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศ วันที่ 6 ตุลาคม 2555 มหาวิทยาลัยขอนแก่น จัดโดยคณะกรรมาธิการการต่างประเทศ สภาผู้แทนราษฎร
. Photograph: Peter de Jong/AP