ในที่สุดเอ็มมานูเอล มาครง ก็ได้รับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีฝรั่งเศส
ในการเลือกตั้งรอบสองในวันที่ 7 พฤษภาคมที่ผ่านมา หลายคนค่อนข้างงงๆ ว่าในระหว่างการหาเสียงมีผู้สื่อข่าวพยายามถามว่าหากได้รับเลือกตั้งแล้ว
จะตั้งใครเป็นนายกรัฐมนตรี
ซึ่งดูแปลกๆ เพราะในการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย
(Democracy) ที่มี 2 ระบบใหญ่ คือ ระบบประธานาธิบดี
(Presidential System) เช่น สหรัฐอเมริกา อินโดนีเซีย
ฟิลิปปินส์ ฯลฯ นั้นไม่มีนายกรัฐมนตรี และในระบบรัฐสภา (Parliamentary
System) ที่มีประธานาธิบดีหรือกษัตริย์เป็นประมุข เช่น อินเดีย
สิงคโปร์ ฯลฯ นายกรัฐมนตรีมาจากพรรคที่ได้รับเสียงหรือรวมเสียงจากพรรคอื่น จนเป็นเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน
ฝรั่งเศสเองก็เคยลองมาทั้ง 2 ระบบ
แต่ประสบความล้มเหลว จึงคิดระบบใหม่ขึ้นมาคือระบบกึ่งประธานาธิบดี (semi-presidential
system) หรือจะเรียกอีกอย่างหนึ่งว่าระบบกึ่งรัฐสภา (semi-parliamentary
system) ก็ได้ โดยพัฒนามาจากช่วงที่มีความวุ่นวายทางการเมือง ตอนนั้นไม่ว่าใครจะขึ้นมาเป็นประธานาธิบดีก็จะเกิดข้อขัดแย้งอยู่เสมอ
ทำให้การบริหารบ้านเมืองหยุดชะงัก
ดังนั้น
นักรัฐศาสตร์และนักกฎหมายมหาชนของฝรั่งเศสจึงได้คิดรูปแบบการปกครองใหม่ ที่นำเอาระบบประธานาธิบดีและระบบรัฐสภามาผสมผสานกัน
โดยให้ประธานาธิบดียังมีอำนาจมาก แต่ก็เปิดโอกาสให้รัฐสภาควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหารได้ด้วย
ว่ากันตามจริงแล้วระบบนี้ก็คือระบบประธานาธิบดีนั่นเอง
แต่ได้ถูกปรับปรุงหรือแก้ไขหลักการใหม่ และในเมื่อฝรั่งเศสเป็นประเทศแรกที่นำระบบนี้มาใช้ตั้งแต่ปี
1958 และใช้อยู่เพียงประเทศเดียว เราจึงเรียกอย่างไม่เป็นทางการว่า “ระบบฝรั่งเศส”
ต่อมาเมื่ออดีตสหภาพโซเวียตล่มสลายจากระบอบคอมมิวนิสต์ในปี
1991 ประเทศที่เกิดใหม่ก็นำระบบนี้มาใช้อย่างแพร่หลาย แต่เมื่อเทียบกับ 2 ระบบใหญ่เดิมแล้วก็ยังมีจำนวนน้อยอยู่
หลักการสำคัญของระบบกึ่งประธานาธิบดีหรือระบบฝรั่งเศส
๑) ประธานาธิบดียังคงมีอำนาจสูงสุด
เพราะได้รับการเลือกตั้งมาจากประชาชนโดยตรง
โดยประธานาธิบดีเป็นผู้แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐบาล
ประธานาธิบดีในระบบนี้แตกต่างจากในระบบประธานาธิบดีคือประธานาธิบดีจะแบ่งอำนาจในการบริหารให้แก่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐบาลบางส่วน
กล่าวให้เข้าใจง่ายๆก็คือ ประธานาธิบดีมีอำนาจในทางการเมือง
