Rangsun Thanapornpun
วิกฤติการณ์การเงิน ๒๕๔๐
๒ กรกฎาคม ๒๕๖๒
เกริ่นนำ
เมื่อ ๒๒ ปีที่แล้ว เกิดวิกฤติการณ์การเงินครั้งร้ายแรงที่สุดในสังคมเศรษฐกิจไทยหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ผมติดตามเหตุการณ์นี้อย่างใกล้ชิด และเขียนบทความเกี่ยวกับเรื่องนี้ในที่ต่างๆ จนสามารถรวมตีพิมพ์เป็นหนังสือ ๒ เล่ม คือ
(๑) วิกฤติการณ์การเงินและเศรษฐกิจการเงินไทย (โครงการจัดพิมพ์คบไฟ ๒๕๔๑)
(๒) เศรษฐกิจไทยหลังวิกฤติการณ์ปี ๒๕๔๐ (โครงการจัดพิมพ์คบไฟ ๒๕๔๕)
ท่านสามารถอ่านหรือ download หนังสือทั้งสองเล่มนี้ รวมทั้งงานเขียนเกือบทั้งหมดในชีวิตวิชาการของผมได้ใน สรรนิพนธ์รังสรรค์ บน Homepage ของคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (www.econ.tu.ac.th) โดยเข้าไปดูรายการสิ่งตีพิมพ์ หรือมิฉะนั้นเข้าไปหา link ใน fb ของผมลงวันที่ ๘ สิงหาคม ๒๕๖๑
ในวันนี้ ผมจะนำบทความเก่ามาตีพิมพ์ซ้ำเพื่อเป็นอนุสติเตือนใจให้เก็บเกี่ยวบทเรียนจากวิกฤติการณ์ครั้งนั้น อนึ่ง ผมต้องขอขอบคุณอาจารย์สิทธิกร นิพภยะ แห่งคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ช่วยแปลงไฟล์ pdf เป็น word สำหรับการตีพิมพ์ครั้งนี้
วิกฤติการณ์การเงิน ๒๕๔๐
วิกฤติการณ์การเงินที่ปรากฎโฉมอย่างแจ่มชัดในสังคมเศรษฐกิจไทยในปี ๒๕๔๐ นับเป็นวิกฤติการณ์ที่เลวร้ายที่สุดในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ธนาคารแห่งประเทศไทยมีส่วนสร้างวิกฤติการณ์ดังกล่าวนี้อย่างมิอาจปฏิเสธได้ แต่ความผิดก็ตกแต่ฝ่ายการเมืองด้วย เพราะไม่เพียงแต่กลไกการตัดสินใจพิกลพิการเท่านั้น หากทว่าผู้มีอำนาจการตัดสินใจยังอุดมด้วยอวิชชา ไร้ความสามารถ และมีพฤติกรรมที่ไม่เกื้อกูลต่อการแก้ปัญหาอีกด้วย
อะไรเป็นเหตุปัจจัยของวิกฤติการณ์การเงินครั้งนี้
รายงานเรื่องนี้แยกแยะให้เห็นปัจจัยที่ก่อให้เกิดวิกฤติการณ์การเงินดังต่อไปนี้
(๑) การแตกสลายของเศรษฐกิจฟองสบู่
(๒) การเร่งรุดสู่แนวทางเสรีนิยมทางการเงิน
(๓) การธำรงระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัว
(๔) การตรึงอัตราดอกเบี้ยในระดับสูง
(๕) ความหย่อนยานในการกำกับและตรวจสอบสถาบันการ
เงิน
(๖) โครงสร้างและการบริหารธุรกิจเงินทุนและหลักทรัพย์
(๗) ภาวะเศรษฐกิจถดถอย
(๘) ความพิการของกลไกทางการเมืองและกลไกการตัดสิน
ใจ
๑. การแตกสลายของเศรษฐกิจฟองสบู่
เศรษฐกิจฟองสบู่ที่ก่อเกิดในตลาดที่ดินหลังปี ๒๕๒๘ และในตลาดหลักทรัพย์หลังปี ๒๕๓๐ สร้างปัญหาความไม่มั่นคงแก่ระบบสถาบันการเงิน เพราะเศรษฐกิจฟองสบู่ผลักดันให้ราคาหลักทรัพย์และที่ดินสูงกว่าพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่แท้จริง
เมื่อนำหลักทรัพย์และที่ดินที่ถูกปั่นราคาจนสูงกว่าที่ควรนี้ไปค้ำประกันเงินกู้จากสถาบันการเงิน สถาบันการเงินที่มิได้ตระหนักถึงพลังการสร้างราคาของเศรษฐกิจฟองสบู่อาจจัดสรรเงินให้กู้เกินกว่าพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่เป็นจริงของหลักทรัพย์หรือที่ดินที่ใช้ค้ำประกันนั้น
เมื่อเศรษฐกิจฟองสบู่แตกสลาย หลักทรัพย์หรือที่ดินมีราคาตกต่ำลง สิ่งที่ใช้ค้ำประกันเงินกู้ก็มีมูลค่าไม่เพียงพอที่จะชดเชยเงินกู้ที่เบิกจ่ายไป ผลที่ตามมาคือ สถาบันการเงินต้องเผชิญกับปัญหาหนี้สูญและหนี้เสีย
การแตกสลายของเศรษฐกิจฟองสบู่มิได้มีผลกระทบต่อมูลค่าของสินทรัพย์เท่านั้น หากยังมีผลต่อความสามารถในการชำระหนี้ของลูกหนี้อีกด้วย เพราะการแตกสลายของเศรษฐกิจฟองสบู่นำมาซึ่งภาวะเศรษฐกิจถดถอย อำนาจซื้อของประชาชนโดยทั่วไปตกต่ำลง รายได้และกำไรของผู้ประกอบการธุรกิจและอุตสาหกรรมตกต่ำลงด้วย เนื่องจากสินค้าและบริการที่ผลิตได้ขายไม่ดีหรือขายไม่ออก
๒. การเร่งรุดสู่แนวทางเสรีนิยมทางการเงิน
นโยบายเสรีนิยมทางการเงิน (Financial Liberalization) โดยธรรมชาติมีส่วนสร้างปัญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ เพราะนโยบายดังกล่าวนี้ต้องการให้เงินและทุนเคลื่อนย้ายเข้าออกระหว่างประเทศโดยเสรี (International Capital Mobility)
เมื่อเงินทุนไหลเข้าประเทศ ย่อมมีผลกระทบต่อปริมาณเงินที่หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจโดยตรง และสร้างแรงกดดันของเงินเฟ้อได้ เมื่อเงินทุนไหลออกนอกประเทศ นอกจากจะมีผลกระทบต่อสภาพคล่องภายในประเทศแล้ว ยังกระทบต่อฐานะของทุนสำรองระหว่างประเทศอีกด้วย การเคลื่อนย้ายเงินทุนเข้าออกระหว่างประเทศอย่างรวดเร็วและอย่างฮวบฮาบ จึงสั่นคลอนเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจได้อย่างสำคัญ
การเร่งรุดเดินแนวทางเสรีนิยมทางการเงินโดยมิได้พัฒนากระบวนการกำหนดนโยบายและกระบวนการตัดสินใจ รวมตลอดจนพัฒนาเครื่องมือของนโยบายการเงินเพื่อเพิ่มพูนศักยภาพในการจัดการปัญหาอันเกิดจากการเคลื่อนย้ายเงินทุนเข้าออกระหว่างประเทศอย่างรวดเร็ว นับเป็นข้อบกพร่องอันนำมาซึ่งวิกฤติการณ์การเงินในเวลาต่อมา
เมื่อธนาคารแห่งประเทศไทยเริ่มดำเนินนโยบายการเงินเสรีในปี ๒๕๓๓ นั้น ธนาคารแห่งประเทศไทยได้เลือกจังหวะเวลาที่เหมาะสม เพราะเป็นช่วงเวลาที่สังคมเศรษฐกิจไทยมีเสถียรภาพและเติบโตในอัตราสูง
แต่สภาพการณ์ทางเศรษฐกิจที่ดูดีไปหมดนี้ก่อให้เกิดมายาภาพว่า เส้นทางเสรีนิยมทางการเงินสามารถเร่งรุดต่อไปได้ พร้อมๆ กับการปฏิรูปกลไกการตรวจสอบและกำกับสถาบันการเงิน รวมตลอดจนการปฏิรูปทางการเงินอื่นๆ โดยมิได้ตระหนักแม้แต่น้อยว่า เส้นทางเสรีนิยมการเงิน นอกจากต้องเผชิญอุปสรรคและปัญหาในยามที่ระบบเศรษฐกิจเผชิญภาวะถดถอยและปัญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจแล้ว เส้นทางที่เลือกกลับกลายเป็นตัวปัญหาเสียเอง
