วันอาทิตย์, กุมภาพันธ์ 02, 2568

ระงับความช่วยเหลือต่างประเทศ คือสัญญาณ ‘จุดจบ’ ของสหรัฐอเมริกา ผ่าวิธีคิดรัฐบาลทรัมป์ 2.0 ในวันที่โลกโกลาหล



Jan 31, 2025
อัยย์ลดา แซ่โค้ว
The Momemtum

ทันทีที่ โดนัลด์ ทรัมป์ (Donald Trump) ประธานาธิบดีสหรัฐฯ คนใหม่หน้าเก่า หวนกลับสู่เก้าอี้ผู้นำประเทศ เรื่องที่สร้างความตกตะลึงให้กับโลกไม่แพ้นโยบายอื่นคือ การออกคำสั่งประธานาธิบดี (Executive Order) ระงับความช่วยเหลือระหว่างประเทศเป็นระยะเวลา 90 วัน ทำให้โครงการที่อยู่ภายใต้หน่วยงานเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศสหรัฐ (United States Agency for International Development: USAID) และองค์กรไม่แสวงหาผลกำไร เป็นอันต้องถูก ‘ทิ้งไว้กลางทาง’

เหล่านี้สะท้อนจากการรายงานของสำนักข่าวชายขอบ หลังคณะกรรมการผู้ลี้ภัยกะเหรี่ยงประกาศว่า คณะกรรมการกู้ภัยนานาชาติ (International Rescue Committee: IRC) จะไม่สามารถดูแลผู้ลี้ภัยที่ป่วย ทั้งเด็ก สตรี หรือคนทั่วไปได้อีกต่อไป จนกว่าจะมีรายละเอียดใหม่ที่แน่ชัด ขณะที่สำนักข่าว BBC เปิดเผยสถานการณ์จากอีกมุมโลกว่า ปฏิบัติการด้านมนุษยธรรมในค่ายผู้พลัดถิ่นอัล-โฮล (Al-Hol) ประเทศซีเรีย ต้องหยุดชะงักไปโดยปริยาย ทำให้ชีวิตคนผู้ลี้ภัย 4 หมื่นรายกำลังตกอยู่ในความเสี่ยงครั้งสำคัญ

แม้เป็นคำสั่งชั่วคราวเพื่อพิจารณาประสิทธิภาพ และความสอดคล้องทางด้านนโยบายของรัฐบาลชุดใหม่ แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่า ปรากฏการณ์ดังกล่าวกำลังสร้างวิกฤตจากภาวะสุญญากาศในการเมืองระหว่างประเทศ ท่ามกลางการตอกย้ำของ มาร์โก รูบิโอ (Marco Rubio) รัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศสหรัฐฯ ว่า เงินทุกบาททุกสตางค์ที่เสียไป ต้องทำให้ประเทศแข็งแกร่งขึ้น ปลอดภัยขึ้น และรุ่งเรืองขึ้นเท่านั้น

นอกจากความสนใจด้านผลกระทบและทางออกของปัญหาในระยะยาว การหันกลับมาทำความเข้าใจในนโยบายความช่วยเหลือต่างประเทศของสหรัฐฯ ย่อมสำคัญไม่แพ้กัน โดยเฉพาะแก่นสำคัญอย่างอะไรคือ ‘เบื้องหลัง’ ที่รัฐบาลทรัมป์ 2.0 เลือกเดินทางเส้นทางนี้ และจากนี้ไปโลกจะเป็นอย่างไรต่อ

The Momentum พูดคุยกับ กัลยา เจริญยิ่ง ผู้ช่วยศาสตราจารย์ประจำภาควิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้เชี่ยวชาญด้านการเมืองสหรัฐฯ และเศรษฐกิจการเมืองระหว่างประเทศ เพื่อย้อนที่มาที่ไปของนโยบายความช่วยเหลือต่างประเทศ จนถึงการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในรัฐบาลทรัมป์ 2.0 พร้อมร่วมมองอนาคตของโลกในวันที่ (อาจ) ไร้สหรัฐฯ ในฐานะเสาหลักของระเบียบโลก
เปิดที่มาความช่วยเหลือต่างประเทศ: เสาหลักค้ำจุนระเบียบโลก และเครื่องมือแสดงความเป็นมหาอำนาจของสหรัฐฯ

