iLaw
18h
เจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ทุกคนเป็นนายกฯ ได้ไม่เกิน 8 ปี ตลอดชีวิต
.
ย้อนกลับไปรัฐธรรมนูญ ปี 2550 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติเรื่องวาระการดำรงตำแหน่งของนายกฯ ว่าต้องไม่เกิน 8 ปี ซึ่งปรากฏในมาตรา 171 วรรคสี่ ที่บัญญัติว่า "นายกรัฐมนตรีจะดํารงตําแหน่งติดต่อกันเกินกว่าแปดปีมิได้" แต่ทว่า การเขียนเช่นนี้ ก็ทำให้เกิดช่องโหว่ว่า ถ้าหากไม่ได้เป็นนายกฯ ติดต่อกันหรือมีการเว้นวรรคการดำรงตำแหน่ง จะทำให้กลับมาดำรงตำแหน่งนายกฯ ได้ใหม่ อีกเป็นระยะเวลา 8 ปี หรือไม่
.
ด้วยเหตุนี้ ในรัฐธรรมนูญ ปี 2560 คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) จึงได้บัญญัติเรื่องดังกล่าวให้ชัดเจนขึ้น โดยกำหนดไว้ในมาตรา 158 วรรคสี่ ว่า "นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่ง ติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตำแหน่ง" กล่าวคือ ไม่ว่าจะดำรงตำแหน่งนายกฯ มากี่ครั้ง และไม่ว่าจะดำรงต่อเนื่องหรือไม่ต่อเนื่องก็ตาม แต่ระยะเวลาดำรงตำแหน่งนายกฯ ของทุกคนต้องรวมกันแล้วไม่เกิน 8 ปี ตลอดชีวิต
.
โดยผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้เขียนขยายความมาตราดังกล่าวไว้ในเอกสารความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ด้วยว่า "..การนับระยะเวลาแปดปีนั้น แม้บุคคลดังกล่าวจะมิได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีติดต่อกันก็ตาม แต่หากรวมระยะเวลาทั้งหมดที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของบุคคลดังกล่าวแล้วเกินแปดปี ก็ต้องห้ามมิให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี แต่อย่างไรก็ตาม ได้กำหนด ข้อยกเว้นไว้ว่าการนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีในระหว่างรักษาการภายหลังจากพ้นจากตำแหน่ง จะไม่นำมานับรวมกับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีดังกล่าว"
.
อีกทั้ง ในเอกสารคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญ ยังระบุด้วยว่า "การกำหนดระยะเวลาแปดปีไว้ก็เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอานาจในทางการเมืองยาวเกินไปอันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤติทางการเมืองได้"
.
อย่างไรดี มีพยานและหลักฐาน อย่างน้อย 2 อย่าง ที่ชี้ให้เห็นว่า การตีความวาระการดำรงตำแหน่งนายกฯ ของ พล.อ.ประยุทธ์ ต้องเริ่มนับจากวันที่ดำรงตำแหน่งเป็นนายกฯ เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2557 ดังนี้
.
1) บันทึกการประชุมคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 500 เมื่อวันที่ 7 กันยายน 2561 ที่ระบุถึงความเห็นของประธานและรองประธาน กรธ. ในเรื่องวาระการดำรงตำแหน่งนายกฯ ของ พล.อ.ประยุทธ์ ก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ ไว้ดังนี้
.
* สุพจน์ ไข่มุกต์ รองประธาน กรธ. กล่าวว่า "หากนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนวันที่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ประกาศใช้บังคับ เมื่อประเทศยังคงมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ก็ควรนับระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งดังกล่าวรวมเข้ากับระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ 2560 ด้วย"
.
* มีชัย ฤชุพันธ์ ประธาน กรธ. กล่าวว่า "บทเฉพาะกาลมาตรา 264 บัญญัติไว้ว่า ให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้จะเข้ารับหน้าที่ และให้นำความในมาตรา 263 วรรคสาม มาใช้บังคับแก่การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีด้วยโดยอนุโลม การบัญญัติในลักษณะดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า แม้จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอยู่ก่อนวันที่รัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับก็สามารถนับรวมระยะเวลาดังกล่าวรวมกับระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งนายกตามรัฐธรรมนูญ 2560 ได้ ซึ่งเมื่อนับรวมระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีก็ต้องมีระยะเวลาไม่เกินแปดปี"
.
