สุรชาติ บำรุงสุข : การเมืองระบอบพันทาง 2521 อุดมคติอนุรักษนิยมไทยปัจจุบัน
โดย สุรชาติ บำรุงสุข
ยุทธบทความ
ที่มา มติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 2 - 8 กันยายน 2559
1 กันยายน พ.ศ.2559
“เป็นเวลาที่นานเกินความจำเป็น และไม่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน คณะทหาร ตำรวจ และพลเรือน เห็นสมควรให้ปรับปรุงระยะเวลาที่จะพัฒนาประชาธิปไตยเสียใหม่ คือ กำหนดเป้าหมายให้มีการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2521”
คำประกาศการยึดอำนาจ
20 ตุลาคม 2520
ระบอบการปกครองแบบพันธุ์ทาง (hybrid regime) หรืออาจจะเรียกว่าเป็นการเมืองลูกผสม (hybrid politics) ก็แล้วแต่ ดูจะเป็น “อุดมคติทางการเมือง” สำหรับชนชั้นนำ ผู้นำทหาร และกลุ่มอนุรักษนิยมไทยอย่างมาก
อุดมคติชุดนี้มีตัวแบบของการเมืองหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2521 เป็นพื้นฐาน และถูกตอกย้ำด้วยรูปธรรมของผู้นำรัฐบาลอย่าง พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ซึ่งดำรงอยู่ในอำนาจอย่างยาวนาน และเป็นผู้นำทางการเมืองของไทยที่อยู่ในอำนาจยาวนานเป็นอันดับที่ 3 รองจาก จอมพลแปลก พิบูลสงคราม และ จอมพลถนอม กิตติขจร
ดังนั้น เมื่อมีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่ครั้งใดก็ตาม กลุ่มผู้นำที่มีอำนาจในสังคมไทยก็มักจะมี “ความฝัน” ย้อนกลับสู่อดีตของรัฐธรรมนูญ 2521
และปัจจุบันก็ดูจะมีทิศทางในลักษณะเช่นนี้อยู่ค่อนข้างมาก
ดังนั้น บทความนี้จะทดลองทำความเข้าใจกับสถานการณ์การเมืองและรัฐธรรมนูญ 2521 โดยเฉพาะความเป็นอุดมคติสำหรับชนชั้นนำ ผู้นำทหาร และกลุ่มอนุรักษนิยมไทยที่พวกเขามักจะฝันถึงเสมอนั้น
ก็มีทั้งเงื่อนไขทั่วไปและเงื่อนไขเฉพาะกำกับสถานการณ์ในช่วงเวลาดังกล่าว
การเมืองไทยหลัง 6 ตุลาคม 2519
สถานการณ์รัฐประหารในวันที่ 6 ตุลาคม 2519 มีลักษณะแตกต่างจากการยึดอำนาจครั้งก่อนๆ ที่ผ่านมา
แม้ด้านหนึ่งจะมีรูปลักษณ์ของการใช้กำลังทหารเข้ายึดอำนาจ
แต่การยึดอำนาจครั้งนี้อาจกล่าวได้ว่าเป็นผลโดยตรงจากปัญหา “สงครามอุดมการณ์” ที่เกิดขึ้นในสังคมไทย ผสมผสานเข้ากับการกำเนิดและการเคลื่อนไหวของขบวนนิสิตนักศึกษาขนาดใหญ่ อันนำไปสู่เหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516
ความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองจากเหตุการณ์ 14 ตุลาฯ จึงเป็นดังการพาสังคมไทยเข้าสู่การต่อสู้ทางการเมืองชุดใหม่
เพราะการต่อสู้เช่นนี้แต่เดิมอาจจะเป็นเพียงเรื่องของความขัดแย้งภายในหมู่ชนชั้นนำ และรัฐประหารแบบเก่าก็เป็นเรื่องของการกวาดล้างทางการเมืองที่จะขจัดคู่ต่อสู้ที่เป็นชนชั้นนำอีกฝ่ายออกไป
