มหาดไทยดันร่างพ.ร.บ.มูลนิธิฯ ขยายอำนาจรัฐ เปิดช่องสอดส่อง-ระงับกิจการที่เป็นภัยต่อความมั่นคง
07/11/2024
iLaw
ในสมัยรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา รัฐไทยเคยมีความพยายามเข้ามาควบคุมกิจการไม่แสวงหาผลกำไร ผ่านการผลักดันร่างพ.ร.บ.การดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหาผลกำไร พ.ศ. …. หรือ NPO Bill (ร่างพ.ร.บ.เอ็นพีโอ) ผลักดัน เพื่อเปิดช่องให้รัฐเข้ามาสอดส่องล้วงลูกการทำงานขององค์กรภาคประชาชน-ประชาสังคม ใช้เป็นเครื่องมือในการสกัดขัดขวางการทำงานของภาคประชาชน-ประชาสังคม ซ้ำยังมีเนื้อหาจำกัดสิทธิเสรีภาพในการสมาคมและการทำงานด้านสิทธิมนุษยชนต่างๆ แต่ร่างกฎหมายดังกล่าวก็ไม่ได้ถูกเสนอเข้าสภาหลังภาคประชาสังคมส่งเสียงคัดค้าน
อย่างไรก็ดี หลังผลัดเปลี่ยนรัฐบาล ภาครัฐไทยยังคงมีความพยายามที่จะเข้ามา “ควบคุม” การรวมกลุ่มของภาคประชาชน แต่ลดขอบเขตลงจากเดิมที่ครอบคลุมคณะบุคคลและองค์กรไม่แสวงหากำไรและสาธารณประโยชน์ ทั้งที่จัดตั้งและไม่จัดตั้งเป็นนิติบุคคล เหลือเพียงแต่สมาคมและมูลนิธิ ผ่านการผลักดันร่างพระราชบัญญัติสมาคมและมูลนิธิ พ.ศ. …. (ร่างพร.บ.มูลนิธิฯ) โดยกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ร่างกฎหมายดังกล่าว เปิดรับฟังความคิดเห็นระหว่างวันที่ 28 ตุลาคม 2567 ถึง 26 พฤศจิกายน 2567 ผ่านทางเว็บไซต์ระบบกลางทางกฎหมาย
สาระสำคัญคือ ดึงเอาเนื้อหาบทบัญญัติเกี่ยวกับสมาคมและมูลนิธิ ซึ่งอยู่ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 78 ถึง 136 มายกร่างเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแยกเป็นเอกเทศต่างหาก พร้อมทั้งเพิ่มกลไกอื่นที่เปิดช่องให้เจ้าหน้าที่รัฐเข้ามาตรวจสอบ ล้วงลูก สมาคมและมูลนิธิ และมีบทกำหนดโทษทางอาญา ปกครอง และพินัย ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงสถานะทางกฎหมายของสมาคมและมูลนิธิ ที่เดิมเป็นกฎหมายแพ่งซึ่งกำหนดเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างเอกชน ให้มาเป็นกฎหมายที่เกี่ยวเนื่องกับทางอาญาและมหาชน ทำให้รัฐเข้าไปมีบทบาทในการควบคุม-กำกับ ได้มากขึ้น
รับเงินต่างชาติเกินจำนวนที่กำหนดต้องรายงาน กรรมการต้องไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อความมั่นคงหรือระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
ร่างพร.บ.มูลนิธิฯ กำหนดข้อกำหนดและเงื่อนไขในการดำเนินงานของสมาคมและมูลนิธิโดยเฉพาะในด้านรายได้ขององค์กร ไว้ในมาตรา 8 ว่า กรณีสมาคมหรือมูลนิธิได้รับเงินอุดหนุนหรือเงินบริจาคจากองค์กร หน่วยงานหรือเอกชนต่างประเทศเกินจำนวนที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยประกาศกำหนด จะต้องรายงานต่อนายทะเบียนภายใน 15 วันนับแต่ได้รับเงินอุดหนุนหรือเงินบริจาคนั้น ซึ่งเดิมไม่เคยปรากฎอยู่ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
