ธนาคารโลก (World Bank) และ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF - International Monetary Fund) เป็นสององค์กรการเงินระหว่างประเทศที่สำคัญที่สุดในโลก ซึ่งก่อตั้งขึ้นพร้อมกันในที่ประชุมเมืองเบรตตันวูดส์ (Bretton Woods Conference) ประเทศสหรัฐอเมริกา เมื่อปี ค.ศ. 1944 (พ.ศ. 2487) เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจโลกหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
แม้จะเกิดจากเวทีเดียวกันและมักถูกกล่าวถึงคู่กัน แต่ทั้งสององค์กรมีบทบาท วัตถุประสงค์ และโครงสร้างที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง ดังนี้
1. กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF)
เป้าหมายหลัก: รักษาเสถียรภาพของระบบการเงินโลก ป้องกันวิกฤตเศรษฐกิจระดับมหภาค และส่งเสริมความร่วมมือด้านการเงินระหว่างประเทศ
หน้าที่หลัก:
ปล่อยกู้ยืมฉุกเฉิน: ช่วยเหลือประเทศสมาชิกที่กำลังประสบวิกฤตการณ์ชำระเงินระหว่างประเทศ (Balance of Payments crisis) หรือใกล้ล้มละลาย เช่น ประเทศที่เงินสำรองระหว่างประเทศหมดลงและไม่สามารถชำระหนี้ต่างประเทศได้
ให้คำแนะนำและกำกับดูแล: ตรวจสอบและประเมินนโยบายเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกเป็นประจำ (การทำพันธกิจตาม Article IV) เพื่อเตือนภัยความเสี่ยงล่วงหน้า
ให้ความช่วยเหลือทางเทคนิค: สนับสนุนความรู้ในการบริหารจัดการนโยบายการเงิน การคลัง และระบบภาษี
เงื่อนไขการกู้เงิน: การกู้เงินจาก IMF มักมาพร้อมกับ "มาตรการรัดเข็มขัด" (Structural Adjustment/Austerity measures) เช่น การขึ้นภาษี การตัดลดงบประมาณรายจ่ายภาครัฐ หรือการลอยตัวค่าเงิน เพื่อให้มั่นใจว่าประเทศลูกหนี้จะปรับโครงสร้างเศรษฐกิจจนสามารถชำระคืนหนี้ได้
แหล่งเงินทุน: มาจากเงินกําหนดโควตา (Quotas) ที่ประเทศสมาชิกแต่ละประเทศต้องจ่ายตามขนาดเศรษฐกิจของตนเอง
2. ธนาคารโลก (World Bank)
เป้าหมายหลัก: ขจัดความยากจนขั้น極 และส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจระยะยาวและการเติบโตอย่างทั่วถึงในประเทศกำลังพัฒนา
หน้าที่หลัก:
ให้เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำหรือเงินช่วยเหลือ: สนับสนุนเงินทุนให้กับโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระยะยาว เช่น การสร้างถนน เขื่อน โรงไฟฟ้า โรงเรียน และโรงพยาบาล
สนับสนุนการปฏิรูป: ให้ทุนและคำปรึกษาเพื่อยกระดับธรรมาภิบาล การศึกษา สาธารณสุข และการเกษตร
โครงสร้างภายใน (กลุ่มธนาคารโลก - World Bank Group): ประกอบด้วยหน่วยงานย่อย 5 แห่ง โดยสองแห่งหลักคือ:
IBRD (International Bank for Reconstruction and Development): เน้นปล่อยกู้ให้ประเทศกำลังพัฒนาที่มีรายปานกลางถึงสูง
IDA (International Development Association): เน้นให้เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำมากหรือให้เปล่าแก่ประเทศยากจนที่สุดในโลก
แหล่งเงินทุน: ระดมทุนจากการออกพันธบัตรในตลาดทุนโลก รวมถึงเงินสนับสนุนจากประเทศสมาชิกที่มีฐานะทางเศรษฐกิจดี
ทำไม World Bank และ IMF ถูกวิจารณ์
แม้ว่า World Bank และ IMF จะมีบทบาทสำคัญในการประคับประคองเศรษฐกิจโลก แต่ทั้งสององค์กรก็เผชิญกับการวิจารณ์อย่างหนักหน่วงมาโดยตลอดจากนักวิชาการ ภาคประชาสังคม และประเทศกำลังพัฒนา โดยประเด็นการวิจารณ์หลักๆ แบ่งออกเป็นดังนี้
1. วิจารณ์ IMF: "แพทย์สนามที่จ่ายยาแรงเกินไป"