ดังจะเห็นได้ชัดเจนจากรัฐประหาร 2500 ก็คือการใช้กำลังทหารของ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เข้าจัดการกับผู้นำอีกฝ่ายคือ พล.ต.อ.เผ่า ศรียานนท์ เป็นต้น
แต่ความเปลี่ยนแปลงในปี 2516 แตกต่างออกไปโดยสิ้นเชิง และเห็นได้ชัดถึงบทบาทการต่อสู้ของภาคประชาชน
แม้ส่วนหนึ่งของปัญหานี้จะมีเรื่องของความขัดแย้งในหมู่ชนชั้นนำ แต่ชัยชนะของฝ่ายประชาธิปไตยในปี 2516 ได้เปิดโอกาสให้อุดมการณ์การเมืองอีกค่ายหนึ่งค่อยๆ ก่อตัวและเติบใหญ่ขึ้นในสังคมไทย
แต่อุดมการณ์สังคมนิยมที่ก่อตัวขึ้นเช่นนี้ก็กลายเป็น “ความน่ากลัว” อย่างยิ่งในหมู่ชนชั้นนำ ผู้นำทหาร และกลุ่มอนุรักษนิยมไทย
โดยเฉพาะอย่างยิ่งบรรดาชนชั้นกลางในเมืองทั้งหลาย ความกลัวเช่นนี้ยังถูกขับเคลื่อนอย่างมากจากสถานการณ์สงครามในอินโดจีน
ดังจะเห็นได้ว่าปี 2518 เป็นช่วงระยะเวลาที่สำคัญของความกลัว จนอาจจะเรียกได้ว่าเป็น “ปีแห่งความกลัว” อันยิ่งใหญ่ เพราะไม่เพียงแต่รัฐบาลนิยมตะวันตกในเวียดนามและกัมพูชาจะพ่ายแพ้แก่กองกำลังของพรรคคอมมิวนิสต์เท่านั้น
หากในช่วงปลายปี 2518 รัฐบาลผสมในลาวก็ล้มลงพร้อมกับการสิ้นสุดของระบบกษัตริย์
ภูมิรัฐศาสตร์ของไทยในมิติความมั่นคงเปลี่ยนแปลงไปโดยสิ้นเชิง
รัฐไทยมีพรมแดนติดต่อกับรัฐสังคมนิยมอันเป็นปรากฏการณ์ที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน และเป็นความน่ากลัวอย่างมีนัยสำคัญ
สงครามอินโดจีนจบลงด้วยความพ่ายแพ้ของสหรัฐ เป็นความพ่ายแพ้ที่ดูเหมือนชนชั้นนำและผู้นำทหารไทยจะไม่เคยคาดคิดมาก่อน
พวกเขาเชื่อมั่นเสมอว่าด้วยพลังอำนาจทางทหารอย่างมหาศาลที่สหรัฐมี กองกำลังคอมมิวนิสต์ในอินโดจีนจะถูกกวาดล้าง
และจะทำให้ประเทศไทยปลอดจากภัยคุกคามดังกล่าว หรืออย่างน้อยในสำนวนยุคสงครามเย็นก็คือการเข้าสู่สงครามอินโดจีนโดยเฉพาะอย่างยิ่งสงครามเวียดนาม จะเป็นเครื่องมือสำคัญที่ช่วยคุ้มครองไทย และจะช่วยให้ไทยไม่เป็น “โดมิโน” ต่อจากการล้มลงของโดมิโนทั้งสามตัวในอินโดจีน แต่สงครามอินโดจีนก็จบลง ความฝันที่ไม่เป็นจริงสำหรับผู้นำไทย… สหรัฐต้องถอนตัวออก และอินโดจีนก็ตกอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาลสังคมนิยม
ดังนั้น ในสถานการณ์เช่นนี้ รัฐประหารในวันที่ 6 ตุลาคม 2519 จึงเป็นกลไกสำคัญในการจัดการกับ “ความกลัว” ซึ่งเป็นสิ่งที่ชนชั้นนำ ผู้นำทหาร และกลุ่มอนุรักษนิยมที่มีชนชั้นกลางเป็นแกนกลางต้องเผชิญ
พวกเขาเชื่ออย่างมั่นใจว่าการยึดอำนาจจะเป็นวิธีของการควบคุมสถานการณ์ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นทั้งภายในประเทศและภายนอกประเทศ และขณะเดียวกันก็ออกแบบให้มีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2519 เป็นเครื่องมือหลัก และเพื่อให้การใช้อำนาจเช่นนี้มีประสิทธิภาพ
พวกเขาจึงต้องจัดตั้งรัฐบาลขวาจัดขึ้น แต่แล้วด้วยการดำเนินนโยบายขวาจัดกลับทำให้สถานการณ์การเมืองไทยทรุดลง จนอาจจะนำไปสู่สงครามกลางเมืองได้ไม่ยากนัก
และในที่สุดรัฐบาลขวาจัดกลับกลายเป็นตัวผลักดันที่อาจจะนำไปสู่สงครามกลางเมืองในตัวเองอีกด้วย
ผลด้านกลับต่อสถาบันทหาร
การต้องเผชิญกับสถานการณ์ความมั่นคงเช่นนี้ ผู้นำทหารส่วนหนึ่งเริ่มไม่เชื่อว่านโยบายต่อต้านคอมมิวนิสต์แบบสุดโต่งด้วยการใช้การปราบปรามเป็นเครื่องมือหลักในสงคราม ภายใต้แนวคิด “การทหารนำการเมือง” จะชนะ แต่การปราบปรามสะท้อนให้เห็นผลด้านกลับจากสถานการณ์สงครามที่ขยายตัวมากขึ้นในชนบทไทย จนในที่สุดพวกเขามีข้อสรุปใหม่ที่ชัดเจนว่า “ยิ่งขวามากขึ้นเท่าใด ก็ยิ่งพ่ายแพ้เร็วขึ้นเท่านั้น”
หรือในอีกมุมหนึ่งของงานยุทธการที่กลายเป็นความน่ากังวลในทางทหารก็คือ “ยิ่งปราบ ยิ่งโต”… สงครามคอมมิวนิสต์หลังจากการล้อมปราบในปี 2519 กลับยิ่งขยายตัวมากขึ้นในชนบทไทย และมีแนวโน้มที่จะไปสู่จุดที่ควบคุมไม่ได้ จนอาจนำไปสู่ความพ่ายแพ้ของรัฐไทย
สภาพเช่นนี้ทำให้เกิดข้อสรุปที่สำคัญอีกประการก็คือ รัฐบาลไทยมีความจำเป็นต้องปรับยุทธศาสตร์และนโยบายในการต่อสู้เพื่อเอาชนะคอมมิวนิสต์
แต่การจะปรับเช่นนี้แทบจะเป็นไปไม่ได้ภายใต้การควบคุมอำนาจอย่างเข้มงวดของรัฐบาลขวาจัดในปี 2519 และขณะเดียวกันผลจากท่าทีต่อต้านคอมมิวนิสต์อย่างสุดโต่งเช่นนี้เท่ากับการส่งสัญญาณว่า ถ้าจะต้องปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์และนโยบายแล้ว ทางออกจึงเหลือแต่เพียงประการเดียวก็คือ ต้องยึดอำนาจและเปลี่ยนรัฐบาล!
ดังนั้น ในวันที่ 20 ตุลาคม 2520 ผู้นำทหารที่อาจจะเรียกว่าเป็น “สายปฏิรูป” หรือบางคนอาจจะเรียกว่า “สายพิราบ” ก็ตัดสินใจเคลื่อนกำลังยึดอำนาจและล้มรัฐบาลขวาจัด…
นโยบายสุดโต่งของรัฐบาลขวาจัดจบลงด้วยการตัดสินใจของผู้นำทหารสายพิราบ
และพร้อมกันนี้ ผู้นำทหาร “สายเหยี่ยว” ก็ถูกลดบทบาทและอำนาจลง เพื่อให้นโยบายใหม่ถูกขับเคลื่อน อันจะเป็นหนทางของการลดความขัดแย้งในสังคมไทย
และเป็นความหวังว่าทิศทางนโยบายใหม่ที่อยู่บนฐานความคิด “การเมืองนำการทหาร” จะช่วยลดทอนความรุนแรงของสถานการณ์สงครามในชนบทไทยลงให้ได้
ไม่น่าเชื่อว่าผู้นำทหารเช่น พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ และอีกหลายท่านในกลุ่มนี้จะปรับตัวกลายเป็น “ผู้นำสายปฏิรูป” และตัดสินใจหันหลังให้กับนโยบายขวาจัดด้วยความตระหนักว่า นโยบายสุดโต่งของรัฐบาลอำนาจนิยมนอกจากจะไม่นำไปสู่ความสำเร็จแล้ว นโยบายดังกล่าวจะยิ่งกลายเป็นแรงผลักดันให้เกิดการต่อต้านรัฐบาลมากยิ่งขึ้น
และข้อยุติก็คือ จะต้องเปิดการเลือกตั้งในปี 2521
เปลี่ยนผ่านสู่ระบอบไฮบริด
รัฐธรรมนูญใหม่เพื่อเตรียมการเลือกตั้งได้รับการประกาศใช้ในช่วงเดือนธันวาคม 2521 และการเลือกตั้งทั่วไปก็เกิดขึ้นในเดือนเมษายน 2522
คงต้องยอมรับว่ารัฐธรรมนูญ 2521 มีส่วนอย่างมากต่อการเปลี่ยนโฉมหน้าของการเมืองไทย ดังได้กล่าวแล้วว่า ผู้นำรัฐประหาร 2520 มีแนวคิดของการใช้นโยบาย “ผ่อนปรน” ในการเมืองไทย
ดังจะเห็นได้ว่ากิจกรรมทางการเมืองหลายๆ อย่างเริ่มฟื้นตัวกลับขึ้นมาหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้
เช่น การฟื้นตัวของกิจกรรมนักศึกษา การฟื้นกิจกรรมของสหภาพแรงงาน ตลอดรวมถึงการกลับเข้าสู่การมีบทบาทใหญ่ขององค์กรพัฒนาเอกชน (หรือเอ็นจีโอ)
และนโยบายผ่อนปรนที่สำคัญของรัฐบาลทหารสายพิราบก็คือ การประกาศนิรโทษกรรมให้แก่ผู้เกี่ยวข้องในคดี 6 ตุลาคม 2519 ซึ่งอาจจะต้องเรียกด้วยภาษาปัจจุบันว่าเป็น “นิรโทษกรรมแบบสุดซอย” เพราะทั้งนักศึกษาที่เป็นฝ่ายถูกกระทำ และบรรดาผู้ก่อเหตุฝ่ายขวาที่เป็นฝ่ายกระทำล้วนได้รับนิรโทษกรรมพร้อมกันทั้งหมด และการนิรโทษกรรมแบบองค์รวมกลายเป็นการถอดชนวนสงครามในไทย
รัฐบาลทหารของ พล.อ.เกรียงศักดิ์ พยายามนำพาสังคมไทยกลับสู่ “ภาวะปกติ” โดยลดความขัดแย้งทางการเมืองที่เกิดขึ้นในสังคมไทยและพุ่งสู่จุดสูงสุดในวันที่ 6 ตุลาคม 2519 ลงให้ได้
และด้วยทิศทางดังกล่าว ปรากฏการณ์ความ “ปรองดอง” ก็ค่อยๆ พัฒนาขึ้นในสังคมไทย…
สังคมเดินสู่ภาวะปกติมากขึ้นพร้อมๆ กับความแตกแยกเมื่อครั้งปี 2519 ก็ค่อยๆ ถูกสลายลง
อย่างน้อยปรากฏการณ์ของเพลง “เดือนเพ็ญ” ที่แต่งโดยนายผี (อัศนี พลจันทร) ซึ่งเป็นหนึ่งในผู้นำคนสำคัญของพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยก็ถูกนำมาขับร้องกันอย่างกว้างขวาง
ขับขานกันตั้งแต่ระดับสูงจนถึงระดับล่างตามบาร์ตามผับ โดยไม่มีความรังเกียจว่าผู้แต่งเป็น พคท. หรือเป็นเพลงของ พคท. จนอาจจะต้องถือว่าเป็นหนึ่งในเพลงที่เปิดฟังจากสถานีเพลงต่างๆ และได้รับความนิยมอย่างกว้างขวางในขณะนั้น
ถ้าจะคิดในมุมเล็กๆ ของการปรองดองทางอุดมการณ์ในสังคมไทย คงต้องยอมรับว่าเพลงนี้คือตัวแทนของสงครามอุดมการณ์ที่ยุติลงในสังคมไทย
เท่าๆ กับการทยอยออกจากป่าของผู้นำนักศึกษาและสมาชิก พคท. ความฝันถึงชัยชนะใน “สงครามปฏิวัติ” ของฝ่ายซ้ายไทยค่อยๆ ดับมอดลง
ถ้าเราอธิบายปรากฏการณ์นี้ด้วยทฤษฎีของ “เปลี่ยนผ่านวิทยา” แล้ว เราก็อาจกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญ 2521 และการเลือกตั้ง 2522 เป็นระยะเปลี่ยนผ่านชุดหนึ่ง แม้การเปลี่ยนผ่านนี้อาจจะไม่ใช่การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยโดยตรง แต่ก็อาจจะต้องเรียกว่าเป็นการเปลี่ยนผ่านสู่ความเป็นเสรีนิยมที่มากขึ้น (transition to liberalization) โดยมีการล้มระบอบอำนาจนิยมเดิมเป็นเครื่องบ่งบอก
หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ การล้มรัฐบาลขวาจัดเพื่อจัดตั้ง “ระบอบไฮบริด” ขึ้น และประคับประคองสถานการณ์การเมืองและความมั่นคงไทยไม่ให้ทรุดลง
แต่ขณะเดียวกันก็ไม่เปิดการเมืองให้เสรีทั้งหมด และเป็นการเมืองที่ยังอยู่ภายใต้การควบคุมของทหาร แต่ก็มีความเป็นเสรีนิยมมากขึ้นกว่าเดิม
การเมืองในพื้นที่สีเทา
ความยุ่งยากในทางทฤษฎีก็คือ การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่เกิดขึ้นอาจจะไม่นำไปสู่การจัดตั้งรัฐบาลประชาธิปไตยเต็มรูป กลับทำให้เกิดระบอบการปกครองที่อยู่ระหว่างความเป็นอำนาจนิยมกับความเป็นประชาธิปไตย ซึ่งเราอาจเรียกการเมืองในเชิงสีเปรียบเทียบได้ว่าเป็นระบอบการปกครองใน “พื้นที่สีเทา” (grey zone)
หรืออาจจะเรียกด้วยชื่อในทางทฤษฎีของวิชาการเมืองเปรียบเทียบในปัจจุบันว่าเป็น “ระบอบพันทาง”
กล่าวคือ ระบอบนี้ยังสามารถคงโครงสร้างและอำนาจของฝ่ายทหารไว้ได้ เท่าๆ กับก็เปิดให้มีการแข่งขันทางการเมือง
แต่การขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีนั้นจะผูกไว้กับการแต่งตั้ง “คนกลาง” ที่สุดท้ายแล้วก็คือผู้นำทหาร ที่ถูกคัดเลือกโดยรัฐสภาภายใต้กติการัฐธรรมนูญ
สภาพเช่นนี้ดูจะสอดคล้องกับเงื่อนไขของการเมืองไทยในขณะนั้น ที่แม้จะมีระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเกิดขึ้นในปี 2520/2521 แต่ก็เป็นการเปลี่ยนผ่านโดยอาศัยอำนาจของทหารอีกกลุ่มหนึ่ง
การเมืองหลังการเปลี่ยนผ่านจึงยังคงเป็นการเมืองที่มีบทบาทและอำนาจของผู้นำทหารดำรงอยู่ภายในกรอบรัฐธรรมนูญที่ทหารสร้างขึ้น
หรือเกิดสภาพที่เรียกว่า “ประชาธิปไตยแบบควบคุม” (controlled democracy) ขึ้น
และอำนาจของผู้นำทหารก็อาศัยกลไกรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือมากกว่าจะอาศัยการรัฐประหาร และเปิดโอกาสให้ผู้นำทหารอยู่ในอำนาจได้นานขึ้น
ปรากฏการณ์เช่นนี้จึงกลายเป็น “ความฝัน” สำหรับกลุ่มอนุรักษนิยมไทยยุคใหม่เป็นอย่างยิ่ง
หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ การกำเนิดของระบอบอำนาจนิยมที่ผ่านการเลือกตั้ง โดยมีรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือนั่นเอง!
สุรชาติ บำรุงสุข