เนื้อหาดังกล่าวยังมีความคล้ายคลึงกับที่ปรากฎอยู่ในร่างพ.ร.บ.เอ็นพีโอ เพียงแต่ไม่มีการกำหนดรายละเอียดและขั้นตอนการรายงานเท่าร่างพ.ร.บ.เอ็นพีโอ แต่อาจมีความเป็นไปได้ว่ารัฐบาลจะอาศัยอำนาจตามร่างกฎหมายนี้ในการตรากฎกระทรวงออกมาใช้บังคับทีหลัง
ขณะที่ส่วนคุณสมบัติคณะกรรมการสมาคมและมูลนิธิ ร่างพ.ร.บ.มูลนิธิฯ เพิ่มเงื่อนไขที่แตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และร่างพ.ร.บ.เอ็นพีโอ โดยปรากฎอยู่ในมาตรา 17 (5) และมาตรา 35 ใจความว่า กรรมการสมาคมหรือมูลนิธิจะต้องไม่เป็น “ผู้มีพฤติกรรมเสื่อมเสียหรือไม่เหมาะสมที่ขัดหรือแย้งกับวัตถุประสงค์ของสมาคมและมูลนิธิหรือมีเหตุอันควรสงสัยอาจเป็นภัยต่อเศรษฐกิจ ความมั่นคงของประเทศ หรือต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเป็นปรปักษ์กับการปกครองในระบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ซึ่งอาจเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่รัฐใช้ดุลยพินิจในการตีความหมายอย่างกว้าง โดยอาศัยเพียงแค่การใช้ “ข้อสงสัย” เท่านั้น จนอาจเป็นเหตุให้ผู้ถูกตัดสิทธิหรือถูกดำเนินคดีทางการเมืองต่างๆ เช่น มาตรา 112 มาตรา 116 หรือกฎหมายการเมืองอื่นๆ ถูกยับยั้งไม่ให้มีส่วนร่วมในสมาคมและมูลนิธิ ในอีกนัยหนึ่ง ก็ยังเป็นการห้ามปรามไม่ให้สมาคมและมูลนิธิดำเนินการใดๆ ที่ขัดหรือแย้งต่อแนวนโยบายด้านความมั่นคงและความสงบเรียบร้อยของรัฐบาล
ปิดบทบาทศาลแพ่ง เพิ่มโทษอาญา-เปิดช่องตีความใช้เป็นเครื่องมือปิดกั้นสิทธิเสรีภาพประชาชน
เดิมกฎหมายเกี่ยวกับสมาคมและมูลนิธิ บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับเอกชน ไม่มีการดำเนินการโทษทางอาญาและปกครอง
ร่างพ.ร.บ.มูลนิธิฯ ไม่เพียงกำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับมูลนิธิและสมาคมแยกออกมาจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เปลี่ยนแปลงประเภทกฎหมาย มาเป็นกฎหมายที่มีความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับรัฐ ให้หน่วยงานรัฐเป็นผู้ควบคุมกำกับกิจการของสมาคมและมูลนิธิ เพิ่มบทลงโทษทางอาญา ปกครอง และพินัย เมื่อไม่ปฏิบัติตาม รวมถึงโอนย้ายอำนาจหลายประการที่เป็นของศาลแพ่ง เช่น อำนาจในการสั่งเลิกสมาคม อำนาจในการเพิกถอนมติที่ประชุมที่ไม่เป็นไปตามข้อบังคับ มาให้เป็นของนายทะเบียนด้วย แต่ในร่างกฎหมายดังกล่าว ไม่ได้ระบุกลไกการอุทธรณ์หากไม่เห็นด้วยกับนายทะเบียน ผู้ได้รับการกระทบสิทธิอาจจะต้องใช้วิธีการดำเนินคดีทางปกครองเพื่อฟ้องเพิกถอนคำสั่งของนายทะเบียนแทน
