ทำความเข้าใจ สมบูรณาญาสิทธิราชย์จำแลง

ส่วนหนึ่งของ
ปิยบุตร แสงกนกกุล โพสต์
[ จาก 2490 ถึงปัจจุบัน : การก่อรูปขึ้นของ “สมบูรณาญาสิทธิราชย์จำแลง” ]
April 24

*** การสร้างสมบูรณาญาสิทธิราชย์จำแลงด้วยตัวบทในรัฐธรรมนูญ ***
.
ปิยบุตรระบุต่อไปว่าการเปลี่ยนแปลงจาก constitutional monarchy กลายมาเป็น disguised absolute monarchy นี้ ถ้าวิเคราะห์กันในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ ทำด้วยสองวิธีการสำคัญ ๆ และเป็นวิธีการที่สำคัญทั้งคู่ ขาดอันใดอันหนึ่งไม่ได้
.
วิธีการแรก คือการเข้าไปจัดการกับ “ตัวบทในทางรัฐธรรมนูญ” (constitutional text) หมายความว่าจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ที่แสดงให้เห็นว่าพระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจเพิ่มขึ้น
.
ยกตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญ 2490 และรัฐธรรมนูญ 2492 มีการเขียนเข้าไปใหม่ในตัวบทรัฐธรรมนูญเรื่องอภิรัฐมนตรี (ต่อมาใช้ชื่อว่าองคมนตรี) เรื่องวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์กษัตริย์ ให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งข้าราชการระดับอธิบดีขึ้นไปและผู้พิพากษา เป็นต้น
.
ต่อมาในการรัฐประหาร 23 กุมภาพันธ์ 2534 ธรรมนูญการปกครองชั่วคราว 2534 และกลายมาเป็นรัฐธรรมนูญ 2534 มีการเปลี่ยนกฎเกณฑ์สำคัญ แก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันติวงศ์ จากที่ต้องมีการเสนอพระนามของพระมหากษัตริย์พระองค์ใหม่ก่อนขึ้นครองราชย์ให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบจึงจะขึ้นครองราชย์ได้ มาเป็นให้รัฐสภารับทราบเฉย ๆ และอยู่เช่นนี้เรื่อยมาจนถึงรัฐธรรมนูญปัจจุบัน
.
ในรัฐธรรมนูญปี 2560 ก็มีการเปลี่ยนแปลงตัวบทในรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับพระราชอำนาจเช่นเดียวกัน จากเดิมในกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงไม่ประทับอยู่ในพระราชอาณาจักร หรือพระมหากษัตริย์บริหารพระราชภาระไม่ได้ จะต้องตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ มาเป็นจะแต่งตั้งหรือไม่ก็ได้
.
นี่คือการเอาสิ่งที่ต้องการ ทำให้มันถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ (constitutionalization) คือการนำเอาสิ่งที่มันเป็นความคิด ความเชื่อ แนวทางปฏิบัติ นำมาจับยัดใส่รัฐธรรมนูญเลย
.
*** การสร้างสมบูรณาญาสิทธิราชย์จำแลงด้วยเหตุปัจจัยบังคับทางกฎหมาย ***
.
ส่วนวิธีการที่สองที่ประกอบกัน ปิยบุตรพาเราไปทำความรู้จักกับทฤษฎี legal constraints (เหตุปัจจัยบังคับทางกฎหมาย) ที่ว่าตัวบทรัฐธรรมนูญทั้งหลายที่ออกแบบกันมาให้เป็นกฎหมายสูงสุดนั้น ในท้ายที่สุดแล้วไม่ได้ขั้นอยู่กับตัวคนร่าง แต่ขึ้นอยู่กับสิ่งที่คนที่มีอำนาจตามรัฐธรรมนูญหยิบมาใช้แล้วตีความจนเกิดเป็นผลขึ้นมา และอาจจะเปลี่ยนกฎเกณฑ์ในรัฐธรรมนูญไปโดยปริยายได้ต่างหาก
.
ยกตัวอย่างเช่น Charles de Gaulle อดีตประธานาธิบดีฝรั่งเศส ไม่ได้มีอำนาจในการแก้รัฐธรรมนูญทางลัดผ่านประชามติ แต่ในเวลานั้นกลับเลือกหยิบมาตรา 11 ของรัฐธรรมนูญ 1958 เอามาทำประชามติแก้รัฐธรรมนูญเฉยเลย ทั้งที่ผิดรัฐธรรมนูญชัดเจน แต่ de Gaulle ทำแล้วก็มีผลมาจนถึงปัจจุบัน
.
