กฎหมายคืออะไรกันแน่ :ชำนาญ จันทร์เรือง

ข้อถกเถียงในยุครัฐบาลทหารที่ใช้มาตรา ๔๔ ออกประกาศและคำสั่ง คสช.มาใช้บังคับอย่างมากมาย พร้อมกับการสำทับว่าทุกคนต้องปฏิบัติตาม หากไม่ปฏิบัติตามจะต้องได้รับโทษทัณฑ์ตามหลักกฎหมายดั้งเดิมที่เล่าเรียนกันมาในอดีต

อีกทั้งยังเคยมีคำพิพากษาฎีกายืนยันมากว่าครึ่งศตวรรษแล้ว ว่าเมื่อคณะรัฐประหารยึดอำนาจสำเร็จย่อมเป็นรัฏฐาธิปัตย์ สามารถออกกฎหมายมาบังคับใช้ได้ และผู้คนก็ยังเชื่อในแนวความคิดนี้มาโดยตลอด ทั้งๆ ที่ในนานาอารยประเทศ ไม่ว่าจะเป็นแวดวงของนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์สมัยใหม่ได้มีการเปลี่ยนแนวความคิดนี้มานานแล้ว ดังจะเห็นได้จากในรัฐประชาธิปไตยหลายๆ รัฐ จะมีข้อห้ามหรือลดความความสัมพันธ์กับรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารแล้วออกกฎหมายมาใช้เอง เป็นต้น

ประเภทของแนวความคิดที่ใช้อธิบายว่ากฎหมายคืออะไร

๑)แนวความคิดแบบอำนาจนิยม คือแนวความคิดที่เชื่อว่ากฎหมายเป็นเครื่องมือของรัฐในการกำกับควบคุมประชาชน โดยกฎหมายไม่ได้มีไว้เป็นเครื่องมือในการจำกัดอำนาจรัฐหรือคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนแต่อย่างใด ซึ่งแนวความคิดนี้อธิบายว่า “กฎหมายคือคำสั่งของรัฏฐาธิปัตย์ ผู้ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามย่อมได้รับโทษ” แนวความคิดแบบนี้งอกงามได้ดีในรัฐอำนาจนิยม  

แนวความคิดแบบนี้ไม่สามารถอธิบายปรากฏการณ์ทางสังคมที่เกิดขึ้นได้ เป็นความสัมพันธ์ทางเดียวจากข้างบนสู่ข้างล่าง ประชาชนไม่มีสิทธิในการเสนอความคิดเห็นหรือมีส่วนร่วมในการออกกฎหมาย กฎหมายที่ออกมาล้วนแล้วแต่สนับสนุนการใช้อำนาจรัฐและลดทอนอำนาจของสังคมกับประชาชน ข้อเสียที่สำคัญคือมีลักษณะหยุดนิ่งและมีแนวโน้มที่จะล้าหลังตามยุคสมัยไม่ทัน

๒)แนวความคิดแบบเสรีประชาธิปไตย คือแนวความคิดที่เชื่อว่ากฎหมายเป็นข้อตกลงร่วมกันระหว่างรัฐกับประชาชนที่ให้อำนาจรัฐบางเรื่อง และในขณะเดียวกันก็จำกัดอำนาจรัฐด้วยการปกป้องประชาชนจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจของรัฐ แนวความคิดแบบนี้งอกงามในรัฐเสรีประชาธิปไตย

แนวความคิดแบบนี้ถือว่ากฎหมายเป็นส่วนหนึ่งของวัฒนธรรม คือ เป็นเรื่องความคิดความเชื่อ และวัตรปฏิบัติของคนในสังคมที่มีปฏิสัมพันธ์ต่อกัน

แนวความคิดนี้สามารถอธิบายปรากฏการณ์ทางสังคมได้ดีเพราะเป็นความสัมพันธ์หลายทาง จากบนลงล่าง จากล่างขึ้นบน และในระนาบเดียวกัน มีการรับฟังเสียงจากประชาชน เช่น การทำประชามติ ประชาพิจารณ์ การมีส่วนร่วมในการเสนอกฎหมาย มีการรับฟังความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญในเรื่องกฎหมายที่ออกมาบังคับใช้

ที่สำคัญที่สุดคือออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติที่เป็นตัวแทนของประชาชนหรือฝ่ายบริหาร (กรณีกฎหมายลำดับรองที่ต่ำกว่าพระราชบัญญัติลงมา) ที่ประชาชนเป็นผู้เลือกให้เข้ามาทำหน้าที่ ซึ่งอาจจะเป็นโดยทางตรงหรือทางอ้อมก็ได้

กฎหมายในแนวความคิดนี้จะมีลักษณะที่จำกัดอำนาจรัฐ เพิ่มอำนาจให้กับสังคม มิใช่ใช้กฎหมายได้ครอบจักรวาลและหาความแน่นอนไม่ได้ อันเป็นผลทำให้เกิดการขาดความมั่นคงทางกฎหมาย แนวความคิดแบบเสรีประชาธิปไตยนี้จะมีลักษณะพลวัตร สามารถปรับปรุงแก้ไขให้ทันต่อสถานการณ์การเปลี่ยนของสังคม