ร่างพ.ร.บ.มูลนิธิฯ กำหนดโทษทางอาญา ปกครอง และพินัย ไว้หลายประการ เช่น ห้ามใช้คำว่าสมาคมหรือมูลนิธิโดยไม่ได้เป็นสมาคมหรือมูลนิธิ (มาตรา 51) ห้ามแอบอ้างหรือทำให้คนอื่นเชื่อว่าเป็นกรรมการโดยไม่ได้เป็นกรรมการจริงหรือถูกถอนถอดไปแล้ว (มาตรา 56) ห้ามแสดงความเท็จโดยทุจริตในที่ประชุมสมาคมและมูลนิธิ (มาตรา 59) ห้ามยักยอกถ่ายโอนทรัพย์สินของสมาคมและมูลนิธิรวม (มาตรา 60) รวมถึงความผิดเกี่ยวกับการดำเนินงานของสมาคมมูลนิธิทั่วไป เช่น ไม่แจ้งเลิกสมาคมและมูลนิธิไม่เสนอรายงานการชำระบัญชีต่อนายทะเบียน (มาตรา 53) ปกปิดความจริงในรายการทรัพย์สินหรือหนี้สินของสมาคมและมูลนิธิ (มาตรา 55) เป็นต้น
แต่จุดที่น่าสนใจและเป็นประเด็นต่อเนื่องจากการขยายขอบเขตอำนาจของนายทะเบียน คือ ร่างพ.ร.บ.มูลนิธิฯ มาตรา 52 วรรคสอง กำหนดความผิดของกรรมการสมาคมหรือมูลนิธิที่ดำเนินกิจการผิดวัตถุประสงค์ และกิจการนั้นเป็นภยันตรายต่อความสงบสุขของประชาชนหรือความมั่นคงของรัฐ มีโทษจำคุกไม่เกินสามปี หรือปรับไม่เกิน 60,000 บาทหรือทั้งจำทั้งปรับ บทบัญญัติดังกล่าว ไม่ได้เขียนชัดเจนว่าการกระทำใด ถึงจะเป็นภยันตรายต่อความสงบสุขของประชาชนหรือความมั่นคงของรัฐ หรือเป็นเพียงแต่ความคิดเห็นหรือการกระทำที่อยู่ตรงข้ามกับรัฐบาล “เปิดช่อง” ให้เจ้าหน้าที่รัฐสามารถใช้ดุลยพินิจตีความได้ จนอาจถูกใช้เป็นเครื่องมือของรัฐในการสกัดขัดขวางสิทธิเสรีภาพของประชาชนในการรวมกลุ่มและแสดงออกได้
ท้ายที่สุดคือโทษทางอาญาในการไม่ให้ความร่วมมือกับนายทะเบียนหรือเจ้าพนักงานในการตรวจค้นสำนักงาน หรือไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าพนักงานในการแทรกแซง-ระงับการดำเนินกิจการใดๆ ของสมาคมหรือมูลนิธิตามร่างมาตรา 49 มาตรา 57 กำหนดให้มีโทษจำคุกไม่เกินสองปี หรือปรับไม่เกิน 40,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ซึ่งยังคงมีข้อคำถามถึงการให้อำนาจเจ้าที่หน้ารัฐอย่างไม่ได้สัดส่วน อาศัยเพียงแค่ดุลยพินิจจากเหตุสงสัยของเจ้าหน้าที่โดยไม่ผ่านการตรวจสอบจากศาลหรือหน่วยงานตุลาการ ทั้งยังมีอัตราโทษที่สูงเมื่อเปรียบเทียบกับลักษณะการกระทำ
นายทะเบียนอำนาจเพียบ ค้นสำนักงานโดยไม่ต้องมีหมายค้น ยุบกรรมการสมาคม เลิกมูลนิธิได้หากเป็นภัยต่อความมั่นคง
ตามร่างพ.ร.บ.มูลนิธิฯ “นายทะเบียน” หมายความว่า อธิบดีกรมการปกครองในกรุงเทพมหานคร หรือผู้ว่าราชการในจังหวัดอื่น หรือผู้ซึ่งอธิบดีกรมการปกครองหรือผู้ว่าราชการจังหวัดมอบหมาย เป็นตำแหน่งหลักที่ใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐตามร่างกฎหมายนี้ โดยมีอำนาจหน้าที่รับและอนุมัติจดหรือเลิกทะเบียนสมาคมและมูลนิธิรับจดทะเบียนแก้ไขข้อบังคับรายชื่อคณะกรรมการและทะเบียนสมาชิก รวมถึงเป็นผู้รับตรวจสอบบัญชีของสมาคมและมูลนิธิและที่สำคัญที่สุดคือการตรวจสอบการดำเนินงานของสมาคมและมูลนิธิ
ร่างกฎหมายนี้ ขยายอำนาจของนายทะเบียนไว้อย่างกว้างขวางเมื่อเทียบกับบทบัญญัติเรื่องสมาคมและมูลนิธิในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไม่ว่าจะเป็น