หลายคนอาจคุ้นเคยความช่วยเหลือต่างประเทศของสหรัฐฯ ในชื่อของ Marshall Plan หรือแผนการฟื้นฟูยุโรปตะวันตกหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสกัดกั้นลัทธิคอมมิวนิสม์ (Containment Policy) จากอิทธิพลของสหภาพโซเวียต และวิธีการสร้างรายได้ของสหรัฐฯ เพื่อให้ยุโรปนำเงินมาใช้จับจ่ายสินค้าอเมริกัน

อย่างไรก็ตามกัลยาอธิบายกับ The Momentum ว่า ความช่วยเหลือต่างประเทศอย่างเป็นทางการของสหรัฐฯ มีจุดเริ่มต้นในปี 1961 ภายใต้ จอห์น เอฟ. เคนเนดี (John F. Kennedy) ประธานาธิบดีสหรัฐฯ คนที่ 35 โดยมีกฎหมายรองรับคือ บัญญัติความช่วยเหลือต่างประเทศ (Foreign Assistance Act) ซึ่งรัฐบาลที่ผ่านมาเชื่อว่า นี่คือเสาหลักของนโยบายต่างประเทศ และมีความสำคัญเพื่อแสดงตัวความเป็นอภิมหาอำนาจ ซื้อใจชาติพันธมิตร รวมถึงรักษาระเบียบระหว่างประเทศที่สร้างขึ้น

ทั้งนี้ความช่วยเหลือต่างประเทศที่อยู่ภายใต้ USAID สามารถแบ่งออกได้ 6 รูปแบบ ได้แก่

1. ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรม เช่น ภัยพิบัติทางธรรมชาติ หรือเหตุเร่งด่วนฉุกเฉินอย่างภาวะอดอยากทางอาหาร

2. ความช่วยเหลือทางสุขภาวะ ซึ่งสามารถแบ่งย่อยอีก 2 ประเภทคือ สุขภาวะผู้หญิงและเด็ก และสุขภาวะในระดับโลก เช่น การป้องกันโรคระบาดอย่างเชื้อเอชไอวี (HIV) หรือวัณโรค โดยในอดีตมีการร่วมมือกับองค์การระหว่างประเทศ เช่น องค์การอนามัยโลก (World Health Organization: WHO) หรือโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP)

นอกจากนี้ความช่วยเหลือด้านสุขภาวะยังขยายขอบเขตไปถึงรูปแบบนามธรรมคือ การให้คำปรึกษา การให้แนวทางความรู้ เช่น กรณีการทูตวัคซีน (Vaccine Diplomacy) ในช่วงการแพร่ระบาดโรคโควิด-19

3. ความช่วยเหลือทางการศึกษา เช่น การให้ทุนการศึกษากับนักเรียนในต่างประเทศ หรือส่งบุคลากรเข้ามาสอนในประเทศต่างๆ

4. การพัฒนาเศรษฐกิจ มีรูปร่างคล้าย Marshall Plan โดยเป็นการให้เงินเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ประเทศอีกฝ่ายจับจ่ายใช้สอยสินค้าของสหรัฐฯ จนถึงการช่วยเหลือด้านการลงทุน หรือการสร้างสาธารณูปโภคในต่างประเทศ

5. ความช่วยเหลือทางการเมือง โดยมีจุดประสงค์สนับสนุนประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน ระเบียบโลกของสหรัฐฯ

6. ความช่วยเหลือทางความมั่นคง หรือความช่วยเหลือทางการทหารในพื้นที่ที่มีความขัดแย้งและสงครามเช่นการซ้อมรบ

น่าสนใจไม่น้อยว่า แม้ตัวเลขในเอกสารทางการของสหรัฐฯ เผยให้เห็นว่า นโยบายความช่วยเหลือต่างประเทศต้องใช้เงินถึง 5 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ (ประมาณ 1.6 ล้านล้านบาท) แต่ผู้เชี่ยวชาญการเมืองสหรัฐฯ เห็นว่า มูลค่าทั้งหมดมีค่าน้อยนิดมาก หรือคิดเป็นเพียง 1% เมื่อเปรียบเทียบสัดส่วนของงบประมาณทั้งหมด
โลกจำต้องเปลี่ยน เพราะ ‘อเมริกา’ ต้องมาก่อน