นั่นคือในความเป็นจริงแล้ว แต่ละองค์กรที่อยู่ในรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นประมุขของ รัฐบาล รัฐสภา ศาล ถึงเวลาที่หยิบรัฐธรรมนูญมาใช้คุณจะตีความในแบบของตัวเองสู้กันไปสู้กันมา แต่หากมีการแบ่งแยกอำนาจให้สมดุลเพียงพอ การตีความใช้รัฐธรรมนูญปะทะกันเองเช่นนี้ จะนำไปสู่การสร้างกฎเกณฑ์ที่ลงตัวขึ้นมา
.
ในบริบทประเทศไทยก็เช่นเดียวกัน ที่ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์จำแลงเกิดขึ้นได้ ก็เพราะบรรดาองค์กรทางการเมืองซึ่งเป็นส่วนสำคัญในการยันไม่ให้พระราชอำนาจถูกฟื้นฟูไปมากกว่านี้ ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาล หรือรัฐสภา ต่างง่อยเปลี้ยเสียขา ถูกแบกรับเอาไว้ด้วยเหตุปัจจัยบังคับกดดันเต็มไปหมด จนไม่กล้าแม้กระทั่งใช้อำนาจของตัวเอง ในการหยุดการขยับขยายพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ ไม่กล้าหยุดยั้งไม่พอ ยังเข้าไปช่วยทำให้สำเร็จด้วย
.
ผมยกตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญ 2560 ตัวบทเขียนเอาไว้ว่าในกระบวนการแก้รัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์ไม่ได้มีอำนาจในการยับยั้งกฎหมาย พระมหากษัตริย์มีอำนาจยับยั้งเพียงเฉพาะร่างพระราชบัญญัติเท่านั้น
.
ดังนั้น เมื่อไม่เขียนก็คือไม่มี แต่ปรากฎว่าการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งแก้ไขระบบเลือกตั้งเป็นบัตรสองใบที่ผ่านมาล่าสุด เมื่อนายกรัฐมนตรีทูลเกล้าฯขึ้นไปแล้ว ต้องรออีกประมาณหนึ่งเดือนถึงจะมีการลงพระปรมาภิไธย ทั้งที่ถ้าอ่านตามตัวบท เราจะพบว่าไม่มีพระราชอำนาจในการถ่วงรั้งรอเวลาอะไรทั้งสิ้น ต้องลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้สถานเดียว
.
แต่ในทางปฏิบัติ เราจะเห็นได้ว่าร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ที่นายกรัฐมนตรีทูลเกล้าฯขึ้นไป ต้องใช้เวลาอีกเดือนเศษในหลวงรัชกาลที่ 10 ถึงทรงพระปรมาภิไธยประกาศใช้
.
ถ้านายกรัฐมนตรีต้องการทำให้ถูกต้องตามตัวบท นายกรัฐมนตรีสามารถถวายคำแนะนำแก่พระมหากษัตริย์ รวมถึงทวงถามกับพระมหากษัตริย์ได้ ในฐานะที่ตัวเองเป็นคนลงนามกำกับ แต่กลับไม่มีอะไรเกิดขึ้น เพราะนายกรัฐมนตรีมี constraints อะไรบางอย่างในตัวเอง
.
การไม่ทวงถามหรือให้คำแนะนำในเรื่องการลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้ร่างแก้ไขเพิ่มเติม ทำให้การกระทำในลักษณะนี้เกิดเป็นบรรทัดฐานขึ้นมาแล้วว่าการแก้รัฐธรรมนูญครั้งถัดไป พระมหากษัตริย์มีอำนาจประวิงเวลาได้อยู่ ไม่ต้องลงพระปรมาภิไธยโดยทันทีตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด โดยที่ไม่ต้องเขียนเรื่องนี้ลงไปในรัฐธรรมนูญเลย
.
ถ้าเราไปสำรวจตรวจสอบว่าพระราชบัญญัติที่ประกาศใช้นับตั้งแต่ในหลวงรัชกาลที่ 10 ทรงขึ้นครองราชย์ รัฐธรรมนูญ 2560 ให้พระราชอำนาจแก่พระมหากษัตริย์ในการพิจารณาว่าจะลงพระปรมาภิไธยในร่างพระราชบัญญัติฉบับใดว่า ถ้าพ้น 90 วันจะต้องให้รัฐสภาพิจารณายืนยันกลับไปอีกครั้งหนึ่ง แต่ปรากฏว่ามีพระราชบัญญัติจำนวนมาก ที่มีการประกาศใช้โดยที่พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้หลังจากพ้น 90 วันไปแล้ว
.
ซึ่งตามปกติ นายกรัฐมนตรีในฐานะองค์กรที่ทำหน้าที่ลงนามกำกับ ในฐานะผู้รับสนองพระบรมราชโองการ จะต้องถวายคำแนะนำและทวงถามติดตาม ว่าในกรณีรัฐธรรมนูญจะต้องทรงทำอย่างไร ในกรณีพระราชบัญญัติต้องเอากลับมาให้สภาให้ความเห็นชอบยืนยันกลับไปอีกครั้งหนึ่งเท่านั้นอย่างไร ฯลฯ
.