การวิจารณ์ IMF ส่วนใหญ่พุ่งเป้าไปที่เงื่อนไขการกู้เงินหรือมาตรการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ (Structural Adjustment Programs) ที่มักสร้างความเจ็บปวดในระยะสั้นให้กับประชาชน
มาตรการรัดเข็มขัดที่รุนแรงเกินไป (Austerity): เงื่อนไขของ IMF มักบังคับให้รัฐบาลประเทศลูกหนี้ต้องลดงบประมาณรายจ่ายอย่างเฉียบพลัน ตัดลดเงินอุดหนุนสินค้าจำเป็น (เช่น อาหาร พลังงาน) และขึ้นภาษี ซึ่งส่งผลกระทบโดยตรงต่อคนยากจนและชนชั้นกลาง ทำให้เกิดการตกงาน ค่าครองชีพพุ่งสูง และคุณภาพชีวิตแย่ลง
ทำลายรัฐสวัสดิการและบริการสาธารณะ: การบังคับให้ลดค่าใช้จ่ายภาครัฐมักทำให้งบประมาณด้านสาธารณสุข การศึกษา และโครงสร้างพื้นฐานทางสังคมถูกตัดทอนลง ซึ่งขัดแย้งกับเป้าหมายการพัฒนาในระยะยาว
กรณีศึกษาในอดีต: วิกฤตต้มยำกุ้งในประเทศไทยปี 2540 หรือวิกฤตหนี้สาธารณะในกรีซและละตินอเมริกา หลายฝ่ายมองว่ายาแก้ขัดของ IMF ในขณะนั้นทำให้วิกฤตลุกลามและใช้เวลานานกว่าจะฟื้นตัว
2. วิจารณ์ World Bank: "โครงการใหญ่ที่สร้างปัญหาตามมา"
การวิจารณ์ World Bank มักเกี่ยวข้องกับผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และสิทธิมนุษยชนจากโครงการพัฒนาขนาดใหญ่
ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและชุมชน: โครงการเงินกู้เพื่อสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ เหมืองแร่ หรือถนนในป่าลึก มักนำไปสู่การทำลายระบบนิเวศ ตัดไม้ทำลายป่า และบังคับให้ชุมชนท้องถิ่นหรือชนพื้นเมืองต้องย้ายถิ่นฐานโดยไม่เต็มใจ
สนับสนุนทุนนิยมสายสตรอง/บรรษัทข้ามชาติ: นักวิจารณ์สายวิพากษ์มองว่า บางโครงการของธนาคารโลกเอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มทุนใหญ่หรือบริษัทข้ามชาติ มากกว่าจะช่วยยกระดับความเป็นอยู่ของคนท้องถิ่นอย่างแท้จริง
กับดักหนี้สินระยะยาว: แม้จะเป็นดอกเบี้ยต่ำ แต่การกู้เงินมหาศาลเพื่อทำโครงการโครงสร้างพื้นฐานบางโครงการไม่สร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจมากพอที่จะนำมาใช้หนี้ ทำให้ประเทศกำลังพัฒนาบางแห่งแบกรับภาระหนี้ระยะยาว
3. วิจารณ์โครงสร้างอำนาจและการเมืองภายใน (ทั้งสององค์กร)
การครอบงำโดยประเทศมหาอำนาจ: สิทธิออกเสียง (Voting Power) ในทั้งสององค์กรผูกติดอยู่กับขนาดเงินลงทุนหรือโควตาที่ประเทศสมาชิกจ่าย ทำให้สหรัฐอเมริกาและประเทศในยุโรปมีอำนาจเบ็ดเสร็จในการกำหนดนโยบายและการตัดสินใจ ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาซึ่งเป็นผู้รับความช่วยเหลือกลับมีเสียงน้อยมาก
ธรรมเนียมปฏิบัติที่ไร้ความเท่าเทียม (The Unwritten Rule): มีข้อตกลงโดยปริยายมาอย่างยาวนานว่า ประธานธนาคารโลกจะต้องเป็นชาวอเมริกัน และกรรมการผู้จัดการ IMF จะต้องเป็นชาวยุโรปเสมอ ทำให้ขาดความหลากหลายและความเป็นตัวแทนของประชาคมโลกอย่างแท้จริง
ขาดความโปร่งใสและตรวจสอบได้: กระบวนการตัดสินใจเบื้องหลังของบอร์ดบริหารมักปิดเป็นความลับ ทำให้ยากที่ภาคประชาสังคมจะเข้าไปมีส่วนร่วมหรือตรวจสอบความโปร่งใสได้อย่างเต็มที่
ประวัติความเป็นมาของ World Bank และ IMF
จุดเริ่มต้นของ World Bank (ธนาคารโลก) และ IMF (กองทุนการเงินระหว่างประเทศ) ย้อนกลับไปในช่วงปลายสงครามโลกครั้งที่ 2 เมื่อผู้นำฝ่ายสัมพันธมิตรตระหนักว่า ความล่มสลายทางเศรษฐกิจและความยากจนสุดขีดหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 คือหนึ่งในชนวนสำคัญที่นำไปสู่สงครามโลกครั้งที่ 2
