จังหวัดจัดการตนเอง : นวัตกรรมของภาคประชาสังคม

ชำนาญ จันทร์เรือง

กระแสขับเคลื่อนของการจัดการตนเองหรือการกระจายอำนาจของไทย มีมาโดยตลอดตั้งแต่อดีตจวบจนปัจจุบัน การขับเคลื่อนเพื่อการกระจายอำนาจที่เห็นเป็นรูปธรรมมีมานับตั้งแต่ 30-40 กว่าปี ก่อนที่ ไกรสร ตันติพงศ์ อดีต สส.พรรคประชาธิปัตย์ จังหวัดเชียงใหม่ ได้เสนอแนวความคิดที่จะให้เชียงใหม่มีกฎหมายเป็นของตนเอง

แต่ก็ไม่ได้มีการยกร่างหรือเคลื่อนไหวอย่างเป็นรูปธรรมแต่อย่างใด ตามมาด้วย ถวิล ไพรสณฑ์ อดีต ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์ และ ธเนศวร์ เจริญเมือง ก็ออกมารณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ก็ถูกต่อต้านอย่างรุนแรง

ที่เกือบจะเป็นมรรคผลก็ตอนที่พรรคพลังธรรมของพลตรีจำลอง ศรีเมือง เสนอต่อพรรคร่วมรัฐบาลที่มีพรรคประชาธิปัตย์โดยมีคุณชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ให้แถลงนโยบายต่อสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ แต่ก็ถูกต่อรองจนต้องแก้เป็นว่า “ในจังหวัดที่มีความพร้อม”

ซึ่งก็ยังไม่บังเกิดผลอันใดเลยจวบจนปัจจุบัน เพราะฝ่ายที่ยังหวงอำนาจต่างก็อ้างว่า “ยังไม่พร้อมๆๆๆ” เว้นแต่กรุงเทพมหานครซึ่งดำเนินการไปก่อนแล้วโดยไม่เกี่ยวกับข้อเสนอที่ว่านี้

โดยในส่วนของภาคประชาสังคมก็เริ่มมีการเคลื่อนไหวในรูปแบบของ “ชุมชนพึ่งตนเอง” ตั้งแต่ปี 2551 โดยมีการจัดเวทีเล็กๆ พร้อมกับการลงมือปฏิบัติจริงนำโดย สวิง ตันอุด, ชัชวาล ทองดีเลิศ และคณะ ซึ่งถือได้ว่าเป็นรากฐานหนึ่งของพัฒนาการแนวความคิดจากชุมชนสู่ “ตำบลจัดการตนเอง” “อำเภอจัดการตนเอง”จนมาเป็น “จังหวัดจัดการตนอง”ในปัจจุบัน

จุดเปลี่ยนสำคัญคือปี 2552 ได้เกิดวิกฤตทางการเมืองว่าด้วยเหลืองแดงจนเกิดการรวมตัวของเหลืองและแดงบางส่วนขึ้นมา เพื่อแก้ไขวิกฤตของเชียงใหม่ที่เกิดการปะทะกันจนทำให้เศรษฐกิจของเชียงใหม่แทบจะพังพินาศ โดยร่วมกันวิเคราะห์เหตุของปัญหาว่าเกิดจากการรวมศูนย์อำนาจการเมืองการปกครองและการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลาง ทำให้ท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการตัดสินในการแก้ไขปัญหาของตนเอง จึงได้พบปะและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นตามเวทีต่างๆ อยู่เสมอ

จวบจนเดือนมกราคม 2554 จึงได้มีมอบหมายให้ ชำนาญ จันทร์เรือง เป็นแกนนำในการยกร่าง พรบ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ บนพื้นฐานของสิทธิในการจัดการตนเอง (Self Determination Rights) และประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ (Deliberative Democracy) ขึ้นมา โดยมีหลักการที่สำคัญ คือ

1) ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เหลือเพียงราชการส่วนกลาง และราชการส่วนท้องถิ่นเต็มพื้นที่ โดยราชการส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการกำหนดแนวนโยบาย ระเบียบ ข้อบัญญัติ การจัดงบประมาณ การคลัง การจัดการบริหารบุคลากร ได้ครอบคลุมทุกเรื่องยกเว้น 4 เรื่องหลัก คือ การทหาร ระบบเงินตรา การศาล และการต่างประเทศ โดยแบ่งการปกครองเป็น 2 ระดับ (two tiers)แบบญี่ปุ่น คือระดับบน (เชียงใหม่มหานคร) และระดับล่าง (เทศบาล) ทำให้สามารถดูแลครอบคลุมเต็มพื้นที่โดยทั้ง 2 ระดับมีการบริหารที่อิสระต่อกัน เป็นลักษณะการแบ่งหน้าที่การทำงานให้ชัดเจน

2) ทำให้การเมืองมีความโปร่งใส มีคุณธรรม จริยธรรม ทำให้ระบบการตรวจสอบมีความเข้มแข็ง และทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยการสร้างดุลยภาพ 3 ส่วน คือผู้ว่าราชการเชียงใหม่มหานคร  สภาเชียงใหม่มหานคร และสภาพลเมือง (civil juries หรือ citizen juries)