ธนาคารแห่งประเทศไทยเร่งรุดดำเนินนโยบาย BIBF (Bangkok International Banking Facilities) ในปี ๒๕๓๖ โดยมิได้สนใจลำดับหรือขั้นตอนในการปฏิรูประบบการเงิน (Sequencing) ด้วยความเชื่อที่ว่า ทุกอย่างสามารถกระทำพร้อมกันได้
แต่แล้วกาลเวลาก็พิสูจน์ให้เห็นว่า การเร่งรุดเดินแนวทางเสรีนิยม ก่อนที่จะมีการปฏิรูปกระบวนการกำหนดนโยบายกระบวนการตัดสินใจ และกระบวนการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงิน รวมตลอดจนการพัฒนาเครื่องมือทางการเงิน และตลาดปริวรรตเงินตราต่างประเทศเป็นแนวทางที่ผิดพลาด เพราะเมื่อเกิดวิกฤติการณ์ทางการเงินแล้ว กลไกการตัดสินใจและกลไกบริหารที่ง่อยเปลี้ย ประกอบกับการขาดเครื่องมือของนโยบาย ไม่เพียงแต่จะไม่ช่วยแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นเท่านั้น หากยังซ้ำเติมให้วิกฤตการณ์เลวร้ายลงอีกด้วย
ในการเร่งรุดเดินแนวทางเสรีนิยมทางการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทยมิได้พิจารณาศักยภาพของสถาบันการเงินภายในประเทศในการท่องไปในแนวทางนี้ ไม่มีการศึกษาพฤติกรรมของผู้บริหารสถาบันการเงินว่ามีพฤติกรรมสุ่มเสี่ยงมากน้อยเพียงใด ข้อมูลจากการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงินมิอาจให้สารสนเทศเกี่ยวกับเรื่องนี้ และด้วยเหตุที่ข้อมูลเหล่านี้ถือเป็นความลับ การที่บุคคลภายนอกจะศึกษาเรื่องนี้จึงยากยิ่ง
หากผู้บริหารสถาบันการเงินมีความซื่อสัตย์สุจริต แต่อ่อนด้อยความรู้และประสบการณ์ในการจัดการกับลักษณะ ‘ชีพจรลงเท้า’ ของเงินทุน ก็น่าที่ธนาคารแห่งประเทศไทยจะชะลอฝีก้าวในการเดินแนวทางการเงินเสรี มิฉะนั้นก็ควรที่จะมีโครงการฝึกอบรมเพื่อให้ผู้บริหารสถาบันการเงินสามารถจัดการกับสิ่งแวดล้อมใหม่และปัญหาใหม่อย่างมีประสิทธิภาพ
สิ่งแวดล้อมใหม่และปัญหาใหม่ที่มากับระบบเสรีนิยมทางการเงินทำให้องค์ความรู้และประสบการณ์ของผู้บริหารสถาบันการเงินที่มีอยู่เดิมกลายเป็นสิ่งล้าสมัย เพราะระบบเสรีนิยมทางการเงินทำให้ผู้บริหารสถาบันการเงินต้องมีองค์ความรู้และประสบการณ์ชุดใหม่ในการจัดการกับสิ่งแวดล้อมใหม่และปัญหาใหม่ นอกจากนี้ การขยายตัวของสถาบันการเงินทำให้ต้องบรรจุตำแหน่งผู้บริหารเพิ่มขึ้น ผู้บริหารสถาบันการเงินรุ่นใหม่ไม่เคยมีประสบการณ์ในการจัดการวิกฤติการณ์การเงินมาก่อน ความเพลี่ยงพล้ำในการบริหารย่อมเกิดขึ้นโดยง่าย
๓. การธำรงระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัว
ในขณะที่เร่งรุดสู่แนวทางเสรีนิยมทางการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทยกลับยึดกุมระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัว (Fixed Exchange Rate System) อย่างเหนียวแน่น
ความพยายามในการธำรงอัตราแลกเปลี่ยนอย่างตายตัวในระดับเดิม ก็เพื่อสร้างสภาวะความแน่นอน (Certainty) ในการประกอบธุรกรรมระหว่างประเทศ และกดอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับต่ำ
ตราบเท่าที่อัตราแลกเปลี่ยนที่ต้องการธำรงมิได้เบี่ยงเบนจากอัตราแลกเปลี่ยนที่แท้จริง (Real Exchange Rate) ปัญหาในการดำเนินนโยบายย่อมมีไม่มาก แต่เมื่อเงินบาทมีค่าสูงกว่าพื้นฐานที่เป็นจริง การเก็งกำไรจากการลดค่าเงินย่อมเกิดขึ้น
ในการยึดกุมระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัว ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องสะสมทุนสำรองระหว่างประเทศจำนวนมาก เพื่อเป็น ‘กระสุน’ ในการทำสงครามเงินบาท มิฉะนั้นย่อมยากที่จะธำรงอัตราแลกเปลี่ยนในระดับเดิมไว้ได้
แต่การสะสมทุนสำรองระหว่างประเทศจะเป็นไปได้ก็แต่โดยการตรึงอัตราดอกเบี้ยในระดับสูง เพื่อสร้างสิ่งจูงใจในการดึงดูดเงินทุนนำเข้าจากต่างประเทศ ยิ่งอัตราดอกเบี้ยภายในประเทศสูงกว่าอัตราดอกเบี้ยในตลาดการเงินระหว่างประเทศมากเพียงใด สิ่งจูงใจย่อมมีมากเพียงนั้น
ด้วยเหตุนี้ การเกาะติดกับระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัวจึงสร้างปัญหาพื้นฐานในการบริหารนโยบายเศรษฐกิจภายใต้การเคลื่อนย้ายเงินและทุนระหว่างประเทศโดยเสรี นั่นก็คือ มีเครื่องมือไม่พอเพียงแก่การแก้ปัญหา จำนวนเครื่องมือมีน้อยกว่าจำนวนเป้าหมาย
ในขณะที่ระบบเสรีนิยมทางการเงินนำมาซึ่งปัญหาใหม่ อันเป็นเหตุให้จักต้องมีเครื่องมือใหม่สำหรับการแก้ปัญหา แต่ธนาคารแห่งประเทศไทยมิได้สร้างเครื่องมือใหม่และพัฒนากลไกการแก้ปัญหา มิหนำซ้ำการยึดกุมระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัวยังทำให้ต้องสูญเสียเครื่องมืออีก ๒ ชิ้น คือ อัตราแลกเปลี่ยนและอัตราดอกเบี้ย โดยที่มิอาจใช้ในการแก้ปัญหาและบรรลุเป้าหมายเศรษฐกิจ เนื่องจากต้องธำรงอัตราแลกเปลี่ยนไว้ตายตัวและตรึงอัตราดอกเบี้ยไว้ในระดับสูง
การสะสมทุนสำรองระหว่างประเทศจำนวนมาก แม้จะเป็นเงื่อนไขอันจำเป็น (Necessary condition) แต่มิใช่เงื่อนไขอันเพียงพอ (Sufficient condition) ในการธำรงอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัวในระดับเดิม หากทุนสำรองระหว่างประเทศปราศจากโครงสร้างที่มั่นคง ถึงจะมีปริมาณมากมายเพียงใดก็ยากแก่การทำ ‘สงครามเงินบาท’ ที่ยืดเยื้อยาวนานได้
หากการสะสมทุนสำรองระหว่างประเทศเป็นผลจาก ‘ฝีมือ’ ของระบบเศรษฐกิจ กล่าวคือ ได้มาจากการส่งออกสินค้าและบริการ ทุนสำรองระหว่างประเทศย่อมมีโครงสร้างอันมั่นคง แต่เป็นเพราะระบบเศรษฐกิจไทยมีปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดจำนวนมาก โครงสร้างของทุนสำรองระหว่างประเทศจึงขาดความมั่นคงโดยพื้นฐาน เพราะทุนสำรองระหว่างประเทศที่สะสมเพิ่มขึ้น ทั้งๆ ที่ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดนั้นเป็นผลจากการเกินดุลในบัญชีเงินทุน (Capital Account) หากส่วนเกินดุลบัญชีเงินทุนเป็นผลจากการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment) ทุนสำรองระหว่างประเทศย่อมมีความมั่นคงระดับหนึ่ง เพราะเงินลงทุนลักษณะนี้ย่อม ‘จม’ อยู่ในระบบเศรษฐกิจชั่วระยะเวลาหนึ่ง โดยอาจมีอายุยาวนานพอๆ กับระยะตั้งไข่ (Gestation Period) ของโครงการ แต่ถ้าส่วนเกินดุลของบัญชีเงินทุนเกิดจากการลงทุนซื้อขายหลักทรัพย์ (Portfolio Investment) และการก่อหนี้ต่างประเทศ โครงสร้างทุนสำรองระหว่างประเทศย่อมขาดความมั่นคง เพราะเงินทุนนำเข้าประเภทนี้มีลักษณะ ‘ชีพจรลงเท้า’ สูงยิ่ง