ยกระดับนายทะเบียน-เจ้าพนักงานมีฐานะเป็นเจ้าพนักงานฝ่ายปกครองหรือตำรวจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา จับกุมซึ่งหน้าได้ ในมาตรา 49 (2) กำหนดให้นายทะเบียนและพนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจจับกุมผู้กระทำความผิดตามร่างพ.ร.บ.มูลนิธิฯ ซึ่งหน้าได้ โดยในการปฏิบัติหน้าที่ตาม (2) ให้นายทะเบียนและเจ้าพนักงานเป็นพนักงานฝ่ายปกครองหรือตำรวจตามประมวลฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา (มาตรา 49 วรรคสาม)
เรียกบุคคลมาชี้แจง หากพบเหตุสงสัยว่าจะมีการกระทำผิด มาตรา 49 (4) (5) ให้อำนาจนายทะเบียนและพนักงานเจ้าหน้าที่ มีอำนาจเรียกให้บุคคลใดมาให้ถ้อยคำ หรือชี้แจง หรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้อง หากสงสัยว่าจะมีการกระทำความผิดหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายนี้ หรือเพื่อตรวจสอบ
เข้าตรวจค้นสำนักงานสมาคมและมูลนิธิโดยไม่จำเป็นต้องขอศาลออกหมายค้น มาตรา 49 (1) เมื่อมีเหตุสงสัยว่าสมาคมหรือมูลนิธิดำเนินการโดยมิชอบ นายทะเบียนและพนักงานเจ้าหน้าที่ มีอำนาจเข้าไปในอาคาร สถานที่ หรือบริเวณที่ทำการของสมาคมหรือมูลนิธิ ในช่วงเวลากลางวัน เพื่อตรวจสอบสถานที่ ใบอนุญาต วิธีการจัดให้มีสมาคมหรือมูลนิธิหรือดำเนินการกิจการ ข้อมูล เอกสาร หรือหลักฐานการรับเงิน หรือทรัพย์สิน โดยหากมีเหตุจำเป็นต้องล่วงเวลาไปถึงกลางคืน ถ้าปล่อยเนิ่นช้าไปเอกสารและหลักฐานอื่นอาจถูกทำลายหรือยักย้ายได้ ให้กระทำได้ แต่ผู้ที่เป็นหัวหน้าการตรวจสอบจะต้องเป็นข้าราชการตั้งแต่ระดับชำนาญการหรือเทียบเท่าขึ้นไป
ให้กรรมการหยุดดำเนินงาน-ยุบกรรมการสมาคม หากดำเนินงานนั้นอาจเป็นภัยต่อความมั่นคง กรณีที่นายทะเบียนเห็นว่าการกระทำของคณะกรรมการสมาคม หรือกรรมการสมาคม อาจเป็นภัยต่อเศรฐกิจ ความมั่นคงของประเทศ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ร่างมาตรา 26 ให้อำนาจนายทะเบียนมีคำสั่งเป็นหนังสือให้คณะกรรมการหรือกรรมการปฏิบัติการดังต่อไปนี้ (1) ให้ระงับการปฏิบัติงาน (2) ให้แก้ไขข้อบกพร่องตามวิธีการและระยะเวลาที่นายทะเบียนกำหนด (3) ให้คณะกรรมการหรือกรรมการหยุดปฏิบัติหน้าที่เป็นการชั่วคราวเพื่อแก้ไขข้อบกพร่องนั้นเพื่อให้เสร็จตามวิธีการและภายในระยะเวลาที่นายทะเบียนการกำหนด และ (4) ให้คณะกรรมการทั้งหมดหรือกรรมการที่เกี่ยวข้องกับการนั้นพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งจะต่อเนื่องไปถึงร่างมาตรา 27 ที่ให้อำนาจนายทะเบียนแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นชั่วคราว ในกรณีที่มีคำสั่งให้คณะกรรมการพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะ โดยมีอำนาจและสิทธิเช่นเดียวกับคณะกรรมการสมาคมนั้น