ส่วนนายกรัฐมนตรีมีอำนาจในการบริหารจัดการ แต่อำนาจในการอนุมัติ ตัดสินใจ
และการลงนามในกฎหมายยังคงอยู่ที่ประธานาธิบดี ซึ่งแตกต่างจากในระบบประธานาธิบดีที่ประธานาธิบดีจะกุมอำนาจบริหารไว้หมด
และจะไม่มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในระบบนี้
ในทำนองกลับกันประธานาธิบดีหรือกษัตริย์ในระบบรัฐสภาเป็นเพียงประมุข
(Head of State) แต่ไม่มีอำนาจในการบริหาร
โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร (Head of Government) แทน
๒) อำนาจของรัฐสภาในระบบนี้อยู่กึ่งกลางระหว่างระบบรัฐสภาและระบบประธานาธิบดี
คือ รัฐสภามีอำนาจมากกว่ารัฐสภาในระบบประธานาธิบดี แต่ก็ยังมีอำนาจน้อยกว่ารัฐสภาในระบบรัฐสภา
เพราะรัฐสภาในระบบนี้มีอำนาจในการควบคุมการทำงานของคณะรัฐมนตรีได้
สามารถตั้งกระทู้ถามหรือเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีได้
ซึ่งในระบบประธานาธิบดีไม่สามารถทำอย่างนี้ได้
๓)
นายกรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อทั้งประธานาธิบดีและรัฐสภา
เนื่องจากนายกรัฐมนตรีได้รับการแต่งตั้งจากประธานาธิบดี
นายกรัฐมนตรีจึงต้องรับผิดชอบต่อประธานาธิบดี แต่ในขณะเดียวกันก็จะต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาด้วย
ฉะนั้น
นายกรัฐมนตรีจึงมีภาระที่ต้องขึ้นอยู่กับทั้งประธานาธิบดีและรัฐสภา
เพราะทั้งประธานาธิบดีและรัฐสภาสามารถปลดนายกรัฐมนตรีออกได้
นอกจากนั้นนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีอาจเข้าร่วมการประชุมรัฐสภาได้
แต่ไม่มีสิทธิออกเสียง
จากที่กล่าวมานี้จะเห็นได้ว่าคณะรัฐมนตรีในระบบกึ่งประธานาธิบดีนี้ค่อนข้างปฏิบัติงานด้วยความยากลำบากกว่าคณะรัฐมนตรีในระบบประธานาธิบดีแท้ๆ
หรือคณะรัฐมนตรีในระบบรัฐสภา เพราะต้องรับผิดชอบต่อทั้งประธานาธิบดีและรัฐสภา
และยิ่งหากประเทศใดที่มีพรรคการเมืองจำนวนมากแล้ว รัฐสภาก็อาจจะไม่มีเสถียรภาพ
หรือหากประธานาธิบดีไม่มีบารมีจริงๆ ก็อาจจะควบคุมคณะรัฐมนตรีหรือประสานงานกับรัฐสภาไม่ได้
ความวุ่นวายก็ตามมา
ซึ่งเอมมานูเอล มาครง
ว่าที่ประธานาธิบดีฝรั่งเศสคนใหม่คงจะต้องเหนื่อยมากหน่อย เพราะพรรค En Marche ของแกเองซึ่งเป็นพรรคที่ตั้งขึ้นใหม่เมื่อปี
2016 ยังไม่มี ส.ส.ในสภาฯ เลย
แต่อาจมีจำนวนมากขึ้นในการเลือกตั้งที่จะมีขึ้นในเดือนมิถุนายนที่จะถึงนี้
อย่างไรก็ตามระบบกึ่งประธานาธิบดีหรือระบบฝรั่งเศสนี้
ใช่ว่าจะไม่มีข้อดีเสียทีเดียว
ไม่เช่นนั้นประเทศที่เกิดใหม่ทั้งหลายคงไม่นำระบบกึ่งประธานาธิบดีนี้ไปใช้กันเป็นจำนวนมาก