ด้วยเหตุที่ระบบเศรษฐกิจไทยมีปัญหาขาดดุลบัญชีเดินสะพัดที่ร้ายแรง และส่วนเกินดุลของบัญชีเงินทุนประกอบด้วยเงินกู้และการลงทุนซื้อขายหลักทรัพย์เป็นสำคัญ ทุนสำรองที่เพิ่มขึ้นจึงมิได้มีโครงสร้างที่มั่นคง เพราะสามารถลดลงอย่างฮวบฮาบ เมื่อชาวต่างชาติหมดความเชื่อมั่นในเศรษฐกิจไทย
ผู้บริหารธนาคารแห่งประเทศไทยมีมายาคติเกี่ยวกับ ‘ปริมาณ’ ของเงินทุนสำรองระหว่างประเทศอย่างมาก หากมิใช่เพราะมายาคติก็เป็นเพราะอวิชชาและการหลอกตัวเองว่า ทุนสำรองระหว่างประเทศมีฐานะมั่นคง นโยบายอัตราดอกเบี้ยมีส่วนสร้างมายาคติหรือำพรางความจริงในเรื่องนี้ เพราะเงินทุนนำเข้าที่หลั่งไหลเข้ามาก่อให้เกิดมายาภาพว่า สังคมไทยมีฐานะเศรษฐกิจดี ทั้งๆที่การหลั่งไหลเข้ามาของเงินทุนนำเข้าเป็นผลจากนโยบายอัตราดอกเบี้ย
ธนาคารแห่งประเทศไทยใช้ทุนสำรองระหว่างประเทศในการทำสงครามปกป้องค่าเงินบาท โดยเข้าใจอย่างผิดๆ ว่า ทุนสำรองที่มีอยู่นั้นเป็น ‘กระสุนจริง’ หาได้ตระหนักลักษณะ ‘เทียม’ ของทุนสำรองไม่
มิจฉาทิฐิทำให้ผู้บริหารธนาคารแห่งประเทศไทยมุ่งเล่นงานนักเก็งกำไร หนังสือพิมพ์บางฉบับรายงานว่า ยอร์จ โซรอส (George Soros) เป็นเป้าหมายใหญ่ แต่อัตราแลกเปลี่ยนในฐานะเครื่องมือของนโยบายควรใช้ไปในทางที่ก่อให้เกิดสวัสดิการสูงสุดแก่สังคม และทุนสำรองระหว่างประเทศก็มิใช่ ‘กระสุน’ ที่ควรนำไปใช้เล่นงานบุคคลกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดโดยเฉพาะ
หนทางที่ดีที่สุดในการป้องกันการเก็งกำไรตั้งแต่ต้น ก็คือ การปรับอัตราแลกเปลี่ยนให้ตรงต่อสภาพที่เป็นจริง ธนาคารแห่งประเทศไทยไปไกลถึงกับแยกตลาดเงินบาทภายนอกประเทศ (Off-shore Market) ออกจากตลาดเงินบาทภายในประเทศ (On-shore Market) เพื่อป้องกันมิให้นักเก็งกำไรมีเงินบาทสำหรับเก็งกำไร แต่มาตรการดังกล่าวนี้ก็มีผลในการสกัดมิให้เงินทุนไหลเข้า เพราะชาวต่างประเทศไม่แน่ใจว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยจะควบคุมการปริวรรตเงินตราต่างประเทศมากไปกว่านี้หรือไม่ และเมื่อไม่มีเงินบาทให้แลก เงินตราต่างประเทศย่อมไม่ไหลเข้า
ในขณะที่ภาวะเศรษฐกิจถดถอยมีส่วนซ้ำเติมให้สถานการณ์ทางเศรษฐกิจเลวร้ายลง วิกฤติการณ์สถาบันการเงินกลายเป็นผีซ้ำด้ำพลอย เงินกู้ต่างประเทศ เมื่อถึงกำหนดชำระคืน มิได้รับการต่ออายุ เพราะเจ้าหนี้เริ่มไม่เชื่อความสามารถในการชำระหนี้ของลูกหนี้ ประกอบกับความซบเซาของตลาดหลักทรัพย์ ทำให้เงินทุนเริ่มไหลออก ซึ่งกระทบต่อฐานะของทุนสำรองระหว่างประเทศ
ท้ายที่สุด เมื่อคนไทยขาดความเชื่อมั่นในค่าเงินบาทและกลายเป็นผู้เก็งกำไรว่าจะมีการลดค่าเงินบาทเสียเอง ธนาคารแห่งประเทศไทยก็สิ้นหนทางในการปกป้อง ยิ่งพ่อค้าส่งออก เมื่อขายสินค้าได้ พากันชะลอการนำเข้าเงินตราต่างประเทศ เพื่อรอคอยให้เงินบาทลดค่า ฐานะของทุนสำรองยิ่งเสื่อมทรุด จนเป็นเหตุให้ทางการต้องตัดสินใจให้เงินบาทลอยตัวเมื่อวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๐
ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัวไปด้วยกันไม่ได้กับแนวทางเสรีนิยมทางการเงิน ผลการศึกษาของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ธนาคารโลก และสถาบันวิชาการต่างๆ ต่างให้ข้อสรุปตรงกันว่า ประเทศที่เร่งรุดเดินแนวทางเสรีนิยมทางการเงิน หากธำรงอัตราแลกเปลี่ยนไว้ตายตัวในระดับเดิม มักจะลงเอยด้วยการเผชิญวิกฤติการณ์ทางการเงิน โดยที่ในที่สุดก็มิอาจยึดโยงระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัวได้ตลอดรอดฝั่ง ในขณะที่ประเทศที่ปล่อยให้อัตราแลกเปลี่ยนมีความยืดหยุ่นในการเคลื่อนไหว ไม่ว่าจะโดยการขยายขอบอัตราแลกเปลี่ยน (Exchange-rate Band) หรือปล่อยให้อัตราแลกเปลี่ยนลอยตัวสามารถที่จะฝ่าฟันวิกฤติการณ์การเงินไปได้
ธนาคารแห่งประเทศไทยเลือกเส้นทางเสรีนิยมทางการเงินชนิดหัวมกุฎท้ายมังกร ในขณะที่ธนาคารแห่งประเทศไทยปล่อยให้เงินทุนเคลื่อนย้ายเข้าออกระหว่างประเทศโดยเสรี แต่กลับยึดกุมระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัว และเพราะการยึดโยงกับระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัว จึงต้องตรึงอัตราดอกเบี้ยในระดับสูง และท้ายที่สุดต้องควบคุมการขายเงินบาทในตลาดนอกประเทศ มาตรการทางนโยบายต่างๆ เหล่านี้ ล้วนขัดกับปรัชญาพื้นฐานของระบบเสรีนิยมทางการเงินทั้งสิ้น
การแข็งขืนไม่ยอมปรับกลไกอัตราแลกเปลี่ยน อย่างน้อยด้วยการขยายขอบอัตราแลกเปลี่ยนเพื่อให้มีความยืดหยุ่นในการเคลื่อนไหวมากขึ้นก็ดี และการแข็งขืนไม่ยอมปรับอัตราแลกเปลี่ยน ทั้งๆ ที่เงินบาทมีค่าสูงกว่าความเป็นจริงก็ดี เมื่อทุนสำรองระหว่างประเทศซึ่งมีฐานะความมั่นคงเสมือนจริง (Virtual Security) ร่อยหรอลง เนื่องเพราะเงินทุนไหลออกและประชาชนชาวไทยเป็นฝ่ายหมดความเชื่อถือในค่าเงินบาทเสียเอง การปล่อยให้ค่าเงินบาทลอยตัวในท้ายที่สุดเป็นไปอย่างจนตรอก ไม่ต้องสงสัยเลยว่า ความจนตรอกแบบเม็กซิกัน ซึ่งเคลื่อนย้ายมาสู่อุษาคเนย์ จะไม่นำมาซึ่งความโกลาหล
๔. การตรึงอัตราดอกเบี้ยในระดับสูง