สั่งเลิกมูลนิธิได้หากกระทำขัดต่อกฎหมาย ศีลธรรมอันดีของประชาชน หรืออาจเป็นภยันตรายต่อความมั่นคง มาตรา 48 ให้อำนาจนายทะเบียนสั่งเลิกมูลนิธิได้ เมื่อ (1) วัตถุประสงค์ของมูลนิธิขัดต่อกฎหมาย หรือปรากฏภายหลังการจดทะเบียนว่า วัตถุประสงค์ของมูลนิธิขัดต่อกฎหมายหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรืออาจเป็นภยันตรายต่อความสงบสุขของประชาชนหรือความมั่นคงของรัฐ และนายทะเบียนได้สั่งให้แก้ไขแล้วแต่มูลนิธิไม่ปฏิบัติตามภายในเวลาที่กำหนด (2) มูลนิธิกระทำการขัดต่อกฎหมายหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรืออาจเป็นภยันตรายต่อความสงบสุขของประชาชนหรือความมั่นคงของรัฐ
ล็อกโควตากรรมการครึ่งหนึ่งมาจากหน่วยงานรัฐ มีอำนาจเรียกชี้แจง-แนะนำออกกฎกระทรวง
ในร่างพร.บ.มูลนิธิฯ มาตรา 9 กำหนดให้มีการตั้งคณะกรรมการกำกับและพิจารณาอุทธรณ์สมาคมและมูลนิธิ ประกอบด้วยกรรมการจำนวน 17 คน โดยเก้าคนมาจากหน่วยงานรัฐ ได้แก่ (1) ปลัดกระทรวงมหาดไทย เป็นประธานกรรมการ (2) กรรมการโดยตำแหน่งเจ็ดคน เป็นผู้แทนจากสำนักงานอัยการสูงสุด สำนักงานตำรวจแห่งชาติ สำนักงานเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงการคลัง กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงแรงงาน และ (3) ข้าราชการกรมการปกครองที่ได้รับมอบหมายจากอธิบดีกรมการปกครอง เป็นกรรมการและเลขานุการ
ขณะที่ฝั่งภาคเอกชนมีโควตาทั้งหมดแปดคน แต่หกในแปดถูกล็อกให้มาจากการแต่งตั้งโดยปลัดกระทรวงมหาดไทย ตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิภายนอก ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านสมาคม มูลนิธิ การเงิน การคลัง การบริหารจัดการ หรือด้านอื่นๆ ส่วนสองตำแหน่งที่เหลือ คือ ผู้แทนจากจากสมาคมสันนิบาตมูลนิธิแห่งประเทศไทยในพระบรมราชูปถัมภ์ ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยการสนับสนุนของกระทรวงมหาดไทย และผู้แทนสมาคมสันนิบาตแห่งประเทศไทย
คณะกรรมการชุดนี้มีอำนาจหน้าที่ให้คำแนะนำแก่คณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ในการตรา ปรับปรุง แก้ไขประกาศและกฎกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับสมาคมและมูลนิธิ พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งของนายทะเบียน ติดตามและวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับการปฏิบัติตามร่างกฎหมายนี้ หรือกฎกระทรวงและประกาศกระทรวงที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามร่างกฎหมายนี้ ทั้งยังให้มีอำนาจในการเรียกบุคคลใดบุคคลหนึ่งมาให้ถ้อยคำหรือให้ส่งเอกสารหลักฐานหรือวัตถุใดๆ มาเพื่อประกอบการพิจารณาในการปฏิบัติหน้าที่ตามอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ
https://www.ilaw.or.th/articles/47867
รัฐบาลที่แล้วก็เคยพยายามออกร่างกฎหมายควบคุมการรวมกลุ่ม
— - anchr (@_femrt) November 9, 2024
พอมารัฐบาลนี้ ก็พยายามจะออกร่างกฎหมายควบคุมการรวมกลุ่มอีกแล้ว ถ้าร่างนี้กลายเป็นกฎหมาย ก็เท่ากับรัฐจะมีอำนาจในการเข้าตรวจค้นหรือควบคุมภาคประชาสังคมหรือ NGO ได้เกือบหมด https://t.co/p0obVmXQi1
(https://x.com/newinreallife/status/1854479159936086315)