แต่นายกรัฐมนตรีกลับไม่ทำ และต่อมาพระราชบัญญัติจำนวนมากกลับมาประกาศใช้โดยที่เกิน 90 วันไปแล้ว จึงทำให้เกิดบรรทัดฐานใหม่ขึ้นมาเรียบร้อยแล้ว ว่าต่อไปนี้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเกิน 90 วันได้ ทั้งที่ตัวบทไม่ได้เขียน แต่เกิดจากการปฏิบัติของสององค์กร นั่นก็คือพระมหากษัตริย์และนายกรัฐมนตรี
.
สรุปได้ว่ากฎเกณฑ์ทางรัฐธรรมนูญที่ค่อย ๆ เปลี่ยนแปลงรูปไปเรื่อย ต้องมีทั้งตัวบทในรัฐธรรมนูญประกอบ ที่อย่างน้อยทำให้เห็นว่าพระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจจริง ๆ โดยที่เวลาใช้ตัวบทก็จะต้องมีองค์กรทางการเมืองต่าง ๆ มาแบกรับข้อจำกัด ปัจจัยบังคับกดดันอะไรบางอย่าง จนทำให้ตัวเองตัดสินใจใช้อำนาจแบบนี้หรือไม่ตัดสินใจใช้อำนาจแบบนี้
.
อีกตัวอย่างหนึ่ง ในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ตอนนั้นมีความพยายามจะแก้ไขรัฐธรรมนูญ เปลี่ยนให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งทั้งหมด แต่ปรากฏว่ามีคนไปยื่นศาลรัฐธรรมนูญ แล้วศาลรัฐธรรมนูญก็บอกว่าการแก้รัฐธรรมนูญที่เปลี่ยนให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งทั้งหมดถือว่าเป็นการได้มาซึ่งอำนาจโดยไม่เป็นไปตามวิถีทางประชาธิปไตย
.
แต่ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้บอก ว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่นายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ทูลเกล้าฯให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยไปแล้วจะทำอย่างไร ปรากฏว่านายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ขอถวายกลับคืน ทั้งที่ไม่มีตัวบทในรัฐธรรมนูญมาตราไหนบอกเลยว่าขอคืนร่างกฎหมายที่ทูลเกล้าฯขึ้นไปแล้วได้ โดยที่มันเกิดขึ้นเช่นนั้นได้ ก็เพราะมันเกิดเหตุปัจจัยบังคับให้นายกรัฐมนตรีตัดสินใจแบบนี้
.
ดังนั้น เวลาเราศึกษารัฐธรรมนูญ มันจึงไม่สามารถดูแค่ตัวอักษรได้ มันจะต้องดูเหตุปัจจัยบังคับของบรรดาองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ว่าประกาศใช้รัฐธรรมนูญแบบไหน และกล้าใช้อำนาจที่มีตามรัฐธรรมนูญแบบไหน
.
*** บทสรุป : แนวทางจำกัดอำนาจสถาบันพระมหากษัตริย์ กับภารกิจที่ต้องใช้ทั้ง “ตัวบท” และ “กระดูกสันหลัง” ***
.
สุดท้ายนี้ ปิยบุตรชวนเราทุกคนให้ขบคิด โดยตั้งสถานการณ์สมมุติขึ้นมาว่า
.
ปัจจุบันนี้ตัวบทในรัฐธรรมนูญเขียนไว้ว่าพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ข้าราชการระดับสูง ผู้พิพากษา ฯลฯ โดยที่ต้องมีการลงพระปรมาภิไธยและมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ไม่เช่นนั้นการแต่งตั้งก็จะไม่เกิดผลขึ้นโดยสมบูรณ์
.
แต่สมมุติว่าวันดีคืนดี มีการเสนอชื่อรัฐมนตรีขึ้นไปแล้วพระมหากษัตริย์ไม่ชอบ ถ้าเป็นตามระบบที่ถูกต้องนายกรัฐมนตรีก็ต้องกล้ายืนยันไป เพราะมันเป็นอำนาจของหัวหน้ารัฐบาล
.
แต่ถ้าเกิดนายกรัฐมนตรีตัดสินใจยอมเปลี่ยนคนอื่นมาแทน ตามที่พระมหากษัตริย์เสนอมา ระบอบประชาธิปไตยก็จะเปลี่ยนรูปในทันที
.