การตรึงอัตราดอกเบี้ยในระดับสูงเป็นมาตรการทางนโยบายที่จำเป็นต่อการยึดโยงระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัว เพราะธนาคารแห่งประเทศไทยต้องสะสมทุนสำรองระหว่างประเทศเพื่อใช้ในการปกป้องค่าเงินบาท เมื่ออัตราดอกเบี้ยภายในประเทศสูงกว่าอัตราดอกเบี้ยในตลาดการเงินระหว่างประเทศมาก เงินทุนนำเข้าย่อมหลั่งไหลเข้าสู่ประเทศไทยเพื่อหาประโยชน์จากส่วนต่างของอัตราดอกเบี้ย
เงินกู้อัตราดอกเบี้ยต่ำที่นำเข้าจากต่างประเทศนี้ หากใช้ไปในโครงการที่เกิดผลผลิต ดังเช่นการลงทุนในภาคการผลิต (Real Sector) และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ (Infrastructure) ย่อมช่วยเพิ่มพูนศักยภาพในการผลิตของระบบเศรษฐกิจอันเกื้อกูลต่อการเติบโตในอนาคตได้
แต่เป็นเพราะช่องทางในการลงทุนในสังคมเศรษฐกิจมีอยู่อย่างจำกัด ส่วนสำคัญเป็นเพราะข้อจำกัดด้านเทคโนโลยี ข้อจำกัดทางด้านกำลังคนที่มีทักษะและความรู้ และข้อจำกัดด้านโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ เงินทุนนำเข้าจำนวนมากมิได้ใช้ไปในการเสริมสร้างศักยภาพการผลิต หากแต่ใช้ไปในการเก็งกำไรซื้อขายหลักทรัพย์และอสังหาริมทรัพย์ และท้ายท่ีสุดการบริโภค
แม้ว่าธนาคารแห่งประเทศไทยจะพยายามกำกับกระแสเงินทุนนำเข้า แต่ไม่มีมาตรการกำกับการจัดสรรเงินทุนนำเข้าให้ใช้ไปในทางที่เป็นประโยชน์สูงสุดแก่ระบบเศรษฐกิจ
ด้วยเหตุที่เงินทุนนำเข้าอัตราดอกเบี้ยต่ำจำนวนมากหลั่งไหลเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจไทย แต่ช่องทางการลงทุนมีจำกัด เงินทุนนำเข้าเหล่านี้จึงจัดสรรไปให้โครงการที่ให้อัตราผลตอบแทนต่ำ และโครงการที่มีความเสี่ยงสูงกว่าปกติ ความเข้มงวดในการจัดสรรสินเชื่อหย่อนยาน ภัยพิบัติจึงมาเยือนสถาบันการเงินในเวลาต่อมา
เมื่อธุรกิจที่ดินอิ่มตัว บ้านจัดสรร อาคารชุด และอาคารสำนักงานล้นตลาด (Oversupply) และเมื่อเกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอย โครงการเงินกู้ต่างๆ ได้ผลตอบแทนไม่เพียงพอแก่การชำระหนี้ สถาบันการเงินต้องเผชิญกับปัญหาหนี้สูญและหนี้เสียจำนวนมาก ภาวการณ์ดังกล่าวนี้ถูกซ้ำเติมด้วยการแตกสลายของภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่ หลักทรัพย์และที่ดินที่ใช้ค้ำประกันเงินกู้มีราคาตกต่ำลง จนมีมูลค่าไม่เพียงพอที่จะชดเชยเงินที่กู้ไป
ในขณะที่ภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจมีส่วนซ้ำเติมวิกฤติการณ์สถาบันการเงิน วิกฤติการณ์สถาบันการเงินก็มีส่วนฉุดให้ระบบเศรษฐกิจตกต่ำด้วย สถาบันการเงินต้องเข้มงวดในการจัดสรรสินเชื่อมากกว่าเดิม ประกอบความเชื่อมั่นของต่างชาติที่มีต่อระบบเศรษฐกิจไทยหมดสิ้นไป เงินกู้ต่างประเทศมิได้รับการต่ออายุ ตลาดการเงินภายในประเทศต้องเผชิญกับปัญหาการขาดสภาพคล่อง สายธารของสินเชื่อจากภาคเศรษฐกิจการเงินไปสู่ภาคธุรกิจเอกชนถูกตัดขาด ธุรกิจใหญ่น้อยต้องล้มละลาย นโยบายตรึงอัตราดอกเบี้ยในระดับสูงจึงซ้ำเติมภาวะเศรษฐกิจถดถอย
เงินกู้ต่างประเทศนั้นต้องชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยในรูปเงินตราต่างประเทศ และรายได้ในรูปเงินตราต่างประเทศนั้นย่อมต้องมาจากการส่งออกสินค้าและบริการ ในท้ายที่สุดการก่อหนี้ต่างประเทศ ไม่ว่าโดยภาครัฐหรือภาคเอกชน ย่อมก่อให้เกิดต้นทุนแก่สังคม การตรึงอัตราดอกเบี้ยในระดับสูงเพื่อดึงดูดเงินทุนนำเข้า แต่ไม่มีมาตรการในการกำกับการจัดสรรเงินทุนนำเข้าไปในทางที่เป็นประโยชน์สูงสุดแก่ระบบเศรษฐกิจ ย่อมเป็นการใช้ทรัพยากรที่ไม่มีประสิทธิภาพ
๕. ความหย่อนยานในการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงิน
ธนาคารแห่งประเทศไทยยึดปรัชญา ‘สถาบันการเงินล้มมิได้’ ในการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงินเป็นเวลาช้านาน
ปรัชญาดังกล่าวนี้แทนที่จะส่งเสริมความมั่นคงของระบบสถาบันการเงิน กลับทำลายความมั่นคงดังกล่าวนี้ ด้วยเหตุที่มีความเชื่อซึ่งได้รับการพิสูจน์ซ้ำแล้วซ้ำเล่าว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยจะไม่ปล่อยให้สถาบันการเงินล้ม ผู้บริหารสถาบันการเงินจำนวนไม่น้อยมีพฤติกรรมแบบสุ่มเสี่ยง อาทิด้วยการเสนออัตราดอกเบี้ยเงินฝากระดับสูงกว่าปกติ เพื่อดึงดูดเงินฝาก เมื่อจ่ายดอกเบี้ยเงินฝากในอัตราสูง ก็ต้องคิดดอกเบี้ยเงินให้กู้ในอัตราสูงด้วย จึงจะคุ้มทุน
สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยสูงย่อมดึงดูดโครงการลงทุนที่มีอัตราการเสี่ยงสูงด้วย ด้วยความเชื่อเดียวกันว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยจะไม่ปล่อยให้สถาบันการเงินล้ม ผู้ถือหุ้นสถาบันการเงินจึงไม่เข้มงวดในการตรวจสอบผู้บริหารสถาบันของตนว่า มีการบริหารที่ผิดพลาดและมีการฉ้อราษฎร์บังหลวงหรือไม่
ในทำนองเดียวกัน ประชาชนเจ้าของเงินออมก็จะพิจารณาเฉพาะแต่อัตราดอกเบี้ยเงินฝากที่ได้รับ โดยไม่สนใจว่า สถาบันการเงินที่ตนฝากเงินไว้มีพฤติกรรมแบบสุ่มเสี่ยงหรือไม่ สารสนเทศที่มาพร้อมกับปรัชญา ‘สถาบันการเงินล้มไม่ได้’ จึงสร้างปัญหาความไม่มั่นคงแก่ระบบสถาบันการเงินในขั้นรากฐาน
เมื่อมีข่าวลือเกี่ยวกับความไม่มั่นคงของสถาบันการเงินแห่งหนึ่งแห่งใด ธนาคารแห่งประเทศไทยมักจะระงับข่าวลือ ด้วยการยืนยันความมั่นคงของสถาบันการเงินนั้นๆ แถลงการณ์ดังกล่าวนี้ในหลายต่อหลายกรณีตรงกันข้ามกับความเป็นจริง ซึ่งเท่ากับเป็นการให้ท้ายผู้บริหารสถาบันการเงินที่บริหารผิดพลาดหรือฉ้อราษฎร์บังหลวง
เมื่อประชาชนสะสมข้อมูลเกี่ยวกับความเป็นจริงของแถลงการณ์เหล่านี้ ความเชื่อถือที่มีต่อธนาคารแห่งประเทศไทยจึงค่อยๆ หมดไป