อาจารย์จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ ชี้ว่า ที่ผ่านมา ความช่วยเหลือต่างประเทศของสหรัฐฯ มักเปลี่ยนแปลงตามไปบริบทระหว่างประเทศเสมอ เห็นได้ชัดคือในช่วงสหภาพโซเวียตล่มสลาย และสงครามเย็นสิ้นสุดเป็นต้นมา เช่นท่าทีของสหรัฐฯ ในทศวรรษ 2000 หลังเผชิญกับเหตุการณ์ 911 ทำให้ความช่วยเหลือด้านต่างประเทศมุ่งเน้นไปยังประเด็นการก่อการร้ายเป็นพิเศษ

ทว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายความช่วยเหลือต่างประเทศในยุคทรัมป์แตกต่างจากอดีตอย่างสิ้นเชิง โดยไม่ได้คำนึงถึงผลประโยชน์ของโลก แต่กลับให้ความสำคัญต่อการเมืองภายในประเทศเป็นหลัก เพราะ 2 ตัวแปรสำคัญจากผู้นำสหรัฐฯ คือ ความคิดพื้นฐานทางเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ (Neo-Liberalism) และไม้เด็ดอย่างนโยบาย America First

“ทรัมป์คือขวาจัด มีแนวคิดเศรษฐกิจในรูปแบบอนุรักษนิยม เขาต้องการทำให้งบประมาณสมดุล ซึ่งมันก็คือแนวทางเศรษฐศาสตร์แบบนีโอคลาสสิก ที่ไม่ต้องการให้รัฐบาลกลางมีอำนาจมากเกินไป และมีเงินใช้จ่ายเยอะแยะ

“เขายังมองว่า เงินช่วยเหลือเกี่ยวข้องอย่างไรกับ America First เพราะแก่นสำคัญของนโยบายนี้คือผลประโยชน์ของคนอเมริกันเป็นตัวตั้ง และหลายอย่างที่สหรัฐฯ ใช้จ่ายไปเหมือนกับไปช่วยเหลือคนอื่น สุดท้ายคนอเมริกันได้อะไร เป็นการคิดตามตรรกะแบบแคบๆ เหมือนที่เขาถอนตัวออกจาก WHO ด้วยความคิดเดียวกันคือ ไม่เห็นว่าสหรัฐฯ จะได้ผลประโยชน์อะไร”

กัลยายังอธิบายว่า ปัจจัยที่สำคัญไม่แพ้กันจากแนวคิดเสรีนิยมใหม่ของทรัมป์คือ ความต้องการสร้าง ‘คลับเศรษฐี’ ของทรัมป์ในรูปแบบเอกชน เข้ามาแทรกซึมทำงานแทนภาครัฐ สะท้อนจากการรายล้อมของมหาเศรษฐีอย่าง อีลอน มัสก์ (Elon Musk) และกลุ่มก้อนที่เอื้อประโยชน์ภายในกันเอง จนความคิดดังกล่าวบดบังคนตัวเล็กตัวน้อยในสังคม และปัญหาระหว่างประเทศ เพราะเชื่อว่า กลุ่มของตนเองเอาตัวรอดได้ แต่ลืมไปว่าในความจริงแล้ว ชนชั้นนำกำลังพึ่งพากลุ่มแรงงานและชนชั้นล่างในการขับเคลื่อนผลประโยชน์ของตนเอง

อย่างไรก็ตามนโยบายนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่สำหรับรัฐบาลทรัมป์ เพราะที่ผ่านมาเคยตัดสัดส่วนความช่วยเหลือให้น้อยลงตั้งแต่ในวาระแรกของการดำรงตำแหน่ง แต่เนื่องจากความไร้ประสบการณ์ในการทำงาน ทำให้ทุกอย่างล่าช้า จนในท้ายที่สุด ทรัมป์เรียนรู้และวางแผนจากความผิดพลาด จนสร้างความแตกต่างครั้งใหญ่ด้วยการทำงานตั้งแต่สัปดาห์แรกที่ดำรงตำแหน่งคือ การออกคำสั่งประธานาธิบดีสำคัญหลายสิบฉบับ