อีกอย่างหนึ่งในแนวความคิดนี้กฎหมายไม่จำเป็นที่ต้องมีสภาพบังคับให้ต้องลงโทษตามแบบแนวคิดดั้งเดิม เพราะกฎหมายในยุคใหม่นี้อาจเป็นเพียงกฎหมายในรูปแบบพิธีเท่านั้น เช่น พรบ.งบประมาณ, พรฎ.ยุบสภาฯ ฯลฯ

แน่นอนว่าในปัจจุบันนี้ยังคงมีการต่อสู้กันในทางความคิดระหว่างสองแนวความคิดนี้อยู่ ซึ่งก็แล้วแต่ว่าในสังคมใดมีลักษณะการปกครองแบบใด ถ้าเป็นในสมัยโบราณที่ปกครองด้วยระบอบ

สมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ประชาชนเคารพศรัทธายอมรับในความชอบธรรมของพระราชา (รากศัพท์ของคำว่า ‘ราชา’ ก็คือ ‘รช’ ซึ่งแปลว่ายินดีหรือพอใจ) หรือในปัจจุบันบางสังคมที่ปกครองด้วยระบอบเผด็จการก็จะใช้แนวความคิดแบบที่ ๑ คือ แบบอำนาจนิยมนี้มาอธิบาย

แล้วกฎหมายไทยอยู่ในแนวความคิดแบบใด

แน่นอนว่าในอดีตเราอยู่ในแบบที่ ๑ แล้ววิวัฒนาการมาอยู่ในแบบที่ ๒ แล้วก็มีการพยายามหมุนเข็มนาฬิกากลับไปสู่แบบที่ ๑ อีก เป็นระยะๆ ปัจจุบันจึงอยู่ในสภาพการณ์ที่เรียกว่าแปลกประหลาด เพราะทั้งๆ ที่มาตรา ๓ ของรัฐธรรมนูญปี ๖๐ ซึ่งบัญญัติหลักของรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ

          

รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ ต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม” ไว้อย่างชัดเจน

แต่ก็ยังมีการใช้มาตรา ๔๔ ของรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี ๕๗ มาประกอบกับมาตรา ๒๖๕ ของรัฐธรรมนูญฯปี ๖๐ ซึ่งเป็นข้อยกเว้น ออกประกาศและคำสั่งโดยไม่ได้ยึดบทบัญญัติตามมาตรา ๓ นี้ซึ่งเป็นบทบัญญัติหลักแต่อย่างใด

อีกทั้งยังมีการใช้คำสั่งตามมาตรา ๔๔ ดำเนินคดีกับผู้ที่ใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญฯปี ๖๐ ในส่วนที่ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพในการเรียกร้องการเลือกตั้ง ทั้งๆที่ พรบ.การชุมนุมสาธารณะ ปี ๒๕๕๘ เป็นกฎหมายในเรื่องเดียวกันแต่ออกมาทีหลัง ซึ่งตามหลักกฎหมายทั่วไป กฎหมายใหม่ย่อมลบล้างกฎหมายเก่า จนผู้อยากเลือกตั้งต้องไปยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าตกลงเป็นอย่างไรกันแน่ ฤาว่ามาตรา ๔๔ ใหญ่กว่ารัฐธรรมนูญแล้วหรือไร

อย่างไรก็ตามแม้ว่ารัฐธรรมนญปี ๖๐ มาตรา ๒๑๓ จะกำหนดให้บุคคลที่ถูกละเมิดสิทธิเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญคุ้มครอง มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรง เพื่อวินิจฉัยการกระทำนั้นว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยไม่ได้บัญญัติเหมือนรัฐธรรมนูญฯปี ๕๐ ที่ต้องให้ไปใช้สิทธิโดยวิธีอื่นก่อน เพียงแต่กำหนดว่าให้เป็นไปตามเงื่อนที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ

แต่จากข้อมูลของไอลอว์พบว่านับตั้งแต่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฯปี ๖๐ จนถึงวันที่ ๒๙ มกราคม ๖๑ มีการยื่นคำร้องตามมาตรา ๒๑๓ เข้าสู่ศาลธรรมนูญทั้งหมด ๗๓ เรื่อง แบ่งเป็นในปี ๒๕๖๐ จำนวน ๖๗ เรื่อง และในปี ๒๕๖๑ อีกจำนวน ๖ เรื่อง ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งออกมาแล้วทั้งหมด ๕๕ ฉบับ ซึ่งทุกฉบับศาลรัฐธรรมนูญไม่เคยรับพิจารณาคำร้องของประชาชนที่ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรงเลย

กล่าวโดยสรุป ไม่ว่าจะเป็นแนวความคิดที่ ๑ หรือที่ ๒ ก็ตาม ย่อมอยู่ที่บริบทของสังคมและการยอมรับของประชาชนในสังคมนั้นๆ ซึ่งก็คือ “ความชอบธรรม หรือ legitimacy” นั่นเอง

ฉะนั้น การที่ผู้ฉีกกฎหมายสูงสุดเรียกร้องขอให้ประชาชนเคารพกฎหมายหรือปฏิบัติตามกฎหมายที่ตนเองออกมาบังคับใช้ ย่อมยากต่อการยอมรับของประชาชนในสังคมนั้นเป็นธรรมดา

-----------

 หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๑