เมื่อสังคมเศรษฐกิจไทยก้าวเข้าสู่เส้นทางเสรีนิยมทางการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทยมิได้สนใจปรับเปลี่ยนปรัชญาและกลไก รวมตลอดจนเพิ่มพูนประสิทธิภาพการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงินเป็นพิเศษ เพราะธนาคารแห่งประเทศไทยไม่เชื่อว่า การปรับเปลี่ยนและการปรับปรุงดังกล่าวนี้เป็นเงื่อนไขอันจำเป็น (Necessary Condition) ก่อนที่จะดำเนินนโยบายการเงินเสรี ธนาคารแห่งประเทศไทยยังคงยึดกุมปรัชญา ‘สถาบันการเงินล้มมิได้’ อย่างเหนียวแน่น ระบบและกฎเกณฑ์ต่างๆ ที่ใช้ในการกำกับและการตรวจสอบสถาบันการเงินมิได้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญ
การเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบและกฎเกณฑ์ดังกล่าวนี้มีมากขึ้นเมื่อวิกฤติการณ์สถาบันการเงินปรากฎอาการ ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงเมื่อสายไปแล้ว เหตุที่เป็นเช่นนี้ เพราะธนาคารแห่งประเทศไทยมีความเชื่อว่า การปรับปรุงกลไกของนโยบายการเงินสามารถดำเนินการควบคู่ไปกับการปรับตัวสู่เส้นทางเสรีนิยมทางการเงินได้ โดยมิต้องคำนึงถึงลำดับก่อนหลัง (Sequencing) ความเชื่อของธนาคารแห่งประเทศไทยดังกล่าวนี้ไม่สอดคล้องกับภูมิปัญญาของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ กองทุนการเงินระหว่างประเทศสรุปบทเรียนจากการศึกษาวิกฤติการณ์การเงินที่เกิดขึ้นในประเทศต่างๆ ที่เดินเส้นทางเสรีนิยมทางการเงินว่า การปรับเปลี่ยนปรัชญาและกลไกการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงินเป็นเงื่อนไขอันจำเป็นก่อนจะก้าวสู่เส้นทางนี้ กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ลำดับขั้นในการดำเนินนโยบายเป็นเรื่องสำคัญ วิกฤติการณ์สถาบันการเงินที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในปี ๒๕๔๐ พิสูจน์ให้เห็นอีกครั้งหนึ่งว่า ข้อสรุปของกองทุนการเงินระหว่างประเทศถูกต้อง
การกำหนดให้บริษัทเงินทุนดำรงเงินกองทุนตามมาตรฐานสากลตามประกาศของธนาคารแห่งประเทศไทยเมื่อวันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๓๗ นับเป็นการวางข้อกำหนดสำคัญที่มีผลต่อความมั่นคงของธุรกิจเงินทุน แต่ข้อกำหนดังกล่าวนี้เป็นผลจากการผลักดันของสังคมทุนนิยมโลก เพราะเป็นการปฏิบัติตามมาตรฐาน BIS (Bank for International Settlements)
ธนาคารแห่งประเทศไทยมิได้เข้มงวดในการกำกับและตรวจสอบการปล่อยกู้ของบริษัทเงินทุนเพื่อให้ลูกหนี้นำเงินกู้มาชำระหนี้เดิม ไม่ว่าจะเป็นเงินต้นหรือดอกเบี้ย หรือที่เรียกกันว่า Rollovers พฤติกรรมในการยืดอายุสินเชื่อวิธีนี้มีเจตจำนงที่จะหลีกเลี่ยงระเบียบข้อบังคับว่าด้วยหนี้เสีย
เมื่อธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดว่า หนี้ต้องสงสัย ได้แก่หนี้ที่ลูกหนี้ไม่สามารถชำระดอกเบี้ยติดต่อกันเป็นเวลา ๖ เดือน บริษัทเงินทุนสามารถอำพรางปัญหาหนี้เสียได้ ด้วยการปล่อยกู้แก่ลูกหนี้ในเดือนที่ ๕ หรือ ๖ เพื่อให้ลูกหนี้นำเงินกู้ใหม่มาชำระดอกเบี้ยเงินกู้เดิม
การขาดความเข้มงวดในการกำกับและตรวจสอบพฤติกรรมในการอำพรางปัญหาหนี้เสียดังกล่าวนี้ ผสมผสานกับคำนิยามที่ผ่อนปรนมากเกินไป โดยที่หนี้ต้องสงสัยน่าจะจำกัดเวลาเพียง ๓ เดือน นับเป็นเหตุปัจจัยสำคัญที่ทำให้ปัญหาวิกฤติการณ์สถาบันการเงินทบทวีและเพิ่มความร้ายแรงในเวลาต่อมา
เมื่อเงินทุนนำเข้าทะลักเข้าสู่ประเทศไทย อันเป็นผลจากนโยบายตรึงอัตราดอกเบี้ยภายในประเทศในระดับสูง ธนาคารแห่งประเทศไทยสนใจเฉพาะแต่การกำกับปริมาณทุนนำเข้า แต่มิได้สนใจกำกับการจัดสรรเงินทุนนำเข้าเพื่อให้เป็นประโยชน์สูงสุดแก่ระบบเศรษฐกิจ
ในทางปฏิบัติ ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดให้ธุรกิจเงินทุนขนาดใหญ่ต้องจัดทำแผนการให้กู้ยืมแก่ภาคเศรษฐกิจต่างๆ แต่มิได้มีความเข้มงวดในการกำกับให้มีการปฏิบัติตามแผนดังกล่าว ธนาคารแห่งประเทศไทยลังเลใจที่จะกำกับสินเชื่อของธุรกิจเงินทุนอย่างเข้มงวด ผลที่ตามมาก็คือ การจัดสรรสินเชื่อด้านธุรกิจอสังหาริมทรัพย์มีมากจนถึงขั้นที่หมู่บ้านจัดสรร คอนโดมิเนียม และอาคารสำนักงาน มีจำนวนล้นเกิน (Oversupply) เมื่อสิ่งก่อสร้างเหล่านี้ขายไม่ออก ทำให้ผู้ประกอบธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ไม่มีความสามารถในการชำระหนี้
การกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงินเป็นงานที่มีลักษณะ ‘แมวไล่จับหนู’ หรือ ‘โปลิศจับขโมย’ อย่างเก่งที่สุดก็เสมอตัว เพราะสถาบันการเงินอยู่ในฐานะที่จะอำพรางฐานะความง่อนแง่นของตนเองได้ ไม่เป็นที่แน่ชัดว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยได้เพิ่มพูนกำลังคนในการกำกับและตรวจสอบให้เท่าทันการขยายตัวของสถาบันการเงินหรือไม่ และได้ปรับปรุงประสิทธิภาพในการนี้เพียงใด แต่ความหย่อนยานในการกำกับและตรวจสอบช่วยซ้ำเติมให้วิกฤติการณ์สถาบันการเงินเลวร้ายลง ลำพังแต่ความล่าช้าด้านเวลา (Time Lag) ของข้อมูลสถาบันการเงินก็นำมาซึ่งความล่าช้าในการค้นพบปัญหาความง่อนแง่นของสถาบันการเงินแล้ว เมื่อค้นพบปัญหา แล้วไม่ตัดสินใจในการแก้ปัญหาโดยฉับพลันและเฉียบขาด วิกฤติการณ์สถาบันการเงินย่อมสั่งสมทวีจนกลายเป็นปัญหาร้ายแรงชนิดสุดเยียวยา
ความลังเลในการใช้อำนาจในการแก้ปัญหาสถาบันการเงินที่มีฐานะง่อนแง่นโดยฉับพลันและเฉียบขาดนี้ เรียกกันในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์ว่า Regulatory Forbearance ความลังเลจนกลายเป็นความหย่อนยานนี้ ปรากฏอย่างชัดเจนในกรณีธนาคารกรุงเทพพาณิชย์การ ซึ่งปรากฎในเวลาต่อมาว่ามีการฉ้อราษฎร์บังหลวงจำนวนมาก แต่ธนาคารแห่งประเทศไทยกลับใช้ ‘ไม้นวม’ มาโดยตลอด ถึงผู้บริหารธนาคารดังกล่าวจะทำผิดซ้ำแล้วซ้ำเล่า ก็มิได้มีการลงโทษอย่างจริงจังและทันการณ์ ข้อที่น่าเศร้าก็คือ ความหย่อนยานนี้เกิดจากความสัมพันธ์ส่วนบุคคลระหว่างผู้บริหารธนาคารแห่งประเทศไทยกับผู้บริหารธนาคารกรุงเทพพาณิชย์การ ทั้งข้อเท็จริงยังปรากฎด้วยว่า ผู้บริหารธนาคารแห่งประเทศไทยบางคนกู้เงินจากธนาคารกรุงเทพพาณิชย์การ และเพิ่มวงเงินเบิกเกินบัญชีในขณะที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำลังพิจารณาโทษของธนาคารดังกล่าว