นั่นจึงมาสู่คำสั่งยุติความช่วยเหลือเป็นระยะเวลา 90 วัน โดยภาคส่วนที่ได้รับผลกระทบไม่ใช่แค่นานาชาติ แต่ยังรวมถึงในระดับประเทศ หลังโครงการของรัฐบาลกลางและหน่วยงานบางส่วนเป็นอันต้องหยุดทำงาน แม้รัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศสหรัฐฯ จะออกมาแก้ต่างในภายหลังว่า คำสั่งดังกล่าวยกเว้นเพียงความช่วยเหลือฉุกเฉิน เช่น กรณีการสนับสนุนความช่วยเหลือทางอาหารและค่าใช้จ่ายให้กับอิสราเอลกับอียิปต์ จากข้อตกลงหยุดยิงระหว่างอิสราเอล-ฮามาส แต่ก็ทำให้ทั่วโลกตั้งคำถามว่า แล้วเหตุใดสถานการณ์ในพื้นที่อื่นจึงไม่มีความสำคัญเท่ากัน

ผู้เชี่ยวชาญการเมืองสหรัฐฯ ยังตั้งคำถามถึงประเด็นความชอบธรรมทางกฎหมาย เพราะส่วนใหญ่แล้ว คำสั่งประธานาธิบดีมักออกมาเพื่อแปรเปลี่ยนผลพวงจากรัฐบาลชุดก่อน ขณะที่เรื่องงบประมาณแผ่นดิน เป็นอำนาจของสภาคองเกรสที่กำหนดเรื่องทางการเงินของสหรัฐฯ (Power of the Purse)
ขาลงของสหรัฐฯ และชะตากรรมของโลกที่ไร้ทิศทาง

จากคำถามที่ว่าสถานการณ์ในอนาคตจะเป็นอย่างไรต่อ อาจารย์ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศให้คำตอบว่า เรื่องชีวิตคนไม่สามารถใช้ระยะเวลารอได้ถึง 90 วัน อีกทั้งวิกฤตครั้งใหม่อาจเกิดขึ้นในระหว่างความช่วยเหลือถูกระงับ โดยยกตัวอย่างถึงประเด็นสุขภาวะคือ การระงับการคุมกำเนิดในผู้หญิง ซึ่งหากไร้เครื่องมือรักษาหรือป้องกัน ปัญหาดังกล่าวอาจส่งผลกระทบโดยตรงต่อการแพร่ระบาดเชื้อเอชไอวี ไปจนถึงปัญหาที่ใครหลายคนมองไม่เห็นคือ ความรุนแรงในครอบครัว

เมื่อเป็นเช่นนี้แน่นอนว่า ประเทศที่ได้รับผลกระทบและองค์กรความร่วมมืออื่นๆ จะไม่รอความช่วยเหลือของสหรัฐฯ แต่อาจแสวงหาความร่วมมือใหม่จากโลกระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นเงินสนับสนุนจากมหาอำนาจในภูมิภาคอย่างญี่ปุ่น ประเทศทางแถบสแกนดิเนเวีย ความร่วมมือระดับภูมิภาค รวมถึงองค์การระหว่างประเทศ ขณะที่ตัวแสดงอื่นๆ ในหน้าการเมืองอเมริกันที่ไม่ได้อยู่ในแวดวงของทรัมป์ เช่น เจ้าหน้าที่รัฐบาล, นักการเมืองพรรคเดโมเแครต (Democratic Party) หรือเทคโนแครต อาจจะพยายามช่วยกันหาทางออกจากวิกฤตครั้งนี้

ในแง่หนึ่งสถานการณ์ดังกล่าวอาจทำให้เกิด ‘ระเบียบโลกใหม่’ ที่นานาชาติไม่ต้องพึ่งพาประเทศมหาอำนาจอย่างสหรัฐฯ หรือแม้แต่จีน แต่หากพิจารณาในมุมของสหรัฐฯ กัลยามองว่า นโยบายดังกล่าวกำลังสร้างผลร้ายแรงต่อประเทศ กล่าวคือ สหรัฐฯ กำลังเสื่อมถอยจากความเป็นอภิมหาอำนาจ (American Decline) ซึ่งเป็นข้อถกเถียงทางวิชาการตั้งแต่ยุคสงครามเย็นว่า สหรัฐฯ จะถึง ‘ขาลง’ เมื่อใด หลังฝ่าฟันวิกฤตและความท้าทายมานับไม่ถ้วน ตั้งแต่การล่มสลายของระบบเบรตตันวูดส์ (Bretton Woods), ความพ่ายแพ้ในการแข่งขันทางเศรษฐกิจกับญี่ปุ่น, เหตุการณ์ 911, วิกฤตสินเชื่อซับไพรม์ (Subprime Mortgage Crisis) จนถึงการขึ้นมาของจีน (The Rise of China)

