การควบคุมบังคับบัญชาหรือการกำกับดูแล
: ปัญหาการปกครองท้องถิ่นไทย
ชำนาญ จันทร์เรือง
จากการที่กระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือด่วนที่สุดที่
มท ๐๘๐๘.๒/ว ๑๕๓๕ ลงวันที่ ๑๙ มี.ค.๖๑ แจ้งองค์กรปกครองท้องถิ่นให้พิจารณาใช้จ่ายเงินสะสมเพื่อดำเนินการตามโครงการไทยนิยมนั้น ได้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างแพร่หลายทั้งจากในสื่อสังคมออนไลน์และแวดวงวิชาการว่า
หนังสือดังกล่าวมีความถูกต้องหรือไม่ตามหลักความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง (กระทรวง,ทบวง,กรม)
กับราชการส่วนท้องถิ่น (องค์การบริหารส่วนจังหวัด,เทศบาล,องค์การบริหารส่วนตำบล,กรุงเทพมหานคร,เมืองพัทยา)
ที่จะต้องมีความสัมพันธ์ในลักษณะของ “การกำกับดูแล” ไม่ใช่ในลักษณะ
“การควบคุมบังคับบัญชา” เช่นนี้
การควบคุมบังคับบัญชา (Controle Hie’rarchiue) เป็นการใช้อำนาจของผู้บังคับบัญชาที่มีเหนือผู้ใต้บังคับบัญชาเพื่อควบควบคุมและตรวจสอบทั้งความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสมหรือดุลพินิจของผู้ใต้บังคับบัญชา
โดยผู้บังคับบัญชามีอำนาจยกเลิกเพิกถอนหรือสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำนั้นได้
ซึ่งในกรณีของการบริหาราชการแผ่นดินก็คือความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค(จังหวัด,อำเภอ)
หรือภายในราชการส่วนกลางสังกัดเดียวกันหรือภายในราชการส่วนภูมิภาคด้วยกันเอง
การกำกับดูแล (Tutelle
Administrative) เป็นการใช้อำนาจของราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาคเพื่อตรวจสอบราชการส่วนท้องถิ่นว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
หากเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็มีอำนาจไม่อนุมัติให้การกระทำนั้นมีผลบังคับหรืออาจยกเลิกเพิกถอนการกระทำนั้นแล้วแต่กรณี
แต่ไม่มีอำนาจตรวจสอบความเหมาะสมหรือการใช้ดุลพินิจหรือสั่งการนอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดไว้ได้
ความแตกต่างระหว่างการควบคุมบังคับบัญชากับการกำกับดูแล
คือ การควบคุมบังคับบัญชานั้นอำนาจของผู้บังคับบัญชาในการควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา
เป็นอำนาจทั่วไปที่เกิดจากการจัดระเบียบภายในหน่วยงานหรือส่วนราชการ ซึ่งเป็นไปตามหลักการบังคับบัญชา
จึงไม่ต้องมีกฎหมายมาบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะในรายละเอียดอีก ผู้บังคับบัญชามีอำนาจใช้ดุลพินิจควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้ทั้งในเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย
(le’galite’) และควบคุมได้ความเหมาะสม (opportunite’)
ส่วนการกำกับดูแลนั้น อำนาจของผู้กำกับดูแลจะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะอย่างชัดเจน
และผู้กำกับดูแลจะใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายบัญญัตินั้นไม่ได้ ผู้มีอำนาจกำกับดูแลจะควบคุมได้เฉพาะเรื่องของความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น
ไม่อาจก้าวล่วงเข้าไปควบคุมในเรื่องความเหมาะสมหรือดุลพินิจของการกระทำนั้น
เพราะตามหลักการของการกระจายอำนาจ (de’centralisation) การเข้าไปควบคุมความเหมาะสมหรือการควบคุมดุลพินิจคือการทำลายความเป็นอิสระขององค์กรปกครองท้องถิ่นนั่นเอง
จากวิทยานิพนธ์เรื่อง การควบคุมด้วยวิธีสั่งการผ่านหนังสือราชการจากรัฐส่วนกลางสู่องค์การบริหารส่วนตำบลฯ
ของ อนุรักษ์ กาวิโจง ซึงผมเป็นกรรมการสอบวิทยานิพนธ์นี้ด้วยคนนึ่ง พบว่าการควบคุมด้วยวิธีสั่งการผ่านหนังสือราชการจากรัฐส่วนกลางสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เป็นอุปสรรคต่อความเป็นอิสระในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น และรัฐส่วนกลางยังไม่มีการกระจายอำนาจการตัดสินใจในกระบวนการบริหารงานปกครองให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น
ภายใต้หลักกฎหมายและหลักของการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนแต่อย่างใด
ผมขอยกตัวอย่างที่เห็นได้ชัดที่เป็นการสั่งการในลักษณะนโยบายโดยใช้งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เช่น หนังสือราชการประจำปีงบประมาณต่างๆ
ทั้งในเรื่องที่เกี่ยวกับโครงการเงินอุดหนุนทั่วไปภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งปี
๒๕๕๕, เรื่องที่เกี่ยวกับการป้องกันและแก้ไขปัญหายาเสพติด และล่าสุดก็คือหนังสือสั่งการที่เกี่ยวกับโครงการไทยนิยมที่ผมได้ยกมากล่าวไว้ในเบื้องต้น
หนังสือราชการจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่มีต่อราชการส่วนท้องถิ่น
มักมีลักษณะเป็นคำสั่งที่เป็นการบังคับที่แตกต่างกันไปตามสถานการณ์และแนวทางการบริหารราชการแผ่นดิน
ในบางครั้งหนังสือสั่งการเหล่านั้นไม่ได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายใดๆ มารองรับ อันเป็นการแสดงถึงลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ที่มีมากกว่าการกำกับดูแลตามปกติ ด้วยการใช้หนังสือราชการเป็นเครื่องมือสำคัญในการถ่ายทอดคำสั่ง
เพื่อตอบสนองต่อนโยบายของรัฐบาลและเป้าหมายในการบริหาราชการแผ่นดิน
โดยไม่คำนึงถึงความสัมพันธ์ตามหลักของการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่นแต่อย่างใด
แน่นอนว่าเมื่อมีหนังสือสั่งการในลักษณะเช่นนี้
ย่อมส่งผลกระทบต่อภาระหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่จะต้องรับภาระงานที่เพิ่มขึ้นจากปกติ
กระทบต่อบุคลากรในการที่ต้องสูญเสียกำลังเจ้าหน้าที่เพื่อการนี้
และที่สำคัญก็คือกระทบต่องบประมาณขององค์กรปกครองถิ่นเอง อันเป็นการสูญเสียโอกาสในการพัฒนาท้องถิ่นและความคิดสร้างสรรค์สิ่งใหม่ๆ
ขึ้นมา
เมื่อองค์กรปกครองท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระในการบริหารราชการตามแนวทางของตน
ย่อมไม่สามารถจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน และพัฒนาท้องถิ่นของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพ
เพราะการพัฒนากับการแก้ไขปัญหาท้องถิ่นควรเป็นเรื่องที่ท้องถิ่นเองจะต้องดำเนินการ
เนื่องจากคนในท้องถิ่นย่อมรู้ดีว่าท้องถิ่นต้องการอะไรหรือมีปัญหาอะไรที่ควรแก้ไข
ฉะนั้น เมื่อเป็นการสั่งการจากส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคที่รับต่อมาจากส่วนกลางอีกที
ย่อมเป็นการพัฒนาหรือการแก้ไขปัญหาที่ไม่ตรงจุด และไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นได้อย่างแท้จริง
กล่าวโดยสรุปก็คือ การสั่งการผ่านหนังสือราชการจากแนวนโยบายของรัฐบาลหรือจากราชการส่วนกลาง
จึงเป็นการบริหารราชการตามหลักการรวมอำนาจการปกครอง (centralization) ไว้ที่ส่วนกลาง ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจภายใต้หลักนิติรัฐ อันเป็นความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางที่มีต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกรอบของกฎหมาย
โดยรัฐที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยต้องให้การรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนและให้ประชาชนมีสิทธิพื้นฐานในการจัดการเกี่ยวกับชีวิตของตนเอง
(self determination rights) ได้
บทบาทของราชการส่วนกลางจึงควรมีเพียง
การกำกับดูแลท้องถิ่นภายใต้หลักการกระจายอำนาจเท่านั้น
มิใช่เป็นอำนาจการควบคุมบังคับบัญชา
เพราะราชการส่วนกลางมิใช่ผู้บังคับบัญชาที่จะใช้อำนาจต่อองค์กรปกครองท้องถิ่นในฐานะผู้ใต้บังคับบัญชา
โดยอาศัยการบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจแต่ปาก ทว่าแฝงการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางผ่านหนังสือสั่งการ
เป็นเครื่องมือควบคุมองค์กรปกครองท้องถิ่นจนกระดิกกระเดี้ยไม่ได้เช่นปัจจุบันนี้
------------