เพราะสุดท้าย อำนาจในการตั้งกลับกลายมาอยู่ที่พระมหากษัตริย์แล้ว ไม่ได้อยู่ที่นายกรัฐมนตรีอีกต่อไป โดยที่นายกรัฐมนตรียังต้องรับผิดชอบด้วย เพราะตัวเองเป็นคนลงนามกำกับ จะกลายเป็นว่าพระมหากษัตริย์มีอำนาจโดยแท้แต่ก็ไม่ต้องรับผิดชอบ ส่วนนายกรัฐมนตรีที่มีอำนาจจริงกลับไม่กล้าใช้อำนาจ แต่ก็ยังต้องเป็นคนรับผิดแทนด้วยตัวเอง
.
เราจะหยุดเรื่องแบบนี้ไม่ให้เกิดขึ้นได้อย่างไร?
.
เช่นเดียวกัน ปิยบุตรมองว่าเรื่องนี้ต้องทำทั้งในระดับตัวบทในรัฐธรรมนูญ และเหตุปัจจัยบังคับกดดันในอำนาจ
.
ยกตัวอย่างเช่น ในปัญหาเรื่องการลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งต่าง ๆ หรือกฎหมายแต่ละฉบับที่สภาออกมา ต้องแก้ให้มันถูกต้อง เช่น ให้นับตั้งแต่นี้พระมหากษัตริย์ไม่มีพระราชอำนาจในการยับยั้งกฎหมายอะไรเลย เหมือนที่ยุโรปหลายประเทศทำ หรือไม่ให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจในการลงนามแต่งตั้งอะไรทั้งสิ้น แบบที่สวีเดนเป็น
.
หรือเป็นแบบญี่ปุ่น ที่เขียนลงไปในรัฐธรรมนูญเลยว่าพระจักรพรรดิมีอำนาจในการลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งตำแหน่งอะไรบ้าง ตามคำแนะนำของรัฐมนตรีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และทำในนามประชาชนญี่ปุ่น
.
นี่คือเรื่องของการแก้ไปที่ตัวบทในรัฐธรรมนูญ เพื่อที่จะตีกรอบพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ให้ทรงไม่มีพระราชอำนาจโดยแท้ทางการเมือง
.
แต่ต่อให้รัฐธรรมนูญเขียนแบบนี้ แต่ในทางปฏิบัติบรรดาองค์กรทางการเมืองต่าง ๆ ยังคงไปแบกรับปัจจัยบังคับกดดันเอาไว้ แล้ววันดีคืนดีพระพระมหากษัตริย์ต้องการแทรกแซงทางการเมือง แอบบอกนายกรัฐมนตรีให้ทำตาม เช่นนี้จะทำอย่างไร?
.
ในกรณีของประเทศกรีซ ก่อนหน้านี้ก็มีเคยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข โดยเข้าแทรกแซงทางการเมืองบ่อยมาก จนวันหนึ่งนายกรัฐมนตรีทนไม่ไหว แถลงข่าวในที่สาธารณะเลยว่าพระมหากษัตริย์ไม่ควรลงมาแทรกแซงทางการเมือง เขาเป็นนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง
.
ก็คือการมั่นใจในความที่ตัวเองเป็นเสียงข้างมากที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ก็วัดกำลังกันไปเลย
.
ในอีกกรณีหนึ่ง เจ้าฟ้าชายชาร์ลส์ของอังกฤษ ก่อนหน้านี้มักเขียนจดหมายน้อยไปหารัฐมนตรี ขอแนะนำเรื่องต่าง ๆ ให้รัฐมนตรีนำไปปฏิบัติ
.
เรื่องมาเปิดเผยเมื่อหนังสือพิมพ์เดอะการ์เดี้ยน ส่งเรื่องไปที่กรรมการข้อมูลข่าวสาร ขอเปิดจดหมายที่เจ้าฟ้าชายชาร์ลส์เขียนไปหารัฐมนตรีทั้งหมดให้สาธารณชนรับทราบ
.
จนสาธารณชนได้รับทราบ ว่าเจ้าฟ้าชายชาร์ลส์ชอบเขียนแนะนำให้รัฐมนตรี เป็นการแทรกแซงทางการเมือง จนเหตุปัจจัยบังคับกดดันถูกผลักไปอยู่ที่เจ้าฟ้าชายชาร์ลส์ ให้ไม่ใช้อำนาจแบบนี้อีกต่อไปในทางลับ
.
ดังนั้น นอกจากการอาศัยตัวบทในรัฐธรรมนูญ เพื่อตีกรอบอำนาจของพระมหากษัตริย์ให้สอดคล้องกับประชาธิปไตยแล้ว ยังต้องอาศัยองค์กรทางการเมืองต่าง ๆ ปฏิเสธที่จะแบกรับเหตุปัจจัยบังคับกดดันเหล่านี้ และผลักเหตุปัจจัยบังคับกดดันกลับไปที่ตัวพระมหากษัตริย์เองในที่สุด