ความหย่อนยานในการ ‘เล่นงาน’ และ ‘จัดการ’ บริษัทเงินทุนปรากฏเช่นเดียวกับธนาคารกรุงเทพพาณิชย์การด้วย ธนาคารแห่งประเทศไทยใช้เงินกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินในการค้ำจุนบริษัทเงินทุนที่มีฐานะง่อนแง่น หรือมีปัญหาสภาพคล่อง โดยที่ขณะเดียวกันก็ช่วยปกปิดปัญหาให้ด้วย
ฝ่ายวิเคราะห์ของบรรษัทธุรกิจเงินทุนระหว่างประเทศ รวมตลอดจนสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือทางการเงิน (Credit Rating Agency) กล่าวถึงปัญหาหนี้สูญและหนี้เสียของระบบสถาบันการเงินในประเทศไทยมาแต่ปี ๒๕๓๙ แต่ธนาคารแห่งประเทศไทยยังคงยืนยันความมั่นคงของระบบสถาบันการเงินตลอดเวลาดังกล่าวนี้
แม้ในเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๔๐ เมื่อ Moody’s Investor Services ออกข่าวว่า อาจลดอันดับความน่าเชื่อถือทางการเงินของไทย ผู้บริหารระดับสูงของธนาคารแห่งประเทศไทยต่างดาหน้าออกมาถล่ม Moody’s ว่า ใช้ข้อมูลล้าสมัยในการประเมินเศรษฐกิจไทย เพียงชั่วเวลาไม่ถึงเดือนต่อมา ธนาคารแห่งประเทศไทยก็ออกมาตรการ ‘๓ มีนาคม ๒๕๔๐’ พร้อมทั้งรายชื่อบริษัทเงินทุนที่มีฐานะง่อนแง่นรวม ๑๐ บริษัท ในจำนวนนี้รวม บริษัท เอกธนกิจ จำกัด บริษัทเงินทุนที่ใหญ่ที่สุดในประเทศไทยในขณะนั้น ซึ่งเคยได้รับการสนับสนุนจากอดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยให้ ‘แปลง’ เป็นธนาคารพาณิชย์ด้วยวิธีลัด
ไม่เป็นที่แน่ชัดว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยตัดสินใจออกมาตรการ ‘๓ มีนาคม ๒๕๔๐’ เอง หรือได้รับแรงกดดันจากรัฐบาล หนังสือพิมพ์บางฉบับรายงานว่า มาตรการดังกล่าวนี้ผลักดันโดยคณะที่ปรึกษาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายอำนวย วีรวรรณ)
หากธนาคารแห่งประเทศไทยต้องการตีจากปรัชญา ‘สถาบันการเงินล้มมิได้’ และหันไปยึดปรัชญา ‘สถาบันการเงินล้มได้’ ก็ควรจะมีการเตรียมการและประกาศให้สาธารณชนทราบล่วงหน้า แต่การประกาศรายชื่อสถาบันการเงินที่มีฐานะง่อนแง่นตามมาตรการ ‘๓ มีนาคม ๒๕๔๐’ เป็นการดำเนินนโยบายที่ผิดพลาด และมีส่วนซ้ำเติมวิกฤติการณ์สถาบันการเงินอย่างสำคัญ สถาบันการเงินที่มีฐานะง่อนแง่นเหล่านี้หลายต่อหลายสถาบันยังเป็นที่เชื่อถือของประชาชนผู้ฝากเงิน ถึงจะง่อนแง่น ก็ยังคงสามารถประกอบการต่อไปและดำเนินการแก้ไขให้มีความมั่นคงในภายหลังได้
การประกาศรายชื่อบริษัทเงินทุนที่มีฐานะง่อนแง่น โดยพิจารณาเฉพาะปัญหาหนี้สูญและหนี้เสีย และมิได้พิจารณาปัจจัยความเชื่อถือของประชาชน มีส่วนทำลายความเชื่อมั่นของประชาชนจนหมดสิ้น ซึ่งซ้ำเติมวิกฤติการณ์สถาบันการเงินให้เลวร้ายลง เพราะประชาชนพากันถอนเงินออมจากบริษัทเงินทุน พร้อมกับข่าวลือว่า จะมีรายชื่อบริษัทเงินทุนที่มีฐานะง่อนแง่นตามมาอีกในภายหลัง ถึงธนาคารแห่งประเทศไทยจะออกแถลงการณ์เพื่อระงับข่าวลือนี้ ก็หาประโยชน์อันใดมิได้
การประกาศปิดกิจการบริษัทเงินทุนจำนวน ๑๖ บริษัทเป็นการชั่วคราว พร้อมทั้งมาตรการ ’๒๗ มิถุนายน ๒๕๔๐’ มีส่วนทำลายความน่าเชื่อถือของธนาคารแห่งประเทศไทย เพราะปรากฏว่า มีรายชื่อบริษัทเงินทุนเพิ่มเติมจากประกาศเมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๔๐ อีก ๙ บริษัท โดยที่มีบริษัทเงินทุน ๓ บริษัทที่พ้นจากการมีฐานะง่อนแง่น
มาตรการ ‘๒๗ มิถุนายน ๒๕๔๐’ ช่วยซ้ำเติมวิกฤติการณ์สถาบันการเงินดุจเดียวกับมาตรการ ‘๓ มีนาคม ๒๕๔๐’ เพราะบริษัทเงินทุนบางบริษัทที่ถูกตีตรายังได้รับความเชื่อถือจากประชาชน การตีตราได้ทำลายความเชื่อถือดังกล่าวจนหมดสิ้น เงินออมของประชาชนในบริษัทเงินทุนถูกโอนไปสู่ธนาคารพาณิชย์ ครั้นเมื่อมีข่าวลือเกี่ยวกับความง่อนแง่นของธนาคารพาณิชย์บางธนาคาร เงินออมก็ถูกโยกย้ายไปสู่สถาบันการเงินต่างประเทศ รวมถึงสาขาสถาบันการเงินต่างประเทศในประเทศไทย
ภาคเศรษฐกิจการเงินในเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๐ จึงเต็มไปด้วยความโกลาหล แต่ความโกลาหลยิ่งมีมากขึ้นไปอีกในเดือนต่อมา เมื่อธนาคารแห่งประเทศไทยสั่งปิดกิจการบริษัทเงินทุนและหลักทรัพย์เป็นการชั่วคราวอีก ๔๒ บริษัท เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๔๐ รวมบริษัทที่มีฐานะง่อนแง่นทั้งสิ้น ๕๘ บริษัท คงเหลืออีกเพียง ๓๓ บริษัท ซึ่งต้องอาศัยเงินกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินประคองฐานะในเวลาต่อมา
๖. โครงสร้างและการบริหารธุรกิจเงินทุนและหลักทรัพย์
เมื่อระบบเศรษฐกิจไทยจำเริญเติบโตในอัตราสูงนับตั้งแต่ปี ๒๕๓๐ เป็นต้นมา ธุรกิจเงินทุนและหลักทรัพย์ขยายตัวตามระบบเศรษฐกิจและตามภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่ จำนวนบริษัทเงินทุนและหลักทรัพย์เพิ่มจาก ๘๘ บริษัทในปี ๒๕๓๑ เป็น ๙๑ บริษัทในช่วงต้นปี ๒๕๔๐ โดยที่มีการขยายสาขาทั้งในกรุงเทพฯ และส่วนภูมิภาค และมีการขยายองค์กรในรูปแบบสำนักงานอำนวยสินเชื่อและสำนักงานบริการด้านหลักทรัพย์
ตามสถิติในปี ๒๕๓๘ บริษัทเงินทุนและหลักทรัพย์มีสาขาที่มิใช่สำนักงานใหญ่ ๖๖ สาขา มีสำนักงานอำนวยสินเชื่อ ๑๕๕ แห่ง และสำนักงานบริหารด้านหลักทรัพย์ ๑๓๘ แห่ง
ผู้บริหารธุรกิจเงินทุนและหลักทรัพย์จำนวนไม่น้อยไม่มีประสบการณ์ในการบริหารสถาบันการเงินมาก่อน ในประการสำคัญไม่เคยมีประสบการณ์เกี่ยวกับวิกฤติการณ์สถาบันการเงิน ดังนั้น จึงขาด ‘ลางสังหรณ์’ เกี่ยวกับวิกฤติการณ์สถาบันการเงิน และขาดประสบการณ์ในการจัดการปัญหาวิกฤติที่กำลังเกิดขึ้น