ข้อดีที่เห็นได้ชัดก็คือ
การที่ประธานาธิบดีมีอำนาจเด็ดขาดและมีอิสระในการทำงาน
ซึ่งเหมาะสมกับประเทศฝรั่งเศสหรือประเทศเกิดใหม่ทั้งหลาย เพราะสภาพบ้านเมืองของประเทศฝรั่งเศสในขณะนั้นและประเทศเกิดใหม่ทั้งหลายหาผู้ที่มีบารมีหรือมีอิทธิพลทางการเมืองได้ยาก
หากใช้ระบบรัฐสภาก็จะทำให้รัฐบาลไม่มีเสถียรภาพในการบริหารประเทศเพราะมีพรรคเล็กพรรคน้อยจำนวนมาก
การที่ประธานาธิบดีมีอำนาจเด็ดขาดจึงทำให้รัฐบาลมีอายุยืนยาวขึ้น
สามารถปฏิบัติภารกิจได้เต็มที่โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภารกิจด้านการทหาร
ข้อดีอีกประการหนึ่งที่เป็นลักษณะพิเศษของระบบนี้ก็คือ
การแยกอำนาจทางการเมืองและอำนาจบริหาร
ทำให้ประธานาธิบดีไม่ต้องทำงานบริหารแบบงานประจำ เช่น การลงนามในงานประจำทั้งหลาย
การแต่งตั้งโยกย้ายเจ้าหน้าที่ของรัฐ ฯลฯ ประธานาธิบดีในระบบนี้ได้ใช้เวลาในการปฏิบัติงานด้านการเมืองอย่างเต็มที่
เช่น การเสนอนโยบาย วิเคราะห์และวางแผนทางการเมืองทั้งภายในและภายนอกประเทศ
กล่าวโดยทั่วไปแล้วไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดี
ระบบรัฐสภาหรือระบบกึ่งประธานาธิบดี ล้วนมีข้อดีข้อเสียแตกต่างกันไป
ประเทศไหนจะใช้การปกครองในระบบใดย่อมขึ้นอยู่กับพัฒนาการทางการเมืองของประเทศนั้นๆ
และขึ้นอยู่กับแนวคิดของประชาชนในชาติ ว่าจริงๆ แล้วต้องการการปกครองในระบบไหน
เราต้องไม่ลืมว่าไม่ว่าจะเป็นการปกครองในระบบใดใน
๓ ระบบนี้ จะขาดเสียซึ่งหลักการสำคัญของประชาธิปไตยไปไม่ได้
หลักการที่ว่านั้นก็คือ การเคารพเสียงข้างมากและคุ้มครองเสียงข้างน้อย,
การมีส่วนร่วมของประชาชนผู้ซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ,หลักของความเสมอภาคในการแสดงความคิดเห็นอย่างเท่าเทียมกัน
,หลักของการยอมรับในศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ ไม่ว่าจะเกิดมาในตระกูลใดหรือชนเผ่าใดว่าล้วนแล้วแต่ต้องการสิทธิเสรีภาพในการพูดและการเขียน
ตราบใดที่ไม่ไปละเมิดสิทธิผู้อื่น
ระบบการเมืองการปกครองก็เหมือนสิ่งอื่นๆ
ที่ต้องมีการปรับปรุงและพัฒนาไปตามกาลเวลา หากยังแข็งขืนทวนกระแสโลกให้คนเพียงไม่กี่ตระกูลหรือไม่กี่อาชีพยึดครองอำนาจรัฐ
โดยไม่สนใจใยดีกับเสียงของประชาชน เขาเหล่านั้นย่อมหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะถูกกงล้อของประวัติศาสตร์กวาดตกเวทีไปอย่างแน่นอน
--------------------------
หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันอังคารที่
๙ พฤษภาคม ๒๕๖๐