จากบันทึกความเห็นดังกล่าว ชี้ให้เห็นว่า การดำรงตำแหน่งนายกฯ ตามบทเฉพาะกาล มาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 หมายถึงการดำรงตำแหน่งนายกฯ ไม่เกิน 8 ปีในมาตรา 158 เช่นเดียวกัน อีกทั้ง ตามรัฐธรรมนูญชั่วคราวฯ ปี 2557 มาตรา 2 ยังระบุว่า ประเทศมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของ สุพจน์ ไข่มุกต์ รองประธาน กรธ. ที่ระบุว่า หากเป็นนายกฯ ภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ก็ควรนับระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งดังกล่าวรวมด้วย ดังนั้น ต้องเริ่มนับวาระนายกฯ ของ พล.อ.ประยุทธ์ ตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557
.
2) คำให้สัมภาษณ์ของ วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี (ฝ่ายกฎหมาย) เมื่อปี 2562 ที่ระบุว่า รัฐบาลนี้(คณะรัฐมนตรีที่ปฏิบัติหน้าที่ตั้งแต่ก่อนรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ใช้บังคับ)ไม่ใช่คณะรัฐมนตรีที่รักษาการ เพราะว่าถ้าใช่รัฐธรรมนูญจะบอกว่าเป็นรัฐบาลรักษาการ แต่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 กลับบอกด้วยว่า ไม่ใช่รัฐบาลรักษาการ เป็นคณะรัฐมนตรีที่ปฏิบัติหน้าที่ไปจนถึงคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ปฏิบัติหน้าที่ ดังนั้น จึงเป็นรัฐบาลที่มีอำนาจเต็ม
.
จากคำให้สัมภาษณ์ดังกล่าว ชี้ให้เห็นว่า การดำรงตำแหน่งนายกฯ ตามมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ไม่ใช่ข้อยกเว้นตาม มาตรา 158 วรรคสี่ ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ที่ระบุว่า "ไม่ให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตำแหน่ง" ดังนั้น ต้องเริ่มนับวาระนายกฯ ของ พล.อ.ประยุทธ์ ตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557
.
นอกจากนี้ ในรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ยังกำหนดด้วยว่า คณะรัฐมนตรีที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 168 (1) คือ พ้นจากตำแหน่งด้วยเหตุ ความเป็นรัฐมนตรีของนายกฯ สิ้นสุดลง เหตุเพราะอายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือมีการยุบสภา หรือ คณะรัฐมนตรีลาออก แต่กรณีการดำรงตำแหน่งนายกฯ ของ พล.อ.ประยุทธ์ ไม่ใช่ตามเงื่อนไขดังกล่าว
.
อีกทั้ง หากจะกล่าวอ้างว่า คณะรัฐมนตรีที่ปฏิบัติหน้าที่อยู่ก่อนรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ประกาศใช้ เป็นคณะรัฐมนตรีที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตำแหน่ง คณะรัฐมนตรีชุดนั้นก็ต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 ที่กำหนดว่า ห้ามอนุมัติงานหรือโครงการหรือสร้างภาระผูกผันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป หรือ ไม่แต่งต่างโยกย้ายข้าราชการ รวมถึงไม่อนุมัติให้ใช้จ่ายงบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น แต่จากข้อมูลของสำนักข่าวบีบีซีไทย ระบุว่า ครึ่งปีหลังของปี 2561 หรือก่อนการเลือกตั้งในปี 2562 ไม่กี่เดือน คณะรัฐมนตรีที่มี พล.อ.ประยุทธ์ เป็นนายกฯ ได้อนุมัติโครงการ อย่างน้อย 9 โครงการ อาทิ เติมบัตรคนจน แจกบำนาญข้าราชการ โครงการบ้านหนึ่งล้านหลัง หรือ โครงการช็อปช่วยชาติ ซึ่งการกระทำดังกล่าวไม่สามารถกระทำได้ภายใต้สถานะคณะรัฐมนตรีรักษาการ แต่เนื่องจาก วิษณุ เครืองาม ได้กล่าวว่า คณะรัฐมนตรีตามมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 เป็นรัฐบาลที่มีอำนาจเต็มและสามารถกระทำได้ ดังนั้น จะกล่าวอ้างว่า การดำรงตำแหน่งของ พล.อ.ประยุทธ์ ก่อนหน้ารัฐธรรมนูญประกาศใช้ เป็นคณะรัฐมนตรีรักษาการจึงไม่อาจกล่าวอ้างได้
.
อ่านต่อเรื่องวาระนายกฯ 8 ปี ของ พล.อ.ประยุทธ์ ได้ที่ https://www.ilaw.or.th/node/6222