การขยายตัวของธุรกิจเงินทุนและหลักทรัพย์ทำให้มีความต้องการว่าจ้างพนักงานจำนวนมาก ในช่วงที่เศรษฐกิจฟองสบู่เฟื่องฟู ธุรกิจดังกล่าวนี้ใช้เงินเดือนและโบนัสเป็นเครื่องล่อ บางบริษัทจ่ายโบนัสเทียบเท่าเงินเดือนมากกว่า ๑๒ เดือน
ผลที่ตามมาก็คือ บริษัทเงินทุนและหลักทรัพย์ต้องเผชิญปัญหาที่วงวิชาการเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Adverse Selection กล่าวคือ แทนที่จะได้พนักงานที่มีลักษณะจารีตนิยม ซื่อสัตย์สุจริต และหลีกเลี่ยงการเสี่ยง อันเหมาะแก่กิจการของธุรกิจประเภทนี้ กลับได้พนักงานจำนวนไม่น้อยที่มีลักษณะเป็น ‘นักผจญภัย’ ซึ่งมีพฤติกรรมรักความเสี่ยง (Risk Lover)
บริษัทเงินทุนและหลักทรัพย์ที่มีโครงสร้างพนักงานและผู้บริหารเป็น ‘นักผจญภัย’ เป็นด้านหลัก สามารถเติบโตและลอยละล่องไปกับภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่ได้ แต่ในภาวะเศรษฐกิจถดถอยและเศรษฐกิจฟองสบู่แตกสลายย่อมมิอาจป้องกันตนเองให้รอดพ้นจากวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นได้
การแข่งขันในการระดมเงินออมและในการจัดสรรสินเชื่อ เพื่อธำรงและแย่งชิงส่วนแบ่งตลาด (Market Share) นับเป็นสาเหตุสำคัญอีกประการหนึ่งที่นำมาซึ่งวิกฤตการณ์สถาบันการเงิน หนทางลัดในการแย่งชิงเงินออมกระทำโดยการขึ้นอัตราดอกเบี้ยเงินฝาก เมื่อบริษัทเงินทุนต้องจ่ายดอกเบี้ยเงินฝากในอัตราสูง ก็ต้องคิดอัตราดอกเบี้ยเงินให้กู้สูงตามไปด้วย โครงการเงินกู้ที่สามารถจ่ายดอกเบี้ยในอัตราสูงได้ ก็ต้องเป็นโครงการที่มีความเสี่ยงสูง ด้วยเหตุนี้ บริษัทเงินทุนที่มุ่งรักษาและเพิ่มพูนส่วนแบ่งตลาดของตนล้วนมีความเสี่ยงในการสูญหนี้
การอำนวยสินเชื่อเป็นสาเหตุอีกประการหนึ่งอันนำมาซึ่งวิกฤติการณ์สถาบันการเงิน ข้อเท็จจริงปรากฏว่า บริษัทเงินทุนที่มีปัญหาหนี้เสียและหนี้สูญจำนวนมาก มักจะเป็นบริษัทที่ขาดความเคร่งครัดในการวิเคราะห์ความเสี่ยง (Risk Analysis) ของโครงการเงินกู้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการวิเคราะห์ความสามารถในการชำระหนี้ของผู้ขอกู้ และแนวโน้มของธุรกิจที่ผู้ขอกู้ประกอบการ นอกจากนี้ เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงสภาวการณ์ทางเศรษฐกิจในทางเลวร้าย ก็มิได้มีความเคร่งครัดในการทบทวนสินเชื่อ (Credit Review) รวมตลอดจนมิได้ปรับลดมูลค่าของหลักทรัพย์ที่ใช้ค้ำประกันเงินกู้ จนท้ายที่สุดหลักทรัพย์ที่ใช้ค้ำประกันมีมูลค่าตามราคาตลาดไม่คุ้มกับเงินกู้ที่ปล่อยไป
ความไม่เข้มงวดในการวิเคราะห์ความเสี่ยงของโครงการเงินกู้มีมากเป็นพิเศษในช่วงที่เงินทุนนำเข้าอัตราดอกเบี้ยต่ำทะลักเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจไทย การแจกจ่ายสินเชื่อเป็นไปโดยมีมายาภาพว่า เงินทุนนำเข้าอัตราดอกเบี้ยต่ำจะทะลักเข้ามาโดยไม่ขาดสาย หาได้ตระหนักว่า เมื่อชุมชนการเงินระหว่างประเทศหมดความเชื่อมั่นในระบบเศรษฐกิจไทย และหมดความเชื่อมั่นในความสามารถในการชำระหนี้ของสถาบันการเงินไทย สายธารของเงินทุนนำเข้าย่อมถูกตัดขาด
ในช่วงที่เงินทุนยังทะลักเข้าจากต่างประเทศ บริษัทเงินทุนจัดสรรสินเชื่อแก่โครงการที่มีอัตราผลตอบแทนต่ำลงไปเรื่อยๆ ตามกระบวนการปันส่วนสินเชื่อ (Credit Rationing) แต่เพราะความจำกัดของช่องโอกาสในการลงทุนในประเทศ สินเชื่อจำนวนมากกระจุกอยู่กับธุรกิจอสังหาริมทรัพย์และการซื้อสินค้าบริโภคคงทน (Consumer Durables) เมื่อกระแสเงินทุนนำเข้าขาดตอนลง ธุรกิจเงินทุนก็ต้องเผชิญปัญหาการขาดสภาพคล่องและความเป็นจริงของนโยบายการตรึงอัตราดอกเบี้ยในระดับสูงของธนาคารแห่งประเทศไทย
ความไม่มั่นคงของธุรกิจเงินทุนยังเกิดจากธรรมชาติของธุรกิจเองด้วย เนื่องเพราะธุรกิจเงินทุนสามารถให้บริการทางการเงินโดยจำกัด การระดมเงินฝากระยะสั้น เพื่อนำไปปล่อยกู้แก่โครงการระยะปานกลางและระยะยาวย่อมก่อให้เกิดปัญหาสภาพคล่องได้โดยง่าย ในประการสำคัญ เมื่อลูกหนี้ไม่สามารถชำระหนี้ ไม่ว่าจะเป็นเงินต้นและ/หรือดอกเบี้ย บริษัทเงินทุนจำนวนมากปกปิดปัญหาหนี้สูญและหนี้เสียของตนด้วยการปล่อยกู้แก่ลูกหนี้เพื่อนำเงินมาชำระหนี้ เพื่อมิให้เข้าข่ายคำนิยามหนี้ต้องสงสัยหรือหนี้เสียหรือที่เรียกกันว่า Rollovers การอำพรางการสูญหนี้ด้วยวิธีการเช่นนี้มีข้อสมมติว่า เมื่อเศรษฐกิจฟื้นตัว ลูกหนี้จะสามารถฟื้นคืนความสามารถในการชำระหนี้ได้ แต่ระบบเศรษฐกิจไทยเผชิญกับภาวะสินเชื่อจำนวนมากกระจุกอยู่กับธุรกิจอสังหาริมทรัพย์และการซื้อสินค้าบริโภคคงทน (Consumer Durables) เมื่อกระแสเงินทุนนำเข้าขาดตอนลง ธุรกิจเงินทุนก็ต้องเผชิญปัญหาการขาดสภาพคล่องและความเป็นจริงของนโยบายการตรึงอัตราดอกเบี้ยในระดับสูงของธนาคารแห่งประเทศไทย
๗. ภาวะเศรษฐกิจถดถอย
ภาวะเศรษฐกิจถดถอย ซึ่งก่อเกิดตั้งแต่ปี ๒๕๓๙ เป็นต้นมา มีผลในการซ้ำเติมวิกฤติการณ์การเงิน
ประการแรก ภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจบั่นทอนความสามารถในการชำระหนี้ของลูกหนี้ เนื่องจากรายได้และกำไรจากการประกอบการตกต่ำลง ภาวะเศรษฐกิจถดถอยจึงซ้ำเติมปัญหาการสูญหนี้ของธุรกิจเงินทุน
ประการที่สอง ภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจมีผลกระทบต่อมูลค่าตามราคาตลาดของหลักทรัพย์ที่ใช้ค้ำประกันเงินกู้ เนื่องจากราคาหลักทรัพย์ตกต่ำลง หลักทรัพย์ที่เคยมีมูลค่าคุ้มกับเงินกู้ที่บริษัทเงินทุนจัดสรรเริ่มไม่คุ้ม หากภาวะเศรษฐกิจถดถอยรุนแรง เงินกู้ที่ปล่อยไปอาจแตกต่างจากหลักทรัพย์ที่ค้ำประกันมาก