           รวมถึงการสนับสนุนให้ประชาชนสามารถใช้อำนาจโดยตรงในการกำหนดทิศทางการพัฒนา ตรวจสอบการทำงานหน่วยงาน ผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ทุกระดับ และเข้าถึงการใช้งบประมาณ ผ่านกระบวนการกลไกต่าง ๆ เช่น สภาพลเมือง การไต่สวนสาธารณะ ฯลฯ

         

         3) การปรับโครงสร้างด้านภาษี โดยภาษีทุกชนิดที่เก็บได้ในพื้นที่ จะส่งคืนรัฐบาลส่วนกลางร้อยละ 30 และคงไว้ที่จังหวัดร้อยละ 70

ประจวบเหมาะกับการที่คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ (คปร.) ที่มีคุณอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน ได้สรุปมติเมื่อ 18 เมษายน 2554 ว่าหากจะปฏิรูปประเทศไทยให้สำเร็จต้องยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค และปฏิรูปการจัดการเกี่ยวกับที่ดิน

กระแสการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคจึงได้รับการตอบรับอย่างกว้างขวาง แต่น่าเสียดายที่กระแสการปฏิรูปที่ดินกลับไม่ได้รับการตอบรับเท่าที่ควร

หลังจากนั้นจังหวัดต่างๆซึ่งนับได้ 48 จังหวัดได้มีการรณรงค์เกี่ยวกับเรื่องนี้ อาทิ ปัตตานีมหานคร ระยองมหานคร ภูเก็ตมหานคร ฯลฯ และในที่สุดคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ได้มีการแนวความคิดที่จะเสนอร่าง พรบ.จังหวัดปกครองตนเองฯ เพื่อที่จะใช้เป็นกฎหมายกลางสำหรับทุกๆ จังหวัด จะได้ไม่ต้องไประดมรายชื่อเพื่อเสนอกฎหมายแบบที่จังหวัดเชียงใหม่ได้ดำเนินการมา ซึ่งร่าง พรบ.ของเชียงใหม่ฯ ได้มีการยื่นต่อสภาผู้แทนราษฎรไปแล้วเมื่อ 26 ตุลาคม 2556 โดยมีรองประธานสภาฯ ไปรับด้วยตนเองถึงที่จังหวัดเชียงใหม่

ในขณะที่รอเข้าบรรจุวาระต่อสภาผู้แทนราษฎรก็เกิดการยุบสภาและการยึดอำนาจขึ้น ซึ่งก็ต้องดูว่าเมื่อมีรัฐธรรมนูญใหม่เกิดขึ้น (ไม่ว่าเมื่อไหร่ก็ตาม) เราจะหยิบขึ้นมาปัดฝุ่นแล้วเสนอเข้าไปใหม่หรือยกร่างใหม่ขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง แต่ถึงแม้ว่าร่าง พรบ.ฯ จะยังไม่ผ่าน หรือร่างรัฐธรรมนูญจะยังไม่ได้บรรจุไว้ การขับเคลื่อนก็ยังคงดำเนินอยู่อย่างต่อเนื่อง อาทิ การจัดประชุมสภาพลเมืองเชียงใหม่หรือเชียงราย, การจัดเวทีแลกเปลี่ยนหรือสรุปบทเรียนต่างๆ ฯลฯ

นวัตกรรมที่ใช้ในการขับเคลื่อน

การขับเคลื่อนของจังหวัดจัดการตนเองที่ถือได้ว่าประสบความสำเร็จสูงและได้รับการยอมรับในวงกว้างอย่างแพร่หลายอย่างรวดเร็ว นั้นสามารถพิจารณาได้ดังนี้

1)    การขับเคลื่อนใช้รูปแบบการนำหมู่ขับเคลื่อนไปด้วยกัน ไม่มีแกนนำเดี่ยวหรือพระเอกที่จะขาดคนใดคนหนึ่งไปไม่ได้ มีลักษณะที่สามารถทดแทนและสนับสนุนส่งเสริมซึ่งกันและกัน

2)    การขับเคลื่อนใช้วิธีการรวมประเด็นย่อยทั้งหมดมาอยู่ในประเด็นใหญ่ คือการจัดการตนเอง เพราะในองคาพยพของเครือข่ายจังหวัดจัดการตนเองต่างมีเครือข่ายเชิงประเด็นเป็นแขนขา  หากแต่ละเครือข่ายมุ่งเพียงประเด็นของตนเอง ย่อมยากที่จะผลักดันทั้งประเด็นรวมและประเด็นย่อยของตนเองได้

3)    เป็นการรวมของผู้ที่มีความคิดทางการเมืองต่างขั้วแต่มีประเด็นร่วมกันคือการกระจายอำนาจ ฉะนั้น ในการขับเคลื่อนจึงมีการหลีกเลี่ยงหรือมีการถนอมน้ำใจกันและกัน ในเรื่องของความเห็นทางการเมือง