เพราะปฏิเสธไม่ได้ว่า ความช่วยเหลือต่างประเทศคือหัวใจสำคัญในการรักษาความเป็นมหาอำนาจของสหรัฐฯ ทั้งเป็นเครื่องมือแสดงตัวภาวะผู้นำประเด็นความมั่นคง การศึกษา สิ่งแวดล้อม สิทธิมนุษยชน ฯลฯ รวมถึงหว่านล้อม สร้างอิทธิพลให้ชาติอื่นอยู่ในกฎกติกาที่สหรัฐฯ สร้างขึ้นมา นั่นก็คือระบอบประชาธิปไตยและเศรษฐกิจแบบทุนนิยม

“คำถามสำคัญคือสหรัฐฯ จะเอาอะไร บทบาทของคุณในเวทีระหว่างประเทศเป็นอย่างไรต่อ เพราะในฐานะมหาอำนาจในศตวรรษที่ 21 มันก็มีบทบาทเดิมที่คุณต้องเล่นคือ ผู้นำทางประชาธิปไตย เศรษฐกิจ ความมั่นคง หรือแม้แต่เรื่อง AI ก็ตาม”

ผู้เชี่ยวชาญด้านการเมืองอเมริกาตั้งประเด็นเพิ่มเติมว่า สหรัฐฯ ยังหายไปจากการเป็นผู้นำด้านสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญในศตวรรษที่ 21 หลังออกจากข้อตกลงปารีส (Paris Agreement) ขณะที่จีนเข้าแทรกเป็นผู้นำในด้านนี้แทน สะท้อนจากท่าทีของ สี จิ้นผิง (Xi Jinping) ผู้นำปักกิ่ง ที่ประกาศไว้ตั้งแต่เมื่อปี 2017 ว่า เขาจะขอนำโลกในประเด็นสิ่งแวดล้อมแทนสหรัฐฯ ซึ่งนั่นไม่ใช่เรื่องดีสำหรับสหรัฐฯ เลย หากประเทศอื่นตัดสินใจเลือกอยู่ข้างจีนแทน

สำหรับคำตอบในการแก้ไขปัญหา กัลยามองว่า หากสหรัฐฯ จะรักษาความเป็นมหาอำนาจ นโยบาย America First แบบทรัมป์อาจไม่ตอบโจทย์อีกต่อไป และอาจต้องมอง ‘มุมกลับ’ คือการผูกโยงผลประโยชน์ของคนอเมริกาเข้ากับโลกไว้ด้วยกัน โดยนำ ‘ปัญหาข้ามชาติ’ เป็นวาระสำคัญ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาสิ่งแวดล้อม โรคระบาด การก่อการร้าย หรือ AI

เธอยกตัวอย่างถึงการจัดการปัญหาข้ามชาติคือ โรคระบาดที่อาจส่งผลกระทบวงกว้าง หลังสหรัฐฯ ตัดงบประมาณของ WHO ขณะที่ยุติการทำงานของศูนย์ควบคุมโรคติดต่อสหรัฐ (Centers for Disease Control and Prevention) และรัฐบาลกลางท่ามกลางข่าวการแพร่ระบาดโรควัณโรค

“สหรัฐฯ ประกาศออกไปเลยว่า จะเป็นผู้นำโลกในการแก้ปัญหาเหล่านี้ที่คนอเมริกันก็จะได้ผลประโยชน์เช่นกัน” อาจารย์ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศยังทิ้งท้ายว่า หาก America First แบบทรัมป์ยังอยู่ต่อ หายนะของสหรัฐฯ อย่างจุดจบของการเป็นอภิมหาอำนาจจะมาถึงในอีกไม่ช้า
Posted by at