ประการที่สาม ภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจทำให้ชุมชนการเงินระหว่างประเทศขาดความเชื่อมั่นเกี่ยวกับความสามารถในการชำระหนี้ของระบบเศรษฐกิจไทย จนถึงขั้นต้องทบทวนการปล่อยสินเชื่อแก่สถาบันการเงินในประเทศไทย เมื่อผสมผสานกับการแตกสลายของเศรษฐกิจฟองสบู่และปัญหาการสูญเสียหนี้ของสถาบันการเงินในประเทศ สถาบันการเงินระหว่างประเทศจึงชะลอการให้เงินกู้แก่สถาบันการเงินในประเทศไทย ซึ่งซ้ำเติมปัญหาสภาพคล่องของสถาบันการเงินเหล่านั้น
๘. ความพิการของกลไกทางการเมืองและกลไกการตัดสินใจ
ปัญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจบางปัญหา ดังเช่นภาวะเงินเฟ้อและการว่างงานเป็น ‘วาระทางการเมือง’ (Political Agenda) เพราะมีประชาชนผู้เดือดร้อนจากปัญหาเหล่านี้เป็น ‘โจทก์’ ในการผลักดันให้แก้ปัญหา แต่บางปัญหา ดังเช่นการขาดดุลการค้า การขาดดุลบัญชีเดินสะพัด และการขาดดุลการชำระเงินระหว่างประเทศ มิได้เป็น ‘วาระทางการเมือง’ เพราะไม่มีผู้ใดรู้สึกเดือดร้อนจากปัญหาเหล่านี้ ดังนั้น จึงไม่มี ‘โจทก์’ ที่จะผลักดันการแก้ปัญหา หากผู้ปกครองประเทศไม่มีวิสัยทัศน์ที่จะมองเห็นผลเสียอันร้ายแรงที่เกิดจากปัญหาเหล่านี้ ปัญหาก็จะถูกทอดทิ้ง มิได้รับการแก้ไขและทับถมกลายเป็นปัญหาร้ายแรงในเวลาต่อมา การขาดดุลบัญชีเดินสะพัดนับเป็นอุทาหรณ์อันดีของความข้อนี้
ระบบการเมืองที่เป็นอยู่ในปัจจุบันไม่เอื้ออำนวยให้ได้มาซึ่งผู้นำที่มีคุณภาพ ภายใต้ระบอบ ‘ประชาธิปไตยอุปถัมภ์’ ผู้นำทางการเมืองมุ่งแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากกระบวนการกำหนดนโยบาย โดยไม่คำนึงถึงผลกระทบที่มีต่อสังคมโดยส่วนรวม ในขณะที่ระบบเศรษฐกิจไทยมีปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดที่เรื้อรังและรุนแรง ผู้นำทางการเมืองของไทยต่างแข่งกันใช้ ‘ของนอก’ นับตั้งแต่เครื่องแต่งกาย อาหารการกิน และวิถีการดำเนินชีวิต โดยมิได้ตระหนักถึงผลเสียที่มีต่อดุลบัญชีเดินสะพัด และมิอาจเป็นแบบอย่างแก่ทวยราษฎร
ในขณะที่สังคมเศรษฐกิจไทยเลือกเดินบนเส้นทางเสรีนิยมทางการเงิน แต่ผู้นำทางการเมืองของไทยยังขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการเงินระหว่างประเทศ ในประการสำคัญมิได้เข้าใจว่า ความน่าเชื่อถือ (Credibility) มีความสำคัญอย่างไรในชุมชนการเงินระหว่างประเทศ พฤติกรรมของผู้นำไทยที่ทำลายความน่าเชื่อถือของระบบเศรษฐกิจไทยแสดงให้เห็นถึงความไร้เดียวสาอย่างไม่น่าเชื่อ การให้คำมั่นสัญญา โดยที่ขาดเทคโนโลยีในการักษาคำมั่นสัญญานั้น (Commitment Technology) มีผลกัดกร่อนความน่าเชื่อถือของระบบเศรษฐกิจไทย ซึ่งมีผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอีกทอดหนึ่ง
ระบบการบริหารนโยบายเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ซึ่งมีมาแต่ยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ มิอาจรับมือกับปัญหาและสิ่งแวดล้อมใหม่ที่มากับระบบเสรีนิยมทางการเงิน ในขณะที่ฝ่ายการเมืองขาดผู้นำในการกำหนดนโยบาย ฝ่ายข้าราชการก็มีปัญหาเฉกเช่นเดียวกัน มิหนำซ้ำคุณภาพของผู้นำข้าราชการก็ตกต่ำโดยทั่วไปด้วย ความเสื่อมโทรมทางจริยธรรมและทางวิชาการของธนาคารแห่งประเทศไทยมีผลอย่างสำคัญต่อความผิดพลาดในการดำเนินนโยบายซ้ำแล้วซ้ำเล่า
ความส่งท้าย
เมื่อพิจารณาเหตุปัจจัยต่างๆ อันนำซึ่งวิกฤติการณ์การเงินครั้งร้ายแรงที่สุดในระบบเศรษฐกิจไทยหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เราอาจจำแนกเหตุปัจจัยเหล่านี้ออกเป็น ๓ กลุ่ม
กลุ่มแรก ได้แก่ ความผิดพลาดในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาค (Macroeconomic Mismanagement) เหตุปัจจัยในกลุ่มนี้ประกอบด้วยการปล่อยให้เศรษฐกิจฟองสบู่ขยายตัวโดยไม่ยับยั้ง การรุ่งรุดเดินแนวทางเสรีนิยมทางการเงิน โดยไม่เปลี่ยนแปลงปรัชญาพื้นฐานและปรับปรุงกลไกการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงินก็ดี โดยไม่สร้างเครื่องมือทางการเงินเพื่อรับมือกับปัญหาชุดใหม่ก็ดี และโดยไม่ละทิ้งระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัวก็ดี การตรึงอัตราดอกเบี้ยในระดับสูง ซึ่งไม่เพียงแต่จะไม่เกื้อกูลต่อการฟื้นตัวของระบบเศรษฐกิจเท่านั้น หากยังซ้ำเติมให้ภาวะเศรษฐกิจถดถอยเลวร้ายลงอีกด้วย
กลุ่มที่สอง ได้แก่ โครงสร้างและการบริหารธุรกิจเงินทุนและหลักทรัพย์ ซึ่งมิได้ยึดถือความมั่นคงของสถาบันการเงินเป็นสรณะ ในด้านหนึ่ง โครงสร้างพนักงานที่ประกอบด้วย ‘นักผจญภัย’ อันทำให้ธุรกิจเงินทุนมีพฤติกรรมสุ่มเสี่ยง ในอีกด้านหนึ่ง การบริหารการเงินที่ขาดความเข้มงวดในการวิเคราะห์ความเสี่ยงของโครงการเงินกู้ ขาดความเข้มงวดในการทบทวนสินเชื่อและการปรับลดมูลค่าของหลักทรัพย์ที่ใช้ค้ำประกันสินเชื่อ รวมตลอดจนการอำพรางปัญหาหนี้เสีย เหล่านี้ล้วนมีส่วนนำมาซึ่งวิกฤติการณ์สถาบันการเงิน
กลุ่มที่สาม ได้แก่ ปรัชญาพื้นฐานและกลไกการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงิน การยึดกุมปรัชญา ‘สถาบันการเงินล้มมิได้’ จนนาทีสุดท้ายก็ดี การไม่ปรับเปลี่ยนกลไกและกฎเกณฑ์ในการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงิน เมื่อต้องเผชิญกับสิ่งแวดล้อมและปัญหาใหม่ภายใต้ระบบเสรีนิยมทางการเงินก็ดี การไม่พัฒนาและปรับปรุงประสิทธิภาพในการกำกับก็ดี และการละเลยไม่ใช้อำนาจในการแก้ปัญหาอย่างฉับพลันและอย่างเฉียบขาดเมื่อสถาบันการเงินจำนวนไม่มากเริ่มประสบปัญหาความไม่มั่นคงก็ดี เหล่านี้ล้วนทำให้ปัญหาความไม่มั่นคงของสถาบันการเงินทบทวีจนกลายเป็นวิกฤติการณ์ที่ร้ายแรง
หมายเหตุ ตีพิมพ์ครั้งแรกในนิตยสาร Corporate Thailand ฉบับเดือนกันยายน ๒๕๔๐
Rangsun Thanapornpun