เพราะในเรื่องของโครงสร้างอำนาจในระดับบนมีข้อถกเถียงไม่เป็นข้อยุติ ยากที่จะเห็นพ้องร่วมกันได้ง่าย  แต่ที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจนั้นทุกสีทุกฝ่ายต่างเห็นพ้องต้องกันเพราะเป็นสิทธิพื้นฐานในการจัดการเกี่ยวกับชีวิตของตนเอง (Self Determination Right) ที่ทั่วโลกและสหประชาชาติให้การรับรอง และ

การกระจายอำนาจจะเป็นคำตอบของการปรองดองและสมานฉันท์ เพราะทุกฝ่ายทุกสีมีผลประโยชน์ร่วมกัน การริเริ่มของกระบวนขับเคลื่อนเชียงใหม่มหานครหรือเชียงใหม่จัดการตนเองนั้นได้เป็นตัวอย่างที่สถาบันการศึกษา สถาบันที่ทำงานเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง ฯลฯ ได้นำไปศึกษากันอย่างกว้างขวาง และมีผู้ศึกษาวิจัยได้ลงพื้นที่มาสัมภาษณ์สอบถามกันอยู่อย่างต่อเนื่อง

4)    มีการยกร่าง พรบ.ฯขึ้นมาอย่างเป็นรูปธรรมอีกทั้งยังมีการกำหนดกรอบระยะเวลา (time frame) อย่างชัดเจน ทำให้การขับเคลื่อนมีพลังอย่างยิ่ง

5)    มีการใช้โซเชียลมีเดีย ไม่ว่าจะเป็นเฟซบุ๊ก ไลน์ ทวิตเตอร์ อินเตอร์เน็ต เว็บไซต์ ฯลฯ ควบคู่ไปกับการใช้รูปแบบดั้งเดิม คือการจัดเวทีเสวนา บรรยาย อภิปราย ระดมความเห็น ฯลฯ

6)    ได้รับการสนับสนุนจากสื่อเป็นอย่างดีทั้งสื่อสิ่งพิมพ์และสื่อโทรทัศน์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่มีอิทธิพลและแพร่หลายมากก็คือสถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส ซึ่งให้ความสำคัญในเรื่องของการจัดการตนเองมาก รวมถึงสถานีโทรทัศน์ว้อยส์ทีวีที่เชิญแกนนำไปออกรายการในเรื่องนี้อยู่เสมอ

แนวร่วมมุมกลับ

อาจจะเนื่องเพราะความหวาดกลัวจนเกินกว่าเหตุของกลุ่มอนุรักษ์นิยมดั้งเดิม โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทย ที่เกรงว่าจะกระทบกับสถานภาพของตนเอง ได้พยายามออกมาต่อต้าน ซึ่งกลับกลายเป็นโอกาสที่เครือข่ายของการขับเคลื่อนจังหวัดจัดการตนเองได้มีโอกาสอธิบายและชี้แจงอย่างแพร่หลายในข้อสงสัยต่างๆ เช่น

เป็นการแบ่งแยกรัฐ/กระทบต่อความมั่นคง/รายได้ท้องถิ่นยังไม่เพียงพอ/อบจ., อบต., เทศบาล จะมีอยู่หรือไม่/จะเอาข้าราชส่วนภูมิภาคไปไว้ไหน, นายอำเภอยังมีอยู่หรือไม่/เขตพื้นที่อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน จะหายไป/กำนันผู้ใหญ่บ้านยังคงมีอยู่หรือไม่ หากยังคงมีอยู่จะมีบทบาทอะไร/ประชาชนยังไม่พร้อม ยังไม่มีการศึกษาที่ดีพอ/นักเลงครองเมือง/ซื้อสิทธิ์ขายเสียง/ทุจริตคอรัปชัน, เปลี่ยนโอนอำนาจจากอำมาตย์ใหญ่ไปสู่อำมาตย์เล็ก/ผิดกฎหมาย ฯลฯ นั้น

โดยเพียงแต่พิมพ์คำว่าเชียงใหม่มหานคร หรือจังหวัดจัดการตนเอง หรือยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค ฯลฯ เข้าไปในกูเกิล (Google) ก็จะพบคำอธิบายต่างๆ เหล่านี้ จึงยิ่งทำให้เพิ่มแนวร่วมมากขึ้นไปอีก

สรุป

แม้ว่าในร่างรัฐธรรมนูญจะไม่ได้ลงรายละเอียดในเรื่องนี้มากนัก แต่ก็ได้มีการพูดถึงเรื่องของการปกครองตนเองไว้ในมาตรา 249 ซึ่งสามารถนำไปใช้ในการขับเคลื่อนต่อได้ และไม่ว่าร่างรัฐธรรมนูญนี้จะผ่านหรือไม่ผ่านประชามติก็ตามก็ถือได้ว่าประเด็นนี้ได้ถูกจุดติดขึ้นแล้ว ช้าหรือเร็ว มากหรือน้อย “จังหวัดจัดการตนเอง” ก็ต้องเกิดขึ้นอย่างแน่นอน

-------------

หมายเหตุ

1) เอกสารประกอบการเสวนา “บทเรียนการทำงานเพื่อสร้างนวัตกรรม/ความรู้ใหม่ทางสังคม”

2) เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่ 13 เมษายน 2559