เพื่อไม่ให้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอย พวกเขาจึงต้องการสร้าง "ระบบการเงินโลกใหม่" ที่มีเสถียรภาพและป้องกันไม่ให้ประเทศต่างๆ หันไปใช้มาตรการกีดกันทางการค้าแบบทำลายล้าง (เช่น การลดค่าเงินเพื่อแข่งกันส่งออก) เหมือนในอดีต
1. การประชุมเบรตตันวูดส์ (Bretton Woods Conference, 1944)
ในเดือนกรกฎาคม ค.ศ. 1944 ผู้แทนจาก 44 ประเทศทั่วโลกได้มาประชุมร่วมกันที่โรงแรมเบรตตันวูดส์ รัฐนิวแฮมป์เชียร์ สหรัฐอเมริกา การประชุมครั้งนี้มีชื่ออย่างเป็นทางการว่า United Nations Monetary and Financial Conference
สถาปัตยกรรมหลักที่ออกแบบในที่ประชุมนี้มีชื่อเรียกรวมกันว่า "ระบบเบรตตันวูดส์" (Bretton Woods System) ซึ่งมีเสาหลัก 3 ต้น ได้แก่:
IMF (กองทุนการเงินระหว่างประเทศ): ทำหน้าที่ดูแลเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยนและระบบการเงินระหว่างประเทศ เพื่อป้องกันวิกฤตดุลการชำระเงิน
IBRD (ธนาคารระหว่างประเทศเพื่อการบูรณะและการพัฒนา - ปัจจุบันคือเสาหลักของ World Bank): ทำหน้าที่ปล่อยกู้เพื่อฟื้นฟูประเทศที่เสียหายจากสงคราม
ITO (องค์การการค้าโลกในยุคแรก): แม้จะเกือบเกิดขบวนการจัดตั้งขึ้นมา แต่ในท้ายที่สุดสนธิสัญญาไม่ผ่านสภาสหรัฐฯ ทำให้ต้องรอจนกระทั่งพัฒนามาเป็นองค์การการค้าโลก (WTO) ในเวลาต่อมา
บุคคลสำคัญที่มีบทบาทอย่างมากในการออกแบบระบบนี้คือ จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ (John Maynard Keynes) นักเศรษฐศาสตร์ชื่อดังชาวอังกฤษ และ แฮร์รี เดกซ์เตอร์ ไวต์ (Harry Dexter White) ตัวแทนจากกระทรวงการคลังสหรัฐอเมริกา โดยข้อเสนอของฝั่งสหรัฐฯ เป็นผู้กุมชัยชนะหลัก ทำให้เงินดอลลาร์สหรัฐกลายเป็นสกุลเงินหลักของโลกที่ผูกติดกับทองคำ และผูกค่าเงินอื่นๆ ไว้กับดอลลาร์อีกที
2. วิวัฒนาการและการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ (ทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา)
หลังจากการก่อตั้ง ทั้งสององค์กรปรับเปลี่ยนบทบาทและกลุ่มเป้าหมายไปตามบริบทของโลกที่เปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว:
การสิ้นสุดของระบบทองคำ (1971): สหรัฐอเมริกาภายใต้ประธานาธิบดีริชาร์ด นิกสกัน ประกาศยกเลิกการผูกค่าเงินดอลลาร์สหรัฐกับทองคำ (Nixon Shock) ส่งผลให้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนของโลกเปลี่ยนเป็น "ระบบลอยตัว" (Floating Exchange Rates) IMF จึงต้องปรับเปลี่ยนบทบาทจากการดูแลอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ มาเป็นการเฝ้าระวังวิกฤตเศรษฐกิจมหภาคและการช่วยเหลือประเทศที่ประสบปัญหาหนี้สินแทน
การเปลี่ยนผ่านของ World Bank: เมื่อประเทศในยุโรปฟื้นตัวจากสงครามได้แล้วในช่วงทศวรรษ 1950-1960 ธนาคารโลกจึงเบนเข็มจากการ "บูรณะ" (Reconstruction) มาสู่การ "พัฒนา" (Development) โดยหันมาให้ความช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนาในเอเชีย แอฟริกา และละตินอเมริกา พร้อมทั้งแตกแขนงหน่วยงานย่อยออกมา เช่น IDA (สำหรับประเทศยากจน) และ IFC (สำหรับสนับสนุนภาคเอกชน) เพื่อตอบโจทย์ความยากจนที่ซับซ้อนขึ้น
จากองค์กรที่ถือกำเนิดขึ้นเพื่อแก้โจทย์เฉพาะหน้าของสงครามโลก ทั้ง IMF และ World Bank ได้กลายมาเป็นกลไกหลักของสถาปัตยกรรมการเงินโลกยุคใหม่ ที่ทรงอิทธิพลต่อทิศทางนโยบายเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาทั่วโลกมาจนถึงปัจจุบัน
(Gemini